1、民事訴訟級別管轄制度的重構上肖建國在一國的民事司法體系中，級別管轄制度往往是在明確了“訴訟途徑管轄權“、“職能管轄權”之后，對于一審管轄事務在不同級別法院之間的分派作業。不同級別法院之間的管轄分工，取決于管轄制度關涉主體的利益關系的協調和諸多立法政策的考量。我國民事訴訟中的級別管轄制度自1982年頒布的第一部民訴法以來，至今沒有發生根本性變化，立法者始終把級別管轄看作是與公共利益有關的制度安排，因此賦予其與地域管轄中的專屬管轄以相同的排它性、強制性的效力，當事人不得以合意約定改變級別管轄的規定(民訴法第25條)，法院違反級別管轄而處理案件，構成重大的程序違法事項，可以作為上訴和再審的理由。凡此

2、種種均表明，級別管轄的規范配置須有別于調整私人利益關系的任意性規范，而系用于調整公共利益的強行性規范，包括強制性規范和禁止性規范。這符合民事訴訟法的公法特征，也符合法定主義的訴訟立法技術要求。因此，在重構中國民事訴訟級別管轄制度時，必須重申明晰、規范、令行禁止的法定主義這一基本準則，具體建言是：將級別管轄還原為事務管轄，統一財產案件級別管轄的確定標準，廢止級別管轄權的下放性轉移，賦予級別管轄異議程序的司法性質和程序保障，根據級別管轄所涉不同利益關系進行制度設計。一、由級別管轄到事務管轄的回歸(一)法院體系與訴訟途徑管轄權訴訟管轄是司法公正的第一道生命線，訴訟途徑管轄權是確定級別管轄權的程序前提

3、。近代之前，西方國家的民事訴訟管轄權是與司法權、王權和主權等概念同日而語的，司法管轄的范圍劃定了司法權作用的區域和統治權的邊界，王權的擴張、國家的統一也是以爭奪司法管轄權為其先兆的。這種爭奪，促使國王法院、教會法院和城市(商人)法院不斷完善各自的訴訟程序，使訴訟程序愈來愈便利、合理、合用且具有可選擇性、正當性。 1近代以來，級別管轄承續了此前自發形成的事務管轄的特點，依訴訟事務的不同而進行管轄分層，并且每一類事務管轄都有相對特定化的訴訟程序與其相伴隨。這種情況隨著近代的法典編篡而被整體地制度化、合法化。可見，西方的訴訟管轄制度是個高度競爭化的、自然形成的、兼容并蓄的產物，能為社會各個階層、不同

4、類型事務的爭議提供程序利用者所預期的司法救濟，保障了西方社會司法公正的實現。因此，從本質上講，管轄制度并非人為構建的結果，而是自己生長的產物。(二)一般管轄權法院的職能分層從國外的立法和理論看，一般管轄權法院普遍實行三級或四級結構下的職能分層，這是一種金字塔型的程序設計。“設計的一般原理是，越靠近塔頂的程序在制定政策和服務于公共目的方面的功能越強，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務于私人目的方面的功能越強。” 2在美國，聯邦和州司法系統均為三級結構，聯邦地區法院和州初審法院決定事實問題并保障正確適用法律，聯邦最高法院和州最高法院決定法律問題并承擔統一創制判例的職能。而聯邦上訴法院和州中級上訴

5、法院負責糾正一審判決的法律錯誤，保障對既存法律適用和解釋的正確性和個案當事人獲得公正判決的權利。 3德國一般管轄權法院分為四級，即初級法院(AG)洲法院(LG)洲高級法院(OLG)和聯邦最高法院(BGH)，負責一審的初級法院和州法院側重于調查事實和全面審理以解決個案糾紛;負責二審的州法院和州高級法院，以全面審查或重新審查的方式保障正確認定事實并在此基礎上正確適用法律;作為“法律審”的聯邦最高法院負責統一法律解釋和通過創制先例發展法律的職能。 4可見，各國一般以初審、上訴和終審的審級職能為中心，圍繞著事實與法律、私人目的與公共目的之關系協調，對一般管轄權法院進行了明確的職能劃分，確保民事訴訟實現

6、解決糾紛和維護法律秩序的制度目標。職能分層是一種最優的制度配置，它的意義在于能夠整合現有的司法資源使上下級法院形成專業化的分工，有利于法官的職業化，這是其一;其二，職能分層與司法的金字塔結構是完全契合的，能夠兼顧私權保護與法律統一適用的雙重目的。目前我國四級法院系統在級別管轄權上，每一級法院都可以受理一審案件，即使高級法院和最高法院也不例外;在功能設置上，自中級法院開始，每一級法院都可以作為終審法院。這種司法體制忽略了事實問題與法律問題、私人利益與公共利益、個案解決與統一法律規則之間的差異對上下級法院職能分層的要求。制度設置上的疊床架屋容易帶來法院職能混淆、功能不清的弊端，也使得中級法院和高級

7、法院的法官同時兼理初審和上訴審雙重任務，往往造成法官角色沖突，因為職能多元化實際上對法官提出了更高的卻非妥當的要求，不妥之處在于它既不合法理，也難以實現。為此，不少中級法院和高級法院開始探索在身兼初審和上訴審雙重職能的背景下，構建符合審判規律的法院管理體制。(三)實現級別管轄到事務管轄的回歸事務管轄(德語sachliche Zustandigketeit，英語subject Mat-ter jurisction)有廣義和狹義之分，狹義上指在一般管轄權法院中，哪個法院作為一審法院對訴訟作出裁判。事務管轄解決的是同一裁判權范圍內初審法院的分工問題。廣義上的事務管轄則還包括一般管轄權法院與限定管轄權

8、法院之間關系的管轄權問題，是指憲法和法律授予一個法院受理某種爭訟的權力，涉及法院本身的性質問題，與個人權利無關。以美國為例，聯邦和州法院的事務管轄應參照聯邦和州的成文法去解決。在每個州，設立該法院的成文法劃定了州法院的事務管轄界限，而劃分的標準為案件的性質或爭議標的金額。聯邦法院為一般管轄權法院，對聯邦法項下的案件即聯邦問題(federal question jurisdiction)以及對當事人分屬不同主權實體即州籍(diversity of citizenship jusdietion)的案件行使管轄權。 5大陸法系國家通常在狹義上使用事務管轄這一概念。在德國，民事案件的事務管轄規定在法院

9、組織法第23條、第23a條和第71條中，僅在初級法院和州法院之間分派事務管轄權。初級法院和州法院管轄權的分界線取決于：如果糾紛不涉及爭議的金額，依照法院組織法第23條第2項、第23a條或第71條第2款被分派給某個法院;否則，則必須考慮爭議金額的大小。其中，爭議金額至5000歐元(含5000歐元)的案件由初級法院管轄，爭議金額更高的糾紛由州法院管轄(法院組織法第23條第1款)。在日本，事務管轄主要是在簡易法院和地方法院之間劃分一審審判權的歸屬，劃分標準是：爭議金額90萬日元以下的案件，由簡易法院管轄;超過其數額的，由地方法院管轄，但對于90萬日元以下的不動產訴訟案件，地方法院與簡易法院同時享有管

10、轄權。 6法國民事訴訟中的事務管轄，不僅區分了作為一般管轄權法院的大審法院和小審法院處理初審案件的分工，還劃定了商事法院、勞動法院、社會法院等限定管轄權法院的事務管轄權限，因此可以說采用了廣義上的事務管轄概念。具體而言，大審法院主要審理合同案件、家事案件、民事責任案件、物權關系案件、身份關系案件、勞動案件等，其中離婚案件、不動產拍賣案件、知識產權案件專屬于大審法院管轄，小審法院只受理3萬法郎以下的民事案件。商人之間的商事行為糾紛和商人破產案件由商事法院管轄，勞動契約糾紛的管轄權屬于勞動法院，有關社會福利案件的管轄權則由社會法院行使。由于西方各國奉行了職能分層的理念，因此事務管轄權往往是在兩個一

11、般管轄權法院之間進行劃分，或者在一般管轄權法院與少數專門法院之間進行劃分，而且劃分標準主要是案件性質和爭議金額。這使得初審法院成為實際上的專業法院，初審法官也逐步成長為處理初審案件的行家里手。優秀的初審法官經過遴選程序可以進人上訴法院成為上訴審法官，甚至最終人選最高法院的大法官。這個過程符合法律職業的特點和發展規律，故被西方各國所廣泛采用。我國規定四級人民法院均可以行使初審管轄權，固然在一定程度上可以彌補法官遴選機制中的某些缺漏(明顯的現象是不少上訴審法官缺乏初審法官的歷練)，但其弊端是非常顯著的。筆者認為，從長遠來看，重構我國的級別管轄制度時，應兼顧各級法院職能分工和負擔均衡原則，限制初審法

12、院的范圍，由基層法院和中級法院分享事務管轄權，原則上排除高級法院和最高法院的初審管轄權，實現從級別管轄到事務管轄的回歸。一方面，在我國的法院體系中，高級法院系省級地方政府中最高級別的地方法院，在兩審終審制度下往往肩負終審法院的使命，在本地方轄區范圍內實施統一法律適用的職責，考慮到我國各地經濟發展不平衡狀況以及民族自治地方法律適用的特殊性，高級法院完成這一使命就具有更大的社會價值。高級法院還負有指導和監督本轄區下級法院工作的職責，如果陷入對初審案件的事實問題和法律問題的全面、繁重的審理工作中，就難以發揮總結審判經驗，指導下級法院工作的職能作用。況且高級法院今后承擔的審判監督任務將持續增加，故應逐

13、步做到高級法院不審理不具有普遍法律適用意義的初審案件，近期要做到充分注意控制高級法院受理初審民事案件的數量。另一方面，作為最高司法機關的最高法院的根本職能是發揮統一全國法律和指導全國司法工作的職能作用，這要求最高法院把上訴審查的重心放在具有普遍重要性的案件上，集中精力解決“法律問題”，也可以依據法院組織法第33條所賦予最高法院的司法解釋職能，對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題，由最高法院審判委員會統一進行解釋;作為再審法院，最高法院還承擔審判監督職能，受理當事人對包括最高法院在內的全國各級法院作出的生效判決的復審請求。 7基于此，筆者認為，將級別管轄改造為事務管轄，并且把事務管轄權原

14、則上劃歸基層法院和中級法院，是我國合理的制度選擇之道。基于公共利益或司法政策的考慮，對事務管轄權的分派還可設置少數例外情形，基層法院和中級法院之外的其他法院在特定條件下可以分享。目前來看，對基于實質平等原則、司法聯邦主義和慎重挑戰司法終局性的再審程序而引起的初審管轄權的分配，必要時可以由高級法院和最高法院行使事務管轄權。具體有以下四種類型。其一，有的民事案件主體間存在事實上的不平等或不平衡，糾紛發生地法院審理壓力大，不利于公正司法。例如，根據法律面前人人平等的憲法原則，當事人的身份、地位和行政級別不應作為劃分級別管轄的標準，但中國的國情決定了當事人的身份、地位和行政級別對案件影響不可小視，由此

15、對于類似青海省等地所做的“副省級以上干部的離婚案件”由中級法院管轄的規定就不能簡單地以違反憲法平等原則來予以否定，相反，從程序保障的實體性理由看，這種規定真正踐行了憲法原則。其二，為了克服司法地方保護主義，對于當事人雙方跨地區的民事案件的管轄權的分派，應借鑒美國法上的司法聯邦主義的事務管轄原理，規定當事人跨區域的民事案件應當確定由級別較高的法院作初審法院;其三，再審案件的管轄應當實行提級管轄，提高審判監督的實效性和糾錯功能，提升推翻有既判力的判決的審慎性和權威性，以維護司法終局性。當事人申請再審的案件，由作出發生法律效力的判決、裁定的上一級人民法院管轄。上一級人民法院決定再審后，可以將案件指令

16、作出發生法律效力的判決、裁定的人民法院審理，也可以指令其他同級人民法院審理。四是級別管轄權異議程序的管轄也實行提級管轄，由將受訴法院的上級人民法院行使級別管轄權異議程序的初審管轄權。二、級別管轄的確定標準之重構我國民訴法確定級別管轄采用的是“三結合”標準，即以案件的性質、繁簡程度和影響范圍作為確定級別管轄的標準。雖然該標準比較周全、富有相當大的彈性，有其合理之處，但弊端是缺乏確定性和穩定性，在實踐中容易流于形式。例如繁簡程度的判斷，須等到法院受理案件后才能確定，在當事人起訴至法院受理案件之前法院不可能了解案件的繁簡問題。故級別管轄是判斷案件繁簡程度的程序前提，而不是相反。案件的影響范圍同樣不易

17、確定，“在本轄區有重大影響”往往缺乏量化標準，只能靠主觀判斷，使具體案件的管轄權在很大程度上交給法院自由裁量，造成了審判實務中管轄的不確定性和 一些法院違反或規避級別管轄的規定受理訴訟。案件的性質標準在確定級別管轄方面能夠發揮一定作用。如專業性強的專利案件、海事、海商案件不同于一般案件，重大涉外案件不同于一般涉外案件，這些性質特殊的案件應當由較高級別的法院管轄。如果將案件的性質標準限定于規范重大涉外案件和專利案件、海事、海商案件的級別管轄上，適用范圍無疑偏于狹窄，使案件的性質標準在確定級別管轄方面居于無足輕重的地位。鑒于“三結合標準”面臨的窘境，理論界和司法界于1990年代初期即開始探索“訴訟

18、標的金額”標準。最高法院1992年關于適用若干問題的意見第3條規定各高院可以“從本地實際情況出發，根據案情繁簡、訴訟標的金額大小、在當地的影響等情況，對本轄區內一審案件的級別管轄提出意見，報最高人民法院批準。”據此，各高級法院紛紛將爭議標的額作為確定級別管轄的主要標準甚至惟一標準。一些學者也提出了“以爭議標的額作為劃分級別管轄的標準或主導性標準”的主張。 8由于法院對財產案件按爭議金額收取訴訟費用，直接刺激了某些案件“有利可圖”，法院基于追求自身經濟利益的需要而對那些爭議標的額巨大的案件爭搶管轄的現象愈演愈烈，于是，出現了反對按爭議金額收取訴訟費用的觀點 9，以及出于防范法院利益驅動的考慮而反

19、對以爭議標的額作為劃分級別管轄的標準的論調。因此，財產案件的級別管轄是否采納爭議標的額標準，成為民訴法修改過程中論爭的焦點之一。筆者認為，民訴法關于級別管轄標準的規定，總體上講是可行的、成功的，當然也存在一些不足之處。在重構級別管轄標準時，筆者提出以下主張。(一)財產案件級別管轄的標準仍以爭議金額為準民事案件有財產與非財產案件、訴訟與非訴訟案件之分。其中，非財產案件(如婚姻家庭)和非訴訟事務由基層法院管轄，特殊的如破產或強制清算案件由中級法院管轄，財產性訴訟案件則根據訴訟標的額大小確定基層與中級法院之間的分工。以訴訟標的額作為確定財產案件級別管轄的標準，其弊端在于，標的額大的案件未必提出的是重

20、大、復雜、困難或新型的法律問題，因此在過去的四級人民法院均行使初審管轄權的背景下遭到各方的話難，是不無道理的。但是，當我們把級別管轄改造成為事務管轄，并且由基層法院和中級法院分享事務管轄權后，再來思考爭議金額標準，會得出不同的結論。筆者認為，將級別管轄的標準類型化、確定化，對于財產案件依訴訟標的額大小確定基層與中級法院之間的分工，是現有條件下較優的選擇。因為第一，財產案件級別管轄的確定，必須有形式化的、易于識別和適用的、可操作的外在標準。否則，法院無從行使審判權，當事人無從實現其裁判請求權。目前的“三結合標準”中，惟有案件性質標準符合要求，但適用面窄，不具有普適性。而訴訟標的額標準易于為立案人

21、員識別和把握，形式上也比較確定，當事人在提出管轄權異議時也有針對性。第二，訴訟標的額標準與法院的利益驅動沒有必然聯系。民事訴訟是利益沖突的當事人之間的對抗，法院作為解決紛爭的中立者，以公正司法為唯一職責，本沒有自身的特殊利益可言(如有則適用回避制度)，但由于體制上的原因，法院人、財、物由地方管理，以及法院經費保障的不足等因素，導致法院與處理的案件之間形成了千絲萬縷的聯系，切斷這種聯系必須從體制改革和經費保障人手才能解決利益驅動問題。利益驅動是體制問題，是內生的，訴訟標的額標準是外在的，取消訴訟標的額標準不僅取消不了利益驅動問題，相反，其他的彈性標準將加劇法院的利益驅動。因為，在案件影響范圍等彈

22、性標準下，法院對于管轄問題獲得了更大的自由裁量權，在利益驅動下，法院會把有肉的案件留下，把難啃的骨頭案扔給下級法院或其他法院。所以，彈性標準無助于問題的解決，反而會帶來新問題。第三，以訴訟標的額作為確定財產案件級別管轄的標準，是各國民事訴訟法的通例。德國、日本、法國等國家均以爭議標的金額作為初審法院事務管轄分工的標準。我國審判實踐在民訴法之外也普遍采用了爭議標的金額標準。有疑問的是，在確定基層與中級法院之間的分工時，是否要在民訴法上規定通行于全國的統一的訴訟標的額標準?司法實踐中，各地高級人民法院都依據訴訟標的額對本轄區內各級法院管轄的一審民事和經濟糾紛案件的范圍作出了細致的規定，作為法院內部的具體操作標準執行。最高法院法發(1999)11號通知又對各高級法院受理第一審民事、經濟糾紛案件的爭議金額