1、 公共管理學系公共政策概論The Theory of Public Policy導 論西方公共政策學概論公共政策分析的根本理論模型 中國公共政策學研究 政策科學是一門綜合性和應用性很強的嶄新的學科。它發端于第二次世界大戰后幾個主要的工業興旺國家，其后迅速擴展到許多國家和地區。可以認為，公共政策學是戰后社會科學領域開展最迅速、影響面最大、應用領域最廣、實證性最強、社會效用最明顯的學科之一。西方公共政策學概論 西方現代政策科學(Modern Policy Science) 是20世紀50年代以后才開展起來的一門社會科學學科。美國是最早建立公共行政科學的國家。因此政策問題比較早地在美國公共行政科學中

2、得到開展。 1887 年伍德羅威爾遜(Woddrow Wilson) 在?政治學季刊?第二期上發表了題為“行政的研究的論文,威爾遜指出,政治學應當關心公共政策的開展,應當細心地分析法律、法令的產生與變遷的歷史。 西方公共政策學開展歷史階段：起步階段 (20世紀50年代60年代)開展階段20世紀7080年代最新開展 20世紀90至今 一 起步階段 作為一門社會科學學科的現代政策研究是在二戰以后逐步出現的。早在1943 年,拉斯韋爾(Harold D. Lasswell) 就在他的一份備忘錄中提到“政策科學這一術語。1950 年,他與卡普蘭合著了?權力和社會:政治研究的框架?一書,書中正式使用了“

3、政策科學這一概念。 1950 年,勞納與拉斯韋爾主編了?政策科學:范圍與方法的新近開展?, 在這一著作中,拉斯韋爾第一次對政策科學的學科性質、研究內容、開展方向作了詳盡的論述。在西方學術界,人們普遍認為, ?政策科學?的問世,是政策科學誕生的標志，拉斯韋爾也被譽為“現代政策科學的創立者。二 開展階段 在整個7080年代，政策科學研究獲得了新的進展，在政策系統與政策過程的研究上取得顯著的成就，特別是在政策評估、政策執行和政策終結方面形成了各種理論。政策科學研究新趨向加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究政策科學與公共行政學日益相互融合，并出現了用公共事務(Public affairs)來

4、統指這兩個領域的新趨向 政策研究的視野進一步拓寬 三 最新開展90年代西方公共政策的研究表現出兩種趨勢：一種是對原有研究主題的深化另一種是拓展新的研究方向總 結經過半個世紀的開展，政策科學已成為美國及西方社會科學中的一個獨立的而又有相當影響的社會科學領域，并具有了許多新的特點：公共政策的數目增加公共政策的范圍增大公共政策的目標增多政策的不確定性增強 案例： 新農村建設面臨九大難題，必須堅持量力而行問題一：行政資源“壘大戶，試點村難以“以點帶面 問題二：局部地區舉債搞建設，農民負擔反彈問題三：基層政府缺少開展農村經濟的切實方法問題四：基層干部作用難以有效發揮 問題五：新農村建設規劃存在五種不良傾

5、向問題六：“工程式建設受惠村很少 問題七：“撤鄉并村中不要無視自然村 問題八：農村人才出現“斷層現象 問題九：出現違規調整土地承包經營行為 公共政策分析的根本理論模型 公共政策分析是一門綜合地運用各種知識和方法來研究政策系統和政策過程，探求公共政策的實質、原因和結果的學科，它的目的是提供政策相關知識，改善公共決策系統，提高公共政策質量。公共政策分析具有綜合性、跨學科性的特點 。一 理論模型概述公共政策分析理論模型的含義公共政策分析理論模型的特點公共政策分析理論模型的類型 公共政策分析理論模型是公共政策分析者為了研究某類或某個特定領域的公共政策，依據相似性原那么而創造或選擇一種理論分析系統來代替

6、現實的研究對象，并對認識對象作出抽象描述的一種理論分析方法。含 義 抽象性和概括性 相似性和真實性 差異性和關聯性特點 按公共政策分析理論模型的使用方法,可分為 ： 描述模型 標準模型 語句模型 符號模型 程序模型 類型 按公共政策分析理論模型中變量確實定性，可以分為： 確定模型 概率模型 類型 按公共政策分析理論模型的分析對象，可以分為： 過程模型 變量模型 時間模型 類型 按公共政策決策方法，可以分為： 理性最正確決策模型 非理性主義決策模型 有限理性決策模型和綜合決策模型 政策協調決策模型 漸進決策模型 個人判斷與集體決策模型 其他決策模型 類型二 根本理論模型 過程模型 理性模型 團體

7、模型 制度模型過程模型議程設定政策制定政策實施政策評估政策調試政策終結模型 理 性 模 型權衡目標體系制定備選政策方案權衡利益偏好和資源預測每個備選方案的成本收益評估每個方案的影響選擇最優政策方案輸入資源數據輸出理性政策模型 團 體 模 型集團B的影響政 府集團A的影響新政策原來的政策模型 制 度 模 型選 民最高法院總 統國 會內閣部內閣部內閣部內閣部模型中國公共政策學研究中國公共政策學的產生 中國公共政策學概述 中國公共政策學研究方法一 產 生 中國公共政策學產生的原因從根本上源于人們對改革開放前公共政策實踐的經驗與教訓、特別是政策失誤所帶來的不良后果的深刻反思，和對改革開放后現代化建設實

8、踐對政府公共政策科學與民主化及政策執行標準化和高效化的迫切要求。二 概 述 中國公共政策學科于20世紀80年代中期在引進西方政策科學研究成果的根底上應運而生，經過20年的探索，在學界與政界的共同努力下，經過引進、吸收，消化、應用、挖掘、總結、探索、創新等階段的開展，目前已成為中國公共管理學科乃至整個中國社會科學研究領域一個極為重要且富有活力的局部。 使中國公共政策科學開始從政治學和公共行政中別離出來成為一個獨立的研究領域 在學科化和組織化上取得重大進展 向黨政機關傳播了公共政策方面的知識 中國公共政策科學研究取得了重要的進展，做出了重要的奉獻，其主要表現是： 中國的公共政策的理論研究水平遠遠落

9、后于西方 公共政策科學研究對西方和中國的政策環境 及政策過程的差異性認識強調缺乏 公共政策科學研究方法單一和落后 學科綜合化顯得不夠 理論與實際相脫離傾向比較嚴重 弱 點三 研究方法 政治學分析方法 經濟學分析方法 管理學分析方法 社會學分析方法 組織學分析方法公共政策的基本概念 第一節 公共政策概念 第二節 公共政策的功能 第三節 公共政策類型 來自日本 來自西方人士的翻譯公共政策概念起 源 公共政策是權威的國家機構及公共團體為了實現特定的公共目的，對社會價值進行合理配置的決定與實施過程。 公共政策概念概 念 公共性 價值性 權威性 動態性公共政策概念特 征 目標導向功能指的是公共政策對社會

10、生活和經濟開展規定了特定的目標，并以此來引導社會經濟朝向這一目標開展。 公共政策的功能 目標導向功能 經濟性規制 主要是通過許可認可等手段，對企業的進入、退出、產品或效勞的價格或質量、交易方法和條件所進行的規制。 社會性規制 為保障勞動者和消費者的平安、健康、衛生、教育、文化、福利以及防止災害、保護環境而對危害社會平安和秩序的行為實行的規制。 公共政策的功能 法律規制功能 利益協調功能就是對國家和地方范圍內出現的利益矛盾、沖突加以緩解、調和、協調，使它不斷趨于和諧。 利益協調最主要的內容就是貧富階層的利益協調問題。 公共政策的功能 利益協調功能 這類政策沒有具體的實施措施，也沒有明確的財政支持

11、，它用宏觀的標準性話語來規定社會開展的方向和確立調整社會秩序的標準與條件，以此來到達表達政府政治態度和決心、說明政府立場的作用。 公共政策的功能 政治象征功能 社會開展功能是指公共政策能夠運用其財政的物質動力來實施其具體措施，以到達改變現狀、實現預定目標的作用。 公共政策的功能 社會開展功能 政治政策 經濟政策 文化政策 軍事政策 外交政策 公共政策類型 從政策內容標準來劃分 元政策 根本政策 具體政策 公共政策類型 從政策層級標準來劃分 分配性政策 規制性政策 再分配性政策 構成性政策 公共政策類型 從政策功能標準來劃分 立法機關 官僚機構 政黨 利益集團 思想庫 新聞媒體 公民個體公共政策

12、系統公共政策主體 立法機關是最主要的政策制定主體，它代表著國家意志的表達。 在我國，人民代表大會是國家的立法機關，是最高的權力機關，主要履行國家重要方針政策的制定。 公共政策主體立法機關 官僚機構是最重要的公共政策主體。它不僅決定著大量公共政策的制定，還具體負責各項公共政策的實施。官僚機構獲得最大的決策權力的，主要有以下幾種方式： 身份與地位決定了官僚機構的決策權力 國會授權 決策信息的來源地 公共政策主體官僚機構 政黨是進行政治整合，政治意志表達的政治組織。它由具有共同志愿和政治理想的公民組成，從而形成一種強大的政治力量可以參加國家重大的政治活動，影響各項公共政策的制定和執行。 政黨分為執政

13、黨和在野黨兩大類。 公共政策主體政 黨 公共政策主體利益集團政黨政治 談判行政問題種類 主要構成要素的分配后果 影響強大的利益集團 幾乎所有各種問題上都有影響力 核心主體 政黨利益集團官僚機構階段空間 公開公開和私下私下核心階段時間 早期中期后期 思想庫主要是由公共政策領域的專家和技術人員組成的對公共政策方案制定、決策、實施、監控和反響等過程進行跟蹤式的分析、咨詢、報告、提出修改意見等的組織機構。公共政策主體思想庫思想庫類型： 官方思想庫 半官方思想庫 民間思想庫 國際思想庫 新聞媒體主要功能就是傳播信息和促進溝通 。 新聞媒體的政策功能主要有以下幾點： 公共政策主體新聞媒體 傳播政府的公共政

14、策 標示社會輿論的走向 引導社會輿論的變化 溝通社會信息 公民參與公共政策與制度保障的途徑主要有以下幾種： 公共政策主體公民個體直接投票 聽證會制度、查詢和質詢制度 社區民主制度，如社區委員會、社區代表大會 公共問題 目標群體 公共政策系統公共政策客體 一種客觀存在的事實、情況； 開展到較嚴重的程度，影響范圍有一定的廣度； 得到較廣闊的公眾所覺察和認知； 帶來了利益、價值和標準方面的沖突； 公眾中產生出來的受剝奪感和不滿足感已經強烈 到非采取行動不可的程度； 公眾和政府正在采取行動或者已經認識到必須采取行動公共政策系統公共問題特征 目標群體的規模 目標群體的結構 目標群體的要素性質 目標群體的

15、認知態度 公共政策系統影響目標群體因素 信息子系統 政策咨詢子系統 政策決策子系統 政策執行子系統 政策監控子系統 公共政策系統公共政策系統 信息收集 信息加工 信息傳輸 公共政策系統 信息子系統功能 問題分析 方案制定 執行參謀 結果評估 咨詢子系統功能 公共政策系統 提出政策課題 確立政策目標 組織政策方案設計 選擇方案 公共政策系統 決策子系統功能 對政策進行細化 科學配置資源 加強執行溝通 進行分析總結 執行子系統功能 公共政策系統 制定執行標準 搜集政策過程信息 反響政策執行信息 防止政策出現偏差 公共政策系統 監控子系統功能第一節 公共政策價值概述第二節 公共政策價值的內涵第三節

16、公共政策價值的沖突第四節 中國公共政策的價值公共政策價值 價值屬于人的理想范疇，是人的思想與行為的目標，在指導人類的同時，又評價著人類關注的外在物與自己之間的關系，以及人類的相關思想與行為。 公共政策價值概述公共政策價值概 念管理價值 文明價值 理性價值 公共政策價值類 型 管理是公共政策的根本價值。管理社會公共生活是國家和執政黨的首要職能，而政策那么是國家和執政黨管理社會公共生活時首選的最常用的管理工具和手段。 政策對管理的意義主要表現在：管理價值 提供方案模式 調節機制 強制保證 促使物質生產進步 促進和保護物質財富的增長 間接支配人們的思想道德和行為 精神文明價值是由精神文化生活的特點決

17、定的 文明價值 理性選擇是現代公共政策的根本的政策標準之一，理性分析是現代公共政策分析的主要方法之一，因此理性是公共政策的根本價值目標之一。 政策的理性價值主要是指特定的政策主體為著一定的目的，利用一切可能收集的資訊，經過客觀和準確的計算、度量，以尋得最正確的政策手段和最大值的政策效果。理性價值 有助于合理確定公共政策目標 有助于標準公共政策價值導向 有助于協調公共政策利益關系 公共政策價值意 義 公共政策價值觀爭論一直伴隨著公共政策學科開展和科學研究，對價值觀的探究亦成為了公共政策理論研究與實證分析的重要內容。本書認為，自由、平等、寬容、民主、效率、秩序、開展是社會文明的根本理念，也是公共政

18、策價值內涵。 公共政策價值內涵 正義是指公共政策必須以維護社會正義為價值取向 。公共政策的正義在于價值或利益分配的正義公平(前提和結果的雙重正義),而且，這種正義的享受者是所有中國國境內的自然人和法人,亦即包括本國及外國法人和自然人。同時,正義功能還在于引導一種社會正義公平氣氛,促使形成一種社會正義的內生機制。 正 義 政策效率是政策產出與政策投入的比率。確定政策效率標準的目的是要衡量某項政策要到達某種水平的產出所需要的政策資源投入量或一定量的政策投入所能到達的最大價值。 效率所關注的核心內容是一項公共政策是否以最小的投入獲得最有效的產出，即以最小的工作量和本錢最大限度地解決某個政策問題，從而

19、憑借有限的政策資源盡量擴大政策效益。 效 率 平 等 所謂“平就是指平等、平衡，意思是指用同一個尺度對待或衡量不同的個人，它要求處理各種關系必須遵循對等原那么和平衡原那么。 平等可以說是一個二維概念，它是在實踐交往關系中，自身與他人相互比較的一種結果。 民 主 民主涵義是“人民主權思想與個人權利受法律保護的思想的融合，“如果愿意，任何人都可有公民資格，但他們必須在自身權利受到界定、保護和限制的受控制的法定秩序中與其他公民彼此尊重這些平等的權利。 民主的價值觀反映在公共政策上主要表達為公共性和公開性。 秩 序 公共政策是建構秩序的制度外在形式，是“外在地設計出來并靠政治行動由上面強加于社會的規那

20、么。政府的政策目標就是要提供平安和秩序，實現充分就業，制止內亂外患，保持經濟、政治、社會的穩定度。 發 展 公共政策的開展觀要求必定是科學的開展觀、可持續的開展觀。經濟政策的制定必須要考慮人口政策、能源政策、環境政策等各方面具體政策的配套協作，也要考慮城鄉差異、區域差異等各方面的統籌協調。 公共政策的利益取向是公共利益 ，因為公共政策問題都來源于公共領域，制定公共政策的目的是為了解決公共問題、管理公共事務、維護公共秩序，而且，公共政策的資源來自于公共資源，以公共權力為保障。 利益 一般說來，行政學研究者傾向于從政策過程的角度來考察公共政策，認為這是一個包括“政策設計政策抉擇政策實施反響政策評估

21、的完整過程。政府所做的抉擇，又會隨著政策的貫徹與實施，對公眾的心理和行為產生不可忽略的影響。因此，公共政策的實施也將引起發或多或少的非政策性沖突。公共政策價值沖突 效率優先是市場經濟的根本要求，也是價值的集中表達。而社會公正原那么是倫理價值的根本要求。在市場取向的社會現實中，公正與效率在很大程度上難以兼得的。也就是說，如果我們充分表達公正原那么，就要在很大程度上犧牲效率，反之如果充分考慮效率，那就不可防止地犧牲一定程度的公正。我們是服從效率還是恪守公正？這也是我們面臨的一個價值難題。效率與公平的沖突 民主是一個政治體系在政治上的首選價值標準。對于以普遍性和后及性為特點的我國公共政策來說，沒有公

22、民的直接參與，公共政策往往缺乏對公眾需求的了解以及對公民利益的整和，難以達成與廣闊公民的事前共識，在實施中必將遇到種種阻力。 民主與科學的沖突 多數人利益與少數人利益的沖突，是集體主義和個人主義沖突的一種表現，也是中西當代古今倫理價值沖突的核心，因為當代中國主導性的價值觀是社會主義價值觀，它以集體主義為原那么，強調多數人的利益。西方資本主義價值觀以個人主義為核心，強調的是少數人的利益。 多數人利益與少數人利益的沖突 一、價值追求的變化歷程二、價值追求的未來開展中國公共政策的價值平等與效率的第一次碰撞 平均主義 平等與效率的第二次碰撞 貧富差距過大價值追求的變化歷程 公平是公共政策的本質表達 公

23、平是公共政策功能得以充分發揮的根本前提 公平是民主政治的內在表達 公平是市場經濟開展的根本訴求 價值追求的未來開展第3章 公共政策環境第一節 政策環境概述 公共政策基于一定的環境條件而產生，致力于解決環境中的某些矛盾，最后對環境產生一定的影響。在研究公共與政策環境之間的相互關系與影響的時候，要特別注意公共政策所處的具體環境，以及該環境所具有的特殊性。 公共政策環境是指影響公共政策的所有外部因素的總和。這個定義包含了三層意思： 公共政策環境是一個包含大量因素的龐大而復雜的系統，幾乎涵蓋了公共政策面臨的一切外部條件公共政策環境對于公共政策的制定過程具有十分重大的影響，它決定了公共政策的必要性以及公

24、共政策執行的效果公共政策環境與公共政策之間不斷進行各種資源和信息的交流，構成一個循環的系統一、政策環境的概念二、公共政策與政策環境的相互關系 公共政策環境是公共政策賴以存在的前提和根底 公共政策必須適應政策環境 公共政策環境的改變是公共政策變革的壓力和動力 公共政策對于政策環境具有能動的反作用 三、政策環境的特征 復雜性 多元性 特殊性 可變性 第二節 政策環境分析 公共政策不能離開政策環境而孤立存在，政策源自環境，必須適應環境。不僅如此，政策環境的構成因素復雜而多變，各種因素都表達了政策環境的某一個方面，下面我們將重點談一談對公共政策構成較大影響的政策環境因素及其對公共政策的影響。 地理自然

25、環境是一個國家生存和開展的物質根底，也是國家經濟建設的立足點和出發點，構成政策系統最根底、最穩定的環境。 地理環境對于公共政策雖然具有很大的影響力，而且其影響力是長期的，永恒的，但是過分夸大地理環境對政策系統的制約作用而無視政策系統自身的能動作用，那么會導致機械唯物主義的“地理環境決定論。地理自然環境 所謂經濟環境是指對政策系統的生存、開展與運行具有重要影響的各種經濟因素的總和。經濟環境影響和制約公共政策的有四個方面：經濟環境 經濟環境是制定和執行公共政策的根本出發點； 經濟環境提供了政策系統運行所必需的資源； 經濟環境影響政策系統的經濟目標取向； 從歷史開展的角度看，經濟環境大致可以分為自然

26、 經濟、方案經濟、市場經濟三種不同的經濟形態。 政治環境是指對公共政策有重要影響的的各種政治要素的總和，主要包括政治制度、政治體制、政治結構、政治關系、政治傳統以及政治文化等。政治環境 政治環境對于公共政策的影響主要表現在三個方面： 政治制度和政治體制影響政策系統的性質 政治環境當中的政治文化成為個人和社會的特定行為方式與價值觀念，進而影響公共政策的制定和行使過程 環境影響政策的民主化程度和合法化程度 社會文化環境是指對公共政策產生影響的社會狀況與文化狀況的總和。社會文化環境包括人口規模、性別比例、受教育程度、民族構成，社會道德和社會風氣、人口素質等等方面。社會文化環境影響了公共政策的運行，這

27、其中包括兩個方面： 社會文化環境 社會文化環境決定了公共政策的制定者和執行者的素質構成 社會文化環境決定了公共政策受眾的根本素質 國際環境也稱“超環境系統、“超社會。國際環境是指一國與他國之間的相互關系以及他國之間的相互關系的總稱。在當今世界，全球化趨勢日益加強，一國的公共政策不僅受到國內諸多環境的影響和制約，同時受到國際環境越來越強大的影響。 國際環境 公共政策環境從宏觀和微觀的角度劃分，可以分為一般環境和工作環境。不同的環境面對于不同的公共政策其影響力的大小也是不同的。政策系統的工作環境是政策一般環境中的不同局部在特定時間點上的聚合，因而具有多樣性、變動性、主觀性和人為性等特點。 工作環境

28、第三節 政策網絡 根據美國學者的觀點，政策制訂過程正如同一個“鐵三角的模型，構成這個“鐵三角的三方分別是行政管理機構、由立法機關組成的專門委員會和利益集團。在當今社會，公共政策的制定過程日益復雜化，公共政策的執行環境也日益多變，從美國學者的“鐵三角模型出發，逐漸形成了關于政策制定和執行環境分析的新的視角，這個視角就是政策網絡一、政策網絡概述 美國學者的定義 美國學者的政策網絡定義大多奠基于次級政府(sub-government)的概念，而強調利益團體、官僚機構與政府的接觸。K. Benson 行政與利益團體因為資源的相互依賴性而形成一體，以確保共同的政策偏好獲得滿足，排除其它異議團體。 在政策

29、領域中，政策利害關系人或團體持續溝通而形成議題網絡。 S. Wilks 與 M. Wright 強調的是政策網絡中的人際互動關系，而非制度結構關系。 H. Heclo 多數政策議題的決策方式并非鐵三角的封閉關系，而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外，所形成的一種非正式的、復雜的議題網絡型態。 R. A. W. Rhodes 政策社群是政策網絡的一種型態，政策網絡才是主要的概念。 英國學者的定義 英國是內閣制的國家，行政與立法合一，立法部門在決策過程之政治重要性不假設美國立法部門。因此，英國政策網絡的主要參與者，通常僅包括政府官員與政策利害關系者。K. Hanf 網絡指的是政策制定包

30、括來自于政府與社會不同層級與功能的公共與私人參與者的事實。 P. Kenis 與V. Schneider 一九七年代末期學者紛紛運用政策網絡的隱喻并非偶然，而是政治實體轉變所致。歐洲學者的定義 歐洲學者的觀點系以德國學者作為代表，他們的觀點與英國研究途徑有許多相似之處，主要差異在于歐洲學者視政策網絡為一種治理結構，英國學者視其為一種利益團體中介模型。 二、政策網絡的關系類型 政策網絡作為政策過程的一個影響因素，各種團體和政府之間不斷通過頻繁的信息和各種資源的交換過程實現互動，共同構成政策過程中的環境。但是，隨著構成政策網絡的行動者的不同，政策網絡呈現出不同的形態特征。 Rhodes的模式政策社

31、群與政策網絡： 網絡類型 網絡的特點 政策社群/地域的網絡 穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見 專業網絡 穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見、服務專業的利益 府際網絡 有限的成員、有限的垂直相互依賴性、廣泛的平行意見 制造者網絡 流動的成員、有限的垂直相互依賴性、服務制造者的利益 議題網絡 不太穩定、參與者人數很多、有限的垂直相互依賴性 Stephen Wilk與Maurice Wright提出三種修改的模型： 政策環境：很多的參與者與潛在的參與者共享工業政策的共同利益，并且固定的參與政策過程。 政策社群：比政策環宇網絡更為分立的系統。包括在特定的工業分

32、享利益并且彼此互動的參與者與潛在參與者，交換資源以便于平衡并最正確化他門的相互關系。 政策網絡：是政策社群內部或假設干政策社群之間的連結過程，與資源互換的結果。 Marsh與Rhodes政策社群與議題網絡 層面 政策社群 議題網絡 1.參與者人數 參與者有限，某些團體刻意被排除 很多 2.追求的利益 以經濟和/或專業利益為主 牽涉到的利益范圍很大 3.成員互動頻 率 頻率高、質量高，對于與政策議題有關的一切事務均有互動關系 互動的頻率與強度變換不定 4.持續性 成員、價值觀與政策后果均有長久持續性 成員與價值觀變化很大 5.共識 所有成員分享基本價值觀念并且接受政策后果的合法性 可達成某種協議

33、，但是沖突一直不斷 6.網絡的資源分配 所有參與成員均有資源，基本的關系是互換關系 某些參與成員雖然擁有資源，但是有限，基本的關系是諮商性的 7.內部結構 層級節制體系，領導者可以分配資源 變異性很大，不同的分配與管制成員的能力 8.權力 成員問的權力均衡，雖然可能有支配性團體，但是必須是非零和的游戲，政策社群才能長存 不平等的權力，反應不平等的資源以及不平等的接近網絡機會零和賽局 三、政策網絡的研究途徑 Borzel提出兩個區分政策網絡的方法：量與質化的網絡分析 政策網絡為利益中介的類型與政策網絡為特殊的治理模式利益中介類型 治理類型量化的政策網絡概念 質化的政策網絡概念 政策網絡是分析性的

34、工具 政策網絡是國家或社會的關系類型 政策網絡是分析非層級體系形態的公、私參與者在政策制定過程中互動的模式 政策網絡是理論途徑 政策網絡的結構是政策過程與政策結果的決定因素 政策網絡是特定的治理型態 作為公共政策分析方法的路徑李瑞昌認為， 政策網絡的研究路徑有兩條： 作為一種治理手段的分析方法網絡結構分析法網絡人際交換分析法 第四節 社會變遷 轉型期中國政策環境概述 中國當前政策環境的最典型特征就是社會變遷，只有從轉型期社會變遷的背景下來認識當前中國的政策環境，才能夠正確分析當前公共政策提出、制定、執行、評估、終止過程當中各種政策參與者之間的相互關系，才能夠正確認識中國公共政策的開展趨勢和特征

35、。 一、社會變遷 一種特殊的政策環境 社會變遷是指社會制度包括社會的根本制度和各種具體制度、社會結構、社會組織、社會人口、社會標準、哲學、宗教、文學藝術、風俗習慣等一切社會現象突發的、急劇的變化或漸進的、緩慢的變化。轉型期社會變遷具有以下的特點： 變異性 流動性 二、轉型期政策環境對公共政策的影響1、公共政策的周期縮短，政策風險增大。 2、轉型期政策環境迫使大量公共政策在短期內終結，使公共政策終結遭遇多重障礙。 3、公共政策執行過程阻力增加，政策的實效削弱。 4、政策環境的變化使得公共政策缺乏穩定性，過渡 型政策增多。 5、轉型期政策環境的變化使社會呈現多元化特征，公共政策的價值體系和受益面受

36、到影響。 三、政策與環境的穩定 我國在轉型期當中，一個重要的命題就是正確處理好改革、開展、穩定之間的關系。正確處理改革、開展和穩定的關系其實質就是正確處理政策環境的變化與穩定的關系，既要保持變革的動力，又要減少政策環境的變遷對公共政策產生的影響。 第四章 公共決策體制 第一節 公共決策體制概述 第二節 公共決策體制的類型 第三節 公共決策規那么 第四節 中國決策體制 第一節 公共決策體制概述 一、公共決策組織公共決策組織就是按照有關法律規定的程序組建的決策結構體系，來推行決策任務。決策組織具有兩層含義： 第一，是指把決策群體按照一定形式合理地、有效地組織起來，協調一致地去實現公共決策任務和目標

37、； 第二，是指在指定的職權范圍內行使權力，發揮公共決策作用并由此產生各種活動的組織實體，即組織機構。公共決策組織一般具有如下特征： 1目的性2系統性3約束性4強制性二、 公共決策體制一公共決策體制的含義 公共決策體制是決策權力分配的制度和決策程序、規那么、方式等的總稱。決策體制是公共決策工作的組織形態。為了保證一定的決策組織行為有效果，必須按照不同時期的政治經濟開展和決策活動的需求，加以標準，形成制度，并建立相應的決策體制。決策體制和領導體制既有區別，又有聯系。不同層次的決策的重要性、復雜程度和決策方式有很大的區別，因此不同層次的決策是不一樣的。 二、 公共決策體制二公共決策體制的特點 近幾十

38、年來，隨著決策的程序、思想、技術手段和方法的重大變化，決策體制也隨之發生了深刻的變化，展現出新的特點： 1決策制定與決策執行的相對分工越來越顯著。 2決策行動與決策研究分工日益明顯。 3決策系統與信息系統明顯地結合。 4“人與“機明顯地結合。 5高度分工和高度綜合的有機整體逐漸形成。二、 公共決策體制 三公共決策體制的結構1智囊系統 智囊系統是為公共決策效勞的專門研究咨詢系統，是廣泛開發智力，協助決策活動的組織形式，一般由各種不同專業的自然科學專家或社會科學專家所組成。2決策系統 決策系統是決策體制的核心局部，由負責決策責任的決策者所組成。一切同決策有關的系統，都是適應決策系統的需要而建立的，

39、甚至許多活動也是在它的領導和安排下進行的。決策系統的核心是擁有決策權的決策集團或者決策者個人。3執行系統 執行系統是指通過執行決策系統的各項決策指令將決策付諸于實施的系統。決策即是為采取行動，沒有執行的決策是毫無意義的。因此，任何完整的決策體制都不能缺少執行系統。執行系統是一個從下到上保證決策實施的系統。第二節 公共決策體制的類型 對于現代社會來說，公共決策主要的政治體制可以概括為三種，即人民代表大會制度、議會制度、專制制度。從微觀上講，主要指行政決策的組織機構。它主要同三局部構成，即行政決策中心、咨詢機構和信息系統。一、宏觀政治決策體制 一議會制度 議會制度是西方近代資本主義國家在徹底推翻了

40、封建主義統治之后所建立的政治制度，現代西方興旺國家在政體上普遍推行議會制。西方國家議會制度的主要特征是國家立法、司法、行政系統三權分立，相互制衡。 1、總統議會制 2、內閣制 3、聯邦委員會制一、宏觀政治決策體制二專制制專制制是指最高統治者個人獨攬國家最高權力，并實行專制統治的政治體制。這一政體從古到今一直存在。專制專制就泛指國家統治者對人民行使的絕對權力，以及以這種權力形式為主導的國家政治體制。在專制專制下的公共決策過程中，專制者的意愿完全取代了社會民眾的意愿，劃是通過極端的宣傳教育手段，甚至恐怖主義手段將專制者所代表的價值觀念強行灌輸給國民。因此，專制專制下的公共決策過程相對來說比較簡單。

41、一、宏觀政治決策體制 (三)人民代表大會制度 人民代表大會制度是社會主義中國公共決策的政治體制。1949年9月通過的?中國人民政治協商會議共同綱領?，正式規定我國實行人民代表大會制。在人民代表大會制的框架下，全國人大和地方人大不是領導關系，而是法律監督關系、選舉指導關系和工作聯系關系。人民代表大會制明顯不同于西方“三權分立的議會制的地方在于實行“議行合一。國家行政機關由人民代表大會產生，并向它負責，人大代表同時也可以是政府成員。應當肯定，人民代表大會制作為民主集中制的一種形式，較之于西方代議民主制具有明顯的優點。民主集中制的這些特點和要求，可以更充分、更真實地反映出廣闊人民群眾的根本利益和愿望

42、，減少因議而不決、長期的討價還價而消耗的本錢，提高公共決策的效率。而西方的一般代議民主制往往受到參與者利益多元化因素的影響，決策本錢高、效率低。二、微觀組織決策體制一首長制和委員會制首長制又稱一長制或獨任制，其特點是最高決策責任和權力賦予一個承擔者，歸其獨掌。委員會制又稱會議制，其特點是最高決策權由兩人以上的委員會議集體執掌。二集權制和分權制集權制是指決策權集中于上級政策機關，上級機關包攬較多的決策事務，下級機關必須依上級指令行事的決策體制，沒有或少有自主權。分權制是指各級決策機關在各自管轄的范圍內享有決策權，上級機關無權干預下級機關決策活動的決策體制。第三節 公共決策規那么 一、投票規那么

43、讓公眾通過投票方式來決定政策是否能夠通過。一全體一致規那么 所謂全體一致規那么unanimity rule，是指所有投票人都對某項表決的方案投贊成票，一致同意的規那么。 全體一致規那么具有以下兩個明顯的缺點： 1決策本錢過高 2鼓勵“策略行為二過半數規那么 所謂過半數規那么majority rule，是指對一項表決方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規那么。 過半數規那么本身還存在一些缺陷： 1“多數剝削少數 2決策結果未必可靠。三現代投票方式的改進 1需求顯示過程。 2投否決票。二、聽證制度一聽證制度的起源與開展 西方有關聽證的傳統可以追溯到英美普通法的起源。聽證的觀念，在西方國家甚

44、至可以被追溯到神法時代。二聽證制度的內涵 聽證制度是各國行政程序法中的一項共同的制度。它有廣義和狹義之分。廣義聽證一般指在國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見的時機，對特定事項進行質證、辯駁、的程序。聽證狹義的解釋：聽證即行政聽證，指行政機關在制定條例時、法規或作出具體裁決時廣泛聽取有關人士的意見，以使決定公正合理的制度。二、 聽證制度三聽證制度的原那么 1、公 開 2、公 正四聽證制度的功能 1聽證制度保證了決策的民主性。 2聽證制度保證的決策的科學性。三、專家咨詢制度與腦庫 一專家咨詢制度 1專家咨詢制度的意義 政府在制定公共政策時采用專家咨詢制度是符合決策的科學化和民主化要求的

45、。 2專家咨詢制度有待解決的問題 首先，專家咨詢制度需要得到切實的履行，而不能只是流于形式。 其次，一些政府部門的領導沒有充分認識到專家咨詢的作用，沒有建立固定的機構來負責組織專家進行政策調研和政策制定的前期工作， 再次，在政策實施后的執行和完成階段，也沒有充分發揮專家的評估作用，三、專家咨詢制度與腦庫 二腦庫 所謂腦庫，是指幫助決策者分析制定政策的智囊團、幕僚等參謀機構。 1現代腦庫的產生 20世紀以前，作為決策者的參謀咨詢機構，西方興旺國家的腦庫只是處于一種萌芽階段。二戰之前，西方國家危機四伏，專業性的政策研究咨詢機構在國家的資助下行以大量產生。 2腦庫對政策科學的意義 1腦庫的開展使專業

46、性的政策分析研究有了高層次的現實人事根底 2在腦庫的政策分析實踐中，不斷地探索并完善了各種政策的分析方法 3腦庫研究的各種具體問題，也成為政策科學研究內容的重要局部之一 4腦庫的開展和社會現實問題的研究分析強化了政治研究與實踐領域中的政策分析。第四節 中國決策體制 一、人民代表大會制度 一人民代表大會制度的性質 人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，主要表現在以下幾個方面： 1人民代表大會制度是一種代議民主共和政體 2人民代表大會制度是我國政權的組織形式 3人民代表大會制度是我國的根本制度，在法理上具有全權性 4作為我國根本的政治制度，在法理上具有至上性，高于行政權、審判權和檢察權。 二人民

47、代表大會制度的根本原那么 人民代表大會制度事實上的根本原那么是“議行合一原那么和民主集中制原那么，但是憲法明確規定的原那么是民主集中制原那么。第四節 中國決策體制 二、行政領導體制 一首長負責制 中國的首長負責制是在民主集中制根底上的首長負責制，與憲法三條所規定的“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原那么是一致的。 二國務院總理負責制 1982年之后，國務院開始實行總理負責制。總理負責制是指在處理國務院工作中的重大問題時，首先要經過國務院會議成員全體民主討論，在討論之后，總理具有最后決定權，并為之負全部責任 三地方人民政府首長負責制 地方行政首長對于地方事物具有全面領導權，對于地方事物的

48、決策具有最后決定權，對于地方各單位部門領導具有人事提名權，并對作出的決定負全部責任。第四節 中國決策體制 三、民主集中制 一民主集中制的含義 民主集中制包含了民主和集中兩個概念。民主是集中的前提，集中是民主的指導。 二民主集中制的內容 1黨的領導原那么。 2選舉與監督原那么。 3法律制定原那么。 4中央與地方關系。第五章 公共政策制定公共政策制定是政策過程的首要環節,是政策科學的核心主題。面對現實中需要解決的一系列公共問題，任何國家的政府都要面臨著政策制定的任務。政策制定的科學性、有效性，是政府在其公共行政管理過程中盡量減少工作失誤的重要保障。政策制定本身又是一個復雜的活動過程，一般而言，制定

49、一項政策必經由公共問題轉化為政策問題，再提升到政府議程，通過政府議程制定出合法化的公共政策這樣一個過程。 第一節 公共問題概述 一、公共問題的概念 公共問題具有二個根本特征: 第一，公共問題具有廣泛的影響力。 第二，公共問題具有影響的非排他不可分性。 公共問題的概念： 公共問題是指社會成員在公共生活中共同受其廣泛影響，具有影響的非排他不可分性、與公共利益密切相關那些公共性社會問題。 二、 公共問題的類型一 根據公共問題所屬的不同領域進行劃分 將公共問題分為經濟問題、政治問題、人口問題、教育問題等等。 二 根據公共問題的意義進行劃分 可將公共問題分為過失性公共問題和結構性公共問題。三根據公共問題

50、的性質不同進行劃分 可將公共問題分為管制性公共問題、根底性公共問題、效勞性公共問題和保障性公共問題。 三、公共問題對政策的壓力一 公共問題的開展，使其向政策問題轉化成為必然。二公共問題的控制與解決，為政策制定施壓。 第二節 政策議程 一、政策議程的概述政策議程通常指某些已引起深切關注并確認必須解決的公共問題被證實提起正是商討、規劃、研究的議事程序，以決定政府是否需要對其采取行動，何時采取行動，采取什么行動的政策過程。在這一過程中，價值判斷標準、政策目標、政策方式、政策界限等是討論的重點問題。其本質是政策問題提上政策議事日程，納入決策領域的過程。 二、 政策議程建立的過程 實際上，我們認為，一項

51、政策議程的建立，一般要經過以下幾個環節： 1社會問題或公共問題的產生。 2公眾議程。 3政府議程的形成 4政策認定議程。第三節 政策制定的模式 公共政策制定的模式是政治學家和政策科學工作者在對公共政策的研究中為了幫助人們理解和解釋政治生活、思考公共政策的原因和社會效果，預測未來的開展，不斷總結出來的各種模式。 它們并不專門用來進行政策制定分析，但也表達了對公共政策思考的不同角度，為廣義政策制定分析提供了各種途徑。一、 理性模式理性模式的概念： 決策者依據完整而綜合的信息做出理性的決策，即它遵循以最小的投入獲得最大的產出的原那么，選擇最優方案，使用最正確、最適當的手段，到達最大值的政策結果。由這

52、樣一組假設構成的一個分析途徑，就被叫做理性模式。理性決策的具體步驟是： 確定決策目標。 提出備選方案。 對這些方案及其結果進行比較分析。 通過排序選擇出最優方案。二、有限理性模式有限理性模式的提出 西蒙在對傳統理性主義總結和批評的根底上，提出了有限理性(Bounded Rationality)模式或稱滿意模式、次優決策模式。 一有限理性的行為表現 1在情報活動階段 2在設計活動階段 3在抉擇活動階段二次優決策涉及的根本問題 1有限目標 2期望水平 3.搜索方法三、 漸進模式漸進模式是由美國學者林德布洛姆C. E. Lindblom, 1917-構建的。 漸進模式有以下一些特征： 1、漸進模型實

53、際要求決策者必須保存對以往政策的承諾。 2、漸進主義注重研究現行政策的缺陷。 3、漸進主義著意于目標與備選方案之間的相互調適，使問題較易處理，而并不關心根底的變革。 4、漸進主義在面對同一社會問題的不同解決方案時，只著重減少現行政策的缺陷，不注重目標的重新改進，也不注重手段和方案的重新選擇。 四、 系統決策系統決策模式借助了70年代開展起來的一般系統論思想。美國學者戴維伊斯頓1957年提出、闡述和完善了政治系統分析理論。這一分析理論適用于全部政治生活，當它被應用于公共政策學時就被稱作決策的政治系統模式Political System Model。系統決策模式強調政治系統的環境作用。系統決策模型

54、認為，公共政策是政治系統與環境的諸多因素相互作用的一種反響。在系統模式下政策是系統的產出。所謂環境是指政治系統的外部條件與狀況；所謂壓力是指環境作用于政治系統的要求與支持；所謂政治系統是指對社會價值分配具有權威作用的相關結構和運行過程。 五、 精英決策現代精英政治理論起始于意大利學者莫斯卡Gaetano Mosca和帕累托Vifredo Pareto，以及德國學者米歇爾斯Robert Michels，經由美籍奧地利人、著名經濟學家熊彼特Joseph Alois Schumpeter和美國政治學家拉斯維爾進行民主的改造，到第二次世界大戰后逐步成為西方國家特別是美國政治學研究中的一個重要的分析途徑

55、。 精英模式揭示了現代民主國家的根本理念“主權屬于人民與實際的政治過程和政策過程中總是由直接掌管政權的少數人來主導這一難以克服的悖論。從這一視角所做的政策分析可以使人們清醒地認識到公共政策在本質上總是統治階級的政策。這個模式受到的批評，歸結為一點，就是認為它無視了現代民主國家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對政策所形成的影響。 六、 博弈決策博弈理論研究的是在特定情況下如何進行理性決策的問題。這種特定情況是指，兩個或兩個以上的參與者，他們彼此存在相反的利害關系，其中每個人的選擇都會對他人的決定產生影響，最終的結果依賴于所有參與者的選擇。 博弈模式是一個抽象的、演繹的政策制定模式，它并不

56、描述人們實際上如何進行決策，而是解釋理性的人在競爭狀態下會怎樣去考慮決策。一般而言，在競爭的環境中，自己的選擇往往要依賴于對手的選擇。 在博弈論中還有一個非常關鍵的概念“策略。它所對應的是這樣一種理性決策的情境，即在考慮了對手所有的可能性選擇之后，設計組行動并使之到達最優的結果。博弈論者借用了這樣一個詞“最小最大化來闡述理性策略的實質性內涵，對博弈的參與其而言，無論對手怎樣去做，自己的選擇都將使自己最大的損失最小化或最小的收益最大化。 政策過程一、政策過程的階段途徑的形成二、階段途徑的評價三、政策過程的新理論框架四、政策過程的根本階段第一節 政策過程的階段途徑一、階段途徑介紹： 把政策過程分為

57、假設干階段加以分別研究的途徑； 在20世紀70、80年代成熟起來、而且在80年代以前是對政策過程研究的根本的、甚至是唯一的途徑； 存在局限性，被稱為“教科書途徑。迄今為止，階段途徑仍是用來分析政策過程的最主要方法。 我國政策過程階段政策制定階段政策執行階段政策評估階段政策監控階段政策終結階段二、階段途徑的形成： 1、發源：政策科學的奠基者 拉斯韋爾 在?決策過程?一書中，將決策過程分為七個階段, 是政策科學中關于政策過程的階段劃分的起源。拉斯韋爾 七階段情報建議規定行使應用終結評價2、開展和成熟階段-西方政策學家的研究布魯爾和狄龍?政策分析的根底?：創意階段：制定目標，設計方案；估計階段：討論

58、問題，提出方案；選擇階段：討論方案，選擇方案；執行階段：制定實施規那么，監控執行情況； 評估階段：根據既定標準，比較判斷績效；終止階段：分析本錢效果，改善或結束政策。 對布魯爾和狄龍?政策分析的根底?評價：該書確立了政策過程的根本階段及其理論根底； 對20世紀70年代中期以后政策過程的階段框架的形成產生了深刻的影響。瓊斯 ?公共政策研究導論?問題認定 ：problem to government政策開展 : action in government政策執行： government to problem政策評估： problem to government政策調整/終結階段： 安德森 ?公共政策

59、制定?問題形成與議程設定階段(問題的形成)政策規劃階段(政策方案的制定) 政策采納階段(政策方案的通過)政策執行階段政策的實施 政策評估階段政策的評價 三、階段途徑的成就： 把復雜過程簡化，方便進行實質性研究；引發深入研究政策過程階段，成果豐碩；與常識一致，易于被接受、理解和應用。四、局限性以及受到的批評： 一階段途徑的局限性： 1、用線性的觀點看待各階段的關系，無視了觀念或思想在政策過程中的作用； 2、沒有深入探究政策過程中的因果關系，難以根據政策過程各階段的相互關系對下階段進行預言； 3、對實踐中的政策過程了解片面，其作用也有限。 二對批評階段途徑的批評 1、階段途徑沒有提供因果關系的解釋

60、；2、它不能依據經驗進行檢驗； 3、自上而下的過程描述，未考慮基層的作用和其它因素；4、單一的政策周期假定，把政策過程的循環反復和復雜性過分簡單化；5、對階段的先后描述不準確，事實上，政策過程的各階段是相互交叉和相互作用的。批評家的結論以薩巴蒂爾為首的政策分析家的結論：階段理論已過時，應建立更好的新理論框架取而代之。在第二節，我們將對幾種新理論框架進行簡要的介紹。補充內容：對理論框架、模型的評析 我們應該認識到：理論框架只是用來作為分析工具的，它只是一種人為的想象，不能把主觀的抽象等同于客觀的現實 。一個政策過程的示意圖或政策生命周期的比喻，即便再形象，它也與政策實踐有著相當的距離，必須充分考