1、國研專稿構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議 國務院發(fā)展研究中心金融研究所“宏觀審慎管理框架研究”課題組 發(fā)布時間:2011-06-07    內容摘要：我國金融體系在本次國際金融危機中受到的影響較小，這主要得益于我國資本項目的不完全開放以及國內金融管制的相對嚴格。但金融危機的爆發(fā)也給了我們深刻的啟示，即在金融混業(yè)經營以及金融創(chuàng)新不斷加深的趨勢下，系統性風險的防范以及宏觀審慎與微觀審慎之間的協調對一國金融體系的穩(wěn)定至關重要。因而，本文深入分析了構建我國宏觀審慎管理框架的必要性，并結合我國金融市場發(fā)展階段和特點提出了構建適合我國國情的宏觀審慎管理框架的政策建議。

2、60;   關鍵詞：宏觀審慎，框架，必要性，政策建議    國際金融危機的爆發(fā)給了我們深刻的啟示，即系統性風險的防范、加強宏觀審慎管理對一國金融體系的穩(wěn)定至關重要。因而，借鑒和密切關注宏觀審慎管理框架的國際改革趨勢，構建適合我國國情的宏觀審慎管理框架具有十分重要的現實意義。    一、現階段構建我國宏觀審慎管理框架的必要性分析    當前我國的金融監(jiān)管基本停留在微觀審慎監(jiān)管層面，尚未樹立將金融業(yè)視為一個整體的宏觀審慎管理理念。現階段我國潛在的系統性風險隱患對我國金融監(jiān)管體制改革提出了迫

3、切要求。    （一）影響金融穩(wěn)定的宏觀因素潛在風險增大    目前我國宏觀調控體系中缺乏一個專門的部門從宏觀審慎的角度把握系統性金融風險的全貌，深入分析金融體系與宏觀經濟的緊密聯系和相互影響，不僅影響宏觀經濟決策的準確性和針對性，而且不利于系統性風險的防范與化解。現階段我國金融體系面臨的宏觀風險主要體現在：一是經濟發(fā)展的不平衡與不可持續(xù)因素對銀行信貸資產質量的負面影響。二是房地產等資產價格泡沫積累對金融體系穩(wěn)定產生壓力。三是地方政府投融資平臺貸款規(guī)模大幅上升對銀行貸款風險產生壓力。四是國際跨境資本流動對我國金融穩(wěn)定的影響加大。

4、60;   （二）綜合經營態(tài)勢下系統性風險的防范要求增大    近年來，隨著金融綜合經營試點發(fā)展以及以理財產品、私募基金為代表的跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融業(yè)務的發(fā)展，現行分業(yè)監(jiān)管體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，系統性金融風險與監(jiān)管漏洞不斷增加。一是對日益發(fā)展壯大的金融控股公司缺乏有效監(jiān)管，尤其是產融結合下的金融綜合經營存在著監(jiān)管空白，其潛在風險不容忽視。二是對跨部門、跨市場的交叉性金融業(yè)務缺乏統一監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管套利風險增加。    二、我國現有金融體制的現狀及存在的問題    （一）我國現有金融監(jiān)管

5、體制的現狀    目前我國初步形成了中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會四家分業(yè)監(jiān)管的格局，正式確立了分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管、一行三會分工合作的金融監(jiān)管體制。中國人民銀行著重加強制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，同時也負責外匯管理，對國際金融市場進行跟蹤監(jiān)測和風險預警，監(jiān)測和管理跨境資本流動，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場以及與上述市場有關的衍生產品交易。2008年中國人民銀行新三定方案中，賦予了人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能。    （二）我國現有金融監(jiān)管體系存在的問題  &

6、#160; 近年來隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，現有分業(yè)監(jiān)管體制已顯現出明顯的不適應，其本身所固有的缺陷逐漸顯露。    1.我國金融監(jiān)管體系在監(jiān)管協調方面的不足。目前跨部門的問題主要靠“一行三會”之間的部際聯席會議來協商。從本質上看，部際聯席會議機制只是在現行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制下加強金融監(jiān)管協調的權宜之計，它至少存在以下三方面不足：（1）部際聯席會議機制通常是由國務院批準建立的臨時性金融監(jiān)管協調機制，因此，缺乏國家層面的法律支持，其強制力和權威性大打折扣，聯席會議做出的決定，往往不能得到徹底貫徹執(zhí)行。（2）

7、部際聯席會議通常以多部門簽訂“備忘錄”的形式建立，缺乏有效的約束機制，一旦部門之間對某些政策或業(yè)務產生利益糾葛，很容易導致協調無效。（3）中國人民銀行雖然擔負著維護金融穩(wěn)定的職能，但卻沒有相應的維穩(wěn)手段和行政權威。    2.我國在防范系統性金融風險的制度建設方面基本是空白。國內在抑制系統性金融風險的制度建設方面基本是空白。隨著我國金融領域的市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統性風險對我國金融體系的影響將會越來越明顯。將來一旦經濟減速或金融創(chuàng)新活動過度，金融領域的系統性風險完全有全面爆發(fā)的可能性。因此，我們應該充分利用我國在制度創(chuàng)新方面的后發(fā)優(yōu)勢，未雨綢繆，提前

8、設計和規(guī)劃有助于防范和化解系統性金融風險沖擊的金融監(jiān)管體系。    三、構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議    目前國際社會關于宏觀審慎管理框架的研究還沒有定論，各國在實踐當中也主要根據本國金融體系具體情況來構建宏觀審慎管理框架，如各國金融體系的不同決定了宏觀審慎管理模式多樣化；各國對本國系統性風險防范的側重不同決定了宏觀審慎管理范圍不同；各國宏觀經濟發(fā)展狀況及金融業(yè)發(fā)展階段不同決定了包括巴塞爾協議在內的新的國際監(jiān)管規(guī)則在各國運用的程序與時機不同；新興國家在構建宏觀審慎管理框架中應更關注全球流動性過剩背景下跨境資本流動對本國金融穩(wěn)定

9、的沖擊等。因此，針對國際金融體制改革的趨勢，我們應客觀分析，并結合本國國情與利益，構建適用于我國金融發(fā)展現狀的宏觀審慎管理框架。    （一）盡快建立權責明確、協調充分的宏觀審慎管理組織架構    吸取國際金融危機教訓并結合我國現階段實際情況，有必要盡快明確或設立負責宏觀審慎管理的機構，來負責系統性金融風險的識別、防范與應對工作，并賦予相應的政策工具。關于我國宏觀審慎管理組織架構的建立，我們提出以下兩種方案可供借鑒。    1.第一種模式：單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能。單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能

10、，包括逆周期調節(jié)政策與系統性金融風險監(jiān)管（如對系統重要性金融機構、系統重要性金融產品與市場、流動性管理等），而三大專業(yè)監(jiān)管機構主要負責微觀審慎監(jiān)管，并對中央銀行的宏觀審慎管理提供基礎支持。在這一模式下，中央銀行宏觀審慎管理的職能主要有：（1）加強宏觀經濟政策與金融監(jiān)管政策的協調，促進金融監(jiān)管法規(guī)政策之間的統一；（2）組織開發(fā)系統性金融風險的預警和評估系統，研究制定系統性金融風險的化解和處置機制；（3）對具有系統重要性金融機構、金融市場和金融產品負監(jiān)管職責，有權直接從金融機構或監(jiān)管機構獲取相關金融信息，有權對系統重要性金融機構提出更為嚴格的監(jiān)管標準；（4）發(fā)布經濟景氣指數或逆周期系數進行逆周期調

11、節(jié)，開發(fā)逆周期政策工具并與傳統逆周期工具如利率、匯率、信貸政策等協調使用，制定逆周期調節(jié)操作規(guī)則；（5）加強對金融體系流動性管理和流動性危機應對能力；（6）加強與國際監(jiān)管機構的協調與合作，加大對跨境金融風險的防范。    為了保證宏觀審慎管理職能的有效實施，有必要在中央銀行內部設立專門負責宏觀審慎管理委員會或金融政策委員會，其成員應包括中央銀行行長、負責貨幣政策副行長、負責金融穩(wěn)定副行長以及外部專家若干。宏觀審慎管理委員會應每個季度或每半年對外公布金融穩(wěn)定報告，提高政策制定的透明度。此外，為了加強央行與各個監(jiān)管機構以及相關部委的信息溝通與交流以及危機應對時各部門的

12、協調，在現有“一行三會”監(jiān)管協調機制基礎上，成立金融政策協調小組，由副總理牽頭任組長，并增加財政部、外管局、發(fā)改委等相關機構，完善信息共享機制、監(jiān)管政策協調機制以及危機應對機制。    圖1 單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能架構圖    該模式最大的優(yōu)點是權責明確，避免了由于職能劃分不明確而導致協調成本過高以及監(jiān)管重復或監(jiān)管漏洞等問題，有利于建立完善的系統性風險防范與應對機制，維護金融穩(wěn)定。但該模式實際操作中的挑戰(zhàn)：一是對人民銀行角色轉變提出挑戰(zhàn)，中央銀行將面臨貨幣政策框架的調整、價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定之間的權衡、央行治理和決策架構的改革

13、、系統性風險識別和監(jiān)測能力、宏觀審慎監(jiān)管工具運用能力等諸多挑戰(zhàn)，人民銀行能否勝任這一角色的轉換？二是賦予人民銀行主要的宏觀審慎管理職能，尤其是在對系統性金融機構、產品的監(jiān)管權力上，對現有監(jiān)管體系的調整幅度較大，尤其是將面臨來自現有監(jiān)管當局的反對，加大了宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管之間的協調難度。    2.第二種模式：賦予多個部門宏觀審慎管理職能。國際上強化宏觀審慎政策的趨勢勢必推動我國的金融體制改革，但由于我國金融體系發(fā)展階段與西方發(fā)達國家仍有較大差距，因此對我國現有金融體制進行重大調整的難度較大。然而我國現有金融監(jiān)管體制存在的問題也不容忽視，國際金融危機的教訓更

14、值得我們警惕，因此如果考慮到我國金融監(jiān)管體制現狀和改革的可操作性，可以采取在現有監(jiān)管體系下加強宏觀審慎管理職能。    由于宏觀審慎管理中的逆周期調節(jié)政策、流動性管理等職能與中央銀行的宏觀調控以及維護金融穩(wěn)定密切相關，因此應由中央銀行來實施。而宏觀審慎管理中的宏觀審慎監(jiān)管職能（即對系統重要性機構、產品的監(jiān)管）可以通過現有三大監(jiān)管機構設立系統性風險委員會來實施。系統性風險委員會的職能是：（1）開發(fā)金融體系系統性風險（如集合風險、網絡風險等）的識別和預警體系，評估金融體系的系統性風險；（2）制定統一的宏觀審慎監(jiān)管標準及監(jiān)管工具；（3）加強國際金融監(jiān)管合作，加強對跨境金

15、融機構的監(jiān)管；（4）每個季度或每半年對外公布系統性金融風險評估報告。系統性風險委員會成員由三大監(jiān)管機構的主席、負責系統性風險監(jiān)管的副主席以及外部專家組成，系統性風險委員會下設辦公室，組織專門人員負責實施上述職責，并對監(jiān)管機構的宏觀審慎監(jiān)管提出指導意見。辦公室可考慮單獨設立或放在現有某家監(jiān)管機構內部。此外，仍需要建立金融政策協調小組，由副總理牽頭任組長，央行、三大監(jiān)管機構、財政部、發(fā)改委等部委參加，負責金融政策的協商、信息共享以及制定危機應對機制。    該模式最大的優(yōu)點是在不對現有監(jiān)管體制做太大調整基礎上，一定程度上明確各部門宏觀審慎管理職責，降低協調成本，最大限

16、度地保證宏觀審慎管理職能的有效實施。但該模式的缺點：一是難以避免各部門宏觀審慎職能的部分重疊和沖突，增加了不同部門宏觀審慎管理政策之間的協調難度，影響宏觀審慎管理職能實施效果；二是對三大微觀監(jiān)管機構的監(jiān)管協調能力以及監(jiān)管水平提出了更高要求。圖2 賦予多個部門宏觀審慎管理職能架構圖    （二）開發(fā)適用于我國的宏觀審慎管理政策工具與手段    關于系統性風險的識別與預警機制、宏觀審慎管理的政策工具等，國際金融組織在危機后進行了大量的改革和研究工作。我國在借鑒和吸納國際經驗以及國際監(jiān)管準則時，應充分考慮我國現階段金融業(yè)發(fā)展特點，適時把握改

17、革進度，并開發(fā)適合我國國情的風險監(jiān)測預警體系以及宏觀審慎管理工具。    一是建立科學的系統性風險監(jiān)測預警體系。首先，要完善系統性風險監(jiān)測預警框架，強化對金融體系內部聯系、宏觀經濟與金融體系以及經濟金融跨國關聯性的監(jiān)測分析。其次，要研究和開發(fā)適合中國國情的指標體系和預警模型，提高系統性金融風險監(jiān)測預警的量化分析能力和水平。    二是完善宏觀審慎管理的政策工具。我國應密切關注國際金融監(jiān)管規(guī)則的改革動向，抓緊研究新的監(jiān)管規(guī)則對我國金融穩(wěn)定的影響，制定適合我國國情的宏觀審慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏觀審慎管理制度，開發(fā)包括資本緩沖、

18、可變風險權重、前瞻性的貸款損失準備、超額資本要求等政策工具，編制逆周期調整系數或經濟景氣指數，評估各類工具單獨或搭配使用的逆周期調節(jié)效果以及對宏觀經濟波動的影響，在此基礎上建立適合我國的逆周期調節(jié)制度。其次，建立和完善對系統重要性金融機構的監(jiān)管制度。盡快制定符合我國國情的系統重要性金融機構的界定標準和認定制度，對滿足標準的金融機構采取有針對性的監(jiān)管措施；研究對系統重要性金融機構是否提出更高監(jiān)管要求，對大型金融機構進行壓力測試；對大型金融機構組織結構和業(yè)務復雜性進行動態(tài)評估并采取關于措施，對出現風險的系統重要性金融機構制定處置方案。    （三）建立完善的系統性風險

19、處置機制    1.厘清有關各方的職責分工。（1）明確財政在系統性金融風險處置中的保障職能、范圍以及方式；（2）充分發(fā)揮人民銀行最后貸款人的職能，向系統重要性金融機構、存款人和投資者保護機構提供緊急流動性支持等；（3）重視審慎監(jiān)管作為第一道防線的作用，強化對金融監(jiān)管機構的問責制和約束機制。    2.建立一整套危機處置機制。包括：（1）明確處置預案啟動的時機，相關部門在危機不同階段的職責；（2）明確危機處置政策工具、穩(wěn)定手段以及資金來源；（3）明確金融機構的破產清算程序和接管程序等。    3.建立存款保

20、險制度。存款保險制度在本次國際金融危機中發(fā)揮了重要作用，成為危機時期金融風險處置的重要平臺，通過接管、托管、重組或清算等方式化解金融風險。危機后各國政府陸續(xù)出臺了強化存款保險的措施，尤其是賦予了存款保險公司對大型問題金融機構的監(jiān)管和清算權利。當前，在我國推出存款保險制度的時機已經成熟，適時推出存款保險制度，強化對金融機構的制約，可以彌補監(jiān)管資源的不足以及市場化金融風險處置機制的缺失。    4.加強跨境危機的國際合作。進一步完善跨境危機處置的制度框架，加強國際合作共同應對危機。如積極參與國際監(jiān)管標準制定，充分反映我國在跨境危機處置方面的意見和建議；繼續(xù)推進國家和區(qū)

21、域層面的跨境監(jiān)管合作，避免監(jiān)管套利，有效處置跨境風險；探索完善跨境危機的方法和處置機制，包括跨境破產清算及東道國和母國協作機制等。    （四）其他配套措施    宏觀審慎管理框架的建設除了政策目標、工具、組織安排、危機應對等大的方面外，還需要諸多配套政策作為補充，以保證宏觀審慎管理職能的有效實施。    1.建立適當的宏觀審慎管理職能約束機制。考慮到宏觀審慎政策的重要性，有必要對政策制定者的相機抉擇權加以適當約束或限制。一是公開決策制定框架，包括逆周期調節(jié)的風險權重種類、對核心資本要求的依賴程度；用于校對的清單和一系列評估指標；壓力測試的細節(jié)等。二是定期發(fā)布評估報告，將信息或決策過程準確無誤的傳達給市場及大眾。三是明確責任。通過明確的立法賦予相關機構宏觀審慎管理職能，有利于制度執(zhí)行機構能擔起責任，避免責任推脫或行動拖延等。    2.建立完善、切實可行的信息共享機制。宏觀審慎管理的信息分析、形式研究、政策決策也必須基于充分、準確的數據信息和適當的分析模型與決策工具。這就要求一國的立法機關必須在法律上賦予宏觀審慎管理機構獲得微觀審慎管理機構各項監(jiān)管數據的權力，確立信息共