1、第一章 行政事業單位內部操縱基礎理論第一節 內部操縱概述一、強化內部操縱的必要性（一）內部操縱的差不多概念內部操縱是現代治理理論的重要組成部分， 是在實踐中逐步 產生、進展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目 的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發生， 來提 高治理的效果及效率。行政單位內部操縱是政府部門治理制度的組成部分。 它由內 部操縱環境、風險評估、內部操縱活動、信息及其溝通和內部操 縱監督等要素組成，并體現為與行政、治理、財務和會計系統融 為一體的組織治理結構、政策、程序和措施等，是行政單位為履 行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。（二）行政事業單

2、位內部操縱近年來， 我國為適應建立公共財政體制框架體系的要求， 逐 步實施了政府采購、部門預算、財政直接支付工資、會計集中核 算試點、 國庫集中收付等一系列財政支出改革， 有效的解決了當 前支出治理中存在的一些問題，取得了一定的成效。1 / 2002 / 200三）當前行政事業單位內部操縱存在的要緊問題1.費用支出缺乏有效操縱 行政事業單位關于行政經費的支出， 特不是招待費、 辦公費、 會議費、水電費等，普遍缺乏嚴格的操縱標準；即使制定了內部 經費開支標準，但仍較多采納實報實銷制。2.固定資產操縱薄弱實行政府集中采購制度以后， 行政事業單位固定資產的購置 得到了有效操縱， 但使用治理仍缺乏相關

3、的內部操縱， 重購輕管 現象比較普遍。如未按規定建立起定期財產盤點制度， 購置的固 定資產未能及時登記入賬，未登記固定資產明細賬和實物卡片， 責任不明確等，導致資產賬實不符及資產流失。3.財務治理弱化 財務部門的工作限于記賬、算賬、報賬，與業務操縱脫節， 對單位重要事項的決策、 實施過程和結果均不了解， 未能對業務 部門實施必要的財務操縱和監督。 票據治理不到位。 未建立定期 或不定期抽查制度，出現延期上繳收入，挪用公款問題；對使用 后票據未能及時辦理交驗、 核銷，容易導致收入不入賬、 私設“小 金庫”等問題。4.崗位設置不夠合理由于多種緣故， 一些單位崗位安排不盡合理， 存在一人多崗、 不相

4、容崗位兼職現象。記賬人員、保管人員、經濟業務決策人員 及經辦人員沒有專門好的分離制約， 存在出納兼復核、 采購兼保 管等現象，出現治理漏洞。5.預算操縱比較薄弱首先是預算編制比較粗糙，部門預算的編制一般依照當年財 政狀況、上年收支、預算單位自身的特點和業務進行核定，沒有 細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求。 其次是 預算剛性不夠，預算的打算性、科學性不強，預算調整追加較為 頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束操縱力。（四）行政事業單位內部操縱薄弱的要緊緣故1.內部操縱觀念淡薄 良好的內部操縱意識是內部操縱制度設計完善和有效運行 的差不多前提。 但一些單位的領導對內部操縱制度

5、重要性的認識 還不到位，內控意識不強，重進展、輕操縱，對內部操縱知識缺 乏差不多了解，把內部操縱看成僅是財務部門的事。2.內部操縱制度不完善財政部制定的內部會計操縱規范要緊是針對企業的，對 行政事業單位的適用性較差； 有的單位盡管制定了一系列內操縱4 / 2003 / 2005 / 200度，但未能嚴格執行，對制度的執行及效果缺乏必要的監督，導 致有章不循、違章不究，內部操縱制度未能發揮應有的作用。3.信息與溝通銜接不夠行政事業單位會計集中核算后， 由會計核算中心對行政事業 單位集中辦理會計核算和監督業務， 由于會計主體單位與核算部 門不一致， 雙方溝通銜接不夠， 極易形成賬物分離的資產治理現

6、 狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符 的問題，阻礙單位內部操縱制度的有效實施。4.治理人員業務素養不能適應內部操縱工作的需要 治理人員競爭意識差， 缺乏創新精神， 業務素養難以滿足實 施內部操縱和監督的要求。5.外部監督對單位內部操縱健全性和有效性的監督檢查不夠目前作為行政事業單位要緊外部監督力量的財政、審計部 門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、 合規進行監督， 較少對被審計單位是否建立有效的內部操縱制度以及有效執行 加以實質性檢查。 缺少有效的外部監督， 使行政事業單位內部操 縱制度體系完善失去外部推動力和約束機制。6 / 200二、內部操縱理論的演變內部操縱

7、理論是隨著治理的需要， 內部操縱實踐經驗的豐富 而逐漸進展起來的， 大致經歷了內部牽制、 會計操縱和治理操縱 時期、操縱要素時期和內部操縱整體框架四個理論時期。 由美國 注冊會計師協會（AICPA、美國會計學會（AAA、財務經理協會（FEI）、國際內部審計師協會（ILA）和治理會計師協會（IMA） 五大學會共同組成的COS（委員會，于1994年修訂的內部操縱 整體框架 報告， 標志著內部操縱理論與實踐進入了整體框 架的新時期，并被世界上許多企業單位所采納。2000年美國安穩事件發生后，理論界和實務界認為該內部 操縱框架有些局限性， 如對風險強調不夠， 內部操縱與風險治理 不能專門好的結合。20

8、04年10月份公布的企業風險治理（ERM） 框架確實是在1992年報告的基礎上，結合薩班斯一奧克斯法 案的相關要求擴展研究得到的。（一） 內部牽制時期內部操縱源于內部牽制，上世紀40年代往常是內部牽制時 期。它以賬目間的相互核對為要緊內容并實施一定程度的崗位分 離，在當時一直被認為是愛護資產安全、 保證賬目正確無誤的一 種操縱方法。基于以下兩個假設：兩個或兩個以上的人或部門，7 / 200無意識犯同樣錯誤的可能性專門小；兩個或兩個以上的人或部 門，有意識地合伙舞弊的可能性大大低于一個人或部門舞弊的可 能性。1936年美國獨立公共會計師協會提出內部操縱的定義“為 保證公司現金和其他資產的安全，檢

9、查賬簿的準確性而采取的各 種措施和方法。 ”側重于財產安全和檢查手段。 操縱特點是個人 或部門不能單獨操縱任何一項或一部分業務，每項業務通過其他 個人或部門的功能進行交叉檢查操縱。在現代的內部操縱理論 中，內部牽制仍占有相當重要的地位，是有關組織規劃、職務分 離操縱的基礎。（二）會計操縱和治理操縱時期到20世紀60年代， 在內部牽制的基礎上， 逐漸產生了內部 操縱制度的概念。 將內部操縱劃分為內部會計操縱和內部治理操 縱。那個操縱包括授權與批準制度、 從事財務記錄和審核與從事 經營或財產保管職務分離的操縱、財產的實物操縱和內部審計。 這時，一方面需要治理上采納更為完善、 更為有效的操縱方法以

10、改變傳統靠經驗治理的阻礙； 另一方面，為了適應社會經濟的關 系，愛護投資者和債權人的經濟利益。內部操縱定義進展為： “內部操縱是企業為了保證財產的安全完整， 檢查會計資料的準確性和可靠性， 提高企業的經營效率 以及促進企業貫徹既定的經營方針， 所設計的總體規劃及所采納 的與總體規劃相適應的一切方法和措施。 ”這一概念使內部操縱 擴大到企業內部各個領域。并將內部操縱劃分為內部會計操縱和 內部治理操縱。那個時期內部操縱側重于財產安全、 信息真實， 強調會計的 操縱作用。（三）內部操縱要素時期1988年，美國注冊會計師協會公布 審計準則公告第55號， 提出內部操縱結構具體包括三個要素：操縱環境、會計

11、制度、操 縱程序。內部操縱的研究重點逐步從一般涵義向具體內容深化。 公告認為區分會計操縱和治理操縱對審計師特不重要， 而且認為 這兩者是不可分割的，是相互聯系的。與此同時，操縱環境逐步 被納入內部操縱范疇。操縱環境是指對建立、 加強或消弱特定程序的效率發生阻礙 的各種因素的態度和行為。 具體包括： 經營者的治理哲學和經營 作風、董事會及審計委員會的職能、人事政策和程序等等。會計制度規定各項經濟業務鑒定、 分析、歸類和編報的方法， 明確各項資產和負債的經營治理責任。7 / 2009 / 200操縱程序指治理層制定的政策和程序，以保證達到一定目的。（四）內部操縱框架時期COS（報告將內部操縱定義為：內部操縱是由企業董事會、經理階層和其他職員實施的， 為運營的效率、 財務報告的可靠性、 相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。 具體內 容包括操縱環境、風險評估、操縱活動、信息與溝通及監督等五 個要素。COSO報告是目前國內外最為權威的內部操縱理論，其 內涵和外延比以往任何一個內控要素都要深刻和寬泛。 內部操縱 框架結構時期，強調重視風險評估、信息溝通的操縱作用。COS喙告對內部操