1、開發(fā)區(qū)超自主體制典型案例4漕河涇開發(fā)區(qū)漕河涇開發(fā)區(qū)是中國面積較小的國家級開發(fā)區(qū)， 也是公司開發(fā)模式的成功典 型。分析這一案例，有助于理解開發(fā)區(qū)體制設計的規(guī)律。一、概要漕河涇開發(fā)區(qū)全稱上海漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)， 其前身為上海漕河涇微電子 工業(yè)區(qū)。1984年初，上海市委市政府為加快新興技術產業(yè)的形成和發(fā)展，以發(fā) 展微電子技術為突破口，決定在漕河涇地區(qū)建立微電子工業(yè)區(qū)。1988年6月，國務院批準其為國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。1991年，又被批準為國家級高新區(qū)， 漕河涇是全國最早同時享受經濟技術開發(fā)區(qū)和高新區(qū)優(yōu)惠政策的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)位于上海市區(qū)的西南部，總規(guī)劃面積 5.984平方公里。該區(qū)位于教育 科研機

2、構稠密的智力區(qū)，周邊的學校有交通大學、華東化工學院、上海師范大學、 上海應用技術學院等理工科高校 4所，徐匯區(qū)附近有華東師范大學、東華大學、 上海工程技術大學、上海大學、上海醫(yī)科大學、上海中醫(yī)學院等高校。科研院所 近百個，其中較著名的有：中科院上海分院、中科院上海生物工程研究中心、中 科院上海微電子研究開發(fā)基地、華東計算技術研究所、華東測試技術研究所、工 微所、能源所、激光所、光電所、航天 803研究所、航天第八設計部、機械部 21所、核工程研究設計院、廣播電視研究所等。發(fā)展高新技術產業(yè)是該開發(fā)區(qū) 的主攻方向。目前，開發(fā)區(qū)內形成了微電子、光電子、計算機及軟件、新材料、 航天航空等高新技術產業(yè)群

3、，研究開發(fā)、金融數據、科技創(chuàng)新等功能中心；擁有 中外高科技企業(yè)800多家，其中外商投資企業(yè)300多家；經市政府認定的高新技 術企業(yè)達186家，占上海高新技術企業(yè)總數的16%。2001年，該開發(fā)區(qū)銷售收入200億元，稅收超過10億元，利潤超過20億 元，出口超過10億美元，新增外資1.3億美元。這對一個小型開發(fā)區(qū)是極為難 能可貴的。在外經貿部對國家級經濟技術開發(fā)區(qū) 2000年投資環(huán)境的綜合評價中， 漕河涇開發(fā)區(qū)名列第四。僅在天津、大連和廣州等大型開發(fā)區(qū)之后。其中，行政 管理、社會及環(huán)境、技術創(chuàng)新環(huán)境等三項指標均列第二位。即將創(chuàng)建完成的質量 和環(huán)境雙優(yōu)園區(qū)、數字園區(qū)、國際園區(qū)等三個園區(qū)將更會進一步

4、改善開發(fā)區(qū)環(huán)境。二、管理體制1 .體制框架漕河涇開發(fā)區(qū)設立于1984年初，從這個設立的時間看，市政府的初衷是建 設類似北京電子城式的主體型工業(yè)城。 由于中央加快開放的決定，在上海閔行開 發(fā)區(qū)和紅橋開發(fā)區(qū)批準之后兩年， 漕河涇趕上了車，調整了戰(zhàn)略，成為載體型開 發(fā)區(qū)。1988年7月23日，上海市人民政府決定將上海市漕河涇微電子工業(yè)區(qū)開發(fā) 公司更名為上海市漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司。 公司注冊資金1億元人民 幣。公司下屬企業(yè)包括：創(chuàng)業(yè)中心、新和物業(yè)公司、西區(qū)公司、新谷酒店管理公 司等全資實體公司，西區(qū)發(fā)展有限公司等控股公司，以及上海新興技術開發(fā)區(qū)聯 合發(fā)展有限公司等參股公司。開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司統

5、一負責開發(fā)區(qū)的基礎建設，資金籌集和運用，土地開發(fā) 和土地使用權轉讓，房產經營，創(chuàng)造投資環(huán)境，吸引目內外資金和先進技術，創(chuàng) 辦企業(yè)，促進技術、產品貿易及綜合業(yè)務發(fā)展，行使市政府授權開發(fā)區(qū)的管理職 能。這種體制是典型的公司代行政府職能形式。 例如在項目審批權的安排上，根 據上海市政府特批，開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司享有對區(qū)內投資總額3000萬美元以下的外商投資項目自行審批的權力，為此專門設立了漕河涇開發(fā)招商中心項目審批辦 公室。這一安排，使開發(fā)區(qū)總公司有了管委會的重要招商職能，使其具有了超自主體制的特點。由于開發(fā)區(qū)區(qū)域小，位于城市市區(qū)內，大市政的條件較好，土地 征用問題易解決。工商、稅務、人事、科技等職能沒

6、有授予，但在體制設計土， 招商服務中心的全程代理給予了解決。為提高公司的非經濟事務的協調能力和國 區(qū)管理能力，其行政級別為廳局級。上誨市沒有為漕河涇開發(fā)區(qū)制定專門的開發(fā)區(qū)條例，但有統一的上海市經濟技術開發(fā)區(qū)條例，為開發(fā)區(qū)的地位和職能進行了法律上的規(guī)范。這是上海所 有開發(fā)區(qū)體制安排的特點。2 .政策安排漕河涇開發(fā)區(qū)享受國家級經濟技術開發(fā)區(qū)的通行政策， 包括中央財政將開發(fā) 區(qū)新增稅收全部返還開發(fā)區(qū)所在地政府， 用于開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展。二是對外商生 產型企業(yè)的所得稅實行優(yōu)惠，并可以自行審批 3000萬美元以下的項目。3 .載體建設開發(fā)區(qū)初期的土地，是市政府劃撥的。設立國家級開發(fā)區(qū)后，確定了近6平方公里

7、的總體規(guī)劃，土地開發(fā)，首先靠借貸開發(fā)，取得收入后滾動發(fā)展。市政 府給了 l億元貸款，進行開發(fā)啟動。總公司先后五次征用土地，90年代中后期，共完成了不足4平方公里范圍的開發(fā)。從土地和基礎設施開發(fā)速度看，比其他開 發(fā)區(qū)慢許多。與天津等大型開發(fā)區(qū)相比，漕河涇開發(fā)區(qū)缺少了中央財政的直接返 還收入。在開發(fā)基礎設施方面，雖然市財政通過多種形式進行部分補償，但總公司在發(fā)展的初期，的確遇到了基礎設施和廠房載體建設投入大、長收期長的困難。漕河涇區(qū)位較好的優(yōu)勢，使總公司向土地集約利用方向發(fā)展。 首先，在設立 國家級開發(fā)區(qū)之前，開發(fā)區(qū)的產業(yè)方向就是增值較高的電子類項目，土地就比較節(jié)約。二是提高項目建設的容積率，如對

8、用地標準的控制指標為“容積率1.5-2”， 大大高于其他開發(fā)區(qū)。一家臺灣公司原購地 800O平米，通過將容積率從原來的 1.6提高到2.5,用地縮小到5000平米。主動減少（土地）銷售的行為，說明了公 司有內在惜售激勵，三是公司集中建設多層標準工業(yè)廠房， 為人區(qū)企業(yè)解決載體 空間。到20世紀90年代末，公司共建設了超過 60萬平米的標準廠房。另外， 還有辦公樓、孵化器等其他類型的載體。隨著上海整體經濟環(huán)境的改善和開發(fā)區(qū) 集聚效應的出現，漕河涇地區(qū)寸土寸金的位置，使得這類載體的出租出售日益火 暴。據統計，開發(fā)區(qū)平均每平方公里有 1.1萬人在從事高科技的研發(fā)、生產和 管理工作。四是公司開發(fā)其他高增

9、值的房地產，如住宅、賓館、商業(yè)樓面等。如 1992年，總公司與徐匯區(qū)政府合作，沿街破墻開店，建起了一條長1.6公里的科 技商業(yè)街，吸納了 100多家技工貿企業(yè)。五是利用機會，調整開發(fā)區(qū)規(guī)劃，減少 工業(yè)用地，增加公建用地和居住用地。如 1996年，利用浦東開放的大環(huán)境，對 西區(qū)1.89平方公里區(qū)域規(guī)劃用地進行了調整，減少工業(yè)用地 8%,增加公建5% 和各類居住用地近9%。這種情況，是公司開發(fā)模式的典型性的體現。目前，整 個園區(qū)的工業(yè)房地產建設取得了成功。 公司系統也有了利潤和積累，進入“良性 循環(huán)”。根據漕河涇總公司的資料，“2001年度僅總公司屬的8個子公司經濟責 任考核指標，計劃為1480.

10、 5萬元，實際完成2148.8萬元，超計劃45.14%,比 20130年實際超額完成54.01%。其中，上交總部資產折舊和資產使用費 1548萬 元，利潤600萬元，分別超計劃35%和79%。”這在開發(fā)區(qū)建設開發(fā)公司中是較 為罕見的。只有在成熟的公司開發(fā)模式下，才有可能在招商引資和載體產品經營 上實？現“雙贏”局面。目前，開發(fā)區(qū)載體建設方向是高增值載體服務， 如數字園區(qū)建設。總公司已 與上海電信簽訂了合作協議，共同投資建設和經營漕河涇開發(fā)區(qū)數字園區(qū)， 為進 區(qū)企業(yè)提供電信全面業(yè)務和互聯網增值服務， 提供電子政務、電子商務平臺。總 公司還分別與中國電信集團上海市電信公司和瀚洋投資公司合作， 通過

11、重組和增 資，建立了上海英特耐特網絡信息技術有限公司、上海電信恒聯網絡有限公司。新型載體的數字化目標是在基礎電信普及率、企業(yè)上網滿足率、大樓光纖到達率、 政府辦公網絡化和園區(qū)服務信息化等五方面達到 100%。4 .招商與服務開發(fā)區(qū)的公司運作模式，其區(qū)域管理和服務的表述也是公司化的。如將為人 區(qū)企業(yè)的服務分為售前、售中和售后服務。售前眼務主要提供的是咨詢代理服務， 包括介紹合資公司涉外咨詢代理情況、服務范圍、收費情況、聯系方法等。售中 服務是關于“企業(yè)申辦的一系列服務，包括介紹項目審批辦公室情況、聯系 方式、外商投資企業(yè)申辦程序等。售后服務是對進區(qū)企業(yè)實行“屬地化管理”，為之解決增資、經營范圍變

12、更、股權變更等生產經營問題，以及為進區(qū)企業(yè)協調 解決生產經營、員工生活等問題。在招商方面，總公司設立了招商中心，為投資者提供從中報項目建議書到領 取企業(yè)批準證書的全過程代理服務。由于漕河涇開發(fā)區(qū)不像其他國家級開發(fā)區(qū)具 有全套的政府機構，大量政府交易發(fā)生在區(qū)外，所以，代理服務對投資者初期辦 理有關事務是極為重要的。所有以上服務都為海外投資者在漕河涇開發(fā)區(qū)進行投 資提供了極大便利。開發(fā)區(qū)設立了創(chuàng)業(yè)中心，已成功培育出科技企業(yè)140家。創(chuàng)業(yè)中心堅持把引 進國際化管理模式和營造國際標準的孵化環(huán)境作為走國際化之路的先決條件。2000年，在全國創(chuàng)業(yè)中心中率先通過 IS09002國際質量管理體系認證。今年 7

13、 月，創(chuàng)業(yè)中心第四代孵化基地坐落在開發(fā)區(qū)第一幢智能化數碼大樓里，這里不僅具有通訊、安保、背景音響等功能，它的互聯網系統也是比較先進的，每個孵化 單元都可直接與國際互聯網連接。 大樓還按照國際孵化器標準，引進了會計事務 所、律師事務所、報關代理公司、物業(yè)公司、商務中心等，為進駐企業(yè)，尤其是 為留學生企業(yè)和外資獨資企業(yè)提供業(yè)務咨詢和服務， 基本形成了與國際慣例接軌 的企業(yè)運行機制和氛圍。三、體制點評1 。公司體制有相應職能漕河涇開發(fā)區(qū)雖然由總公司進行管理，但市政府仍然賦予其較強的體制和職 能，包括黨委建制、行政級別、項目審批等經濟管制權力和必要的特許經營開發(fā) 職能等。區(qū)域也是新建型。在資源方面，關

14、于規(guī)劃的控制性方案、土地出讓和經 營、貸款額度與擔保、財政補貼和專項資金等，都對提高公司能力有極大的幫助。這些職能的賦予，使開發(fā)區(qū)總公司具有很多政府色彩。 這在當時的開發(fā)建設 背景下是很重要的。行政職能的賦予，提高了辦事效率，減少了協調工作量。高 級別待遇，對公司進行高層次的交流和及時獲取黨政信息也是必需的。所以，公司體制仍然保留了超自主體制的特點，只不過其強度比大型開發(fā)區(qū)的管委會體制 弱一些。隨著開發(fā)日益成熟，政府職能進一步轉化，公司將逐漸規(guī)范。2 .載體建設的深度增值漕河涇開發(fā)區(qū)不同于大型開發(fā)區(qū)的地方， 一是位于母城之內，一般開發(fā)區(qū)則 在母城之外；二是區(qū)域較小。在人們的直覺上，上述兩點似乎

15、決定了其土地市政 基礎設施開發(fā)水平較高。漕河涇的現實則是其基礎設施開發(fā)水平低于其區(qū)域綜合 水平。在2000年32家國家級經濟技術開發(fā)區(qū)綜合評價中， 漕河涇列第四位。綜 合指數有7項指標：綜合經濟實力、基礎設施配套能力、經營成本、行政管理、 人力資源及供給、社會及環(huán)境、技術創(chuàng)新。漕河涇的排列名次分別是9、25、11、 2、6、2、2。可見，土地的基礎設施配套水平名列 25位，在排名中位次最低。 雖然評價指標體系存在一定問題，但還是說明開發(fā)區(qū)在基礎設施方面的投人與其 綜合水平相比，并不令人滿意。這與漕河涇可支配財力少于其他大型開發(fā)區(qū)有關。與基礎設施配套相對較弱形成鮮明對照的是開發(fā)區(qū)其他載體建設高水

16、平發(fā) 展。標準廠房總量、寫字樓、孵化器、商住、賓館等高增值載體建設則相對發(fā)達。 這與公司開發(fā)模式有直接關系。同時，公司開發(fā)模式在園區(qū)服務和招商方面， 有 獨特的內在動力。服務、招商、產值與開發(fā)公司利潤形成了更為緊密的聯系。產 業(yè)集聚對總公司直接意味著利潤。 同時，集約利用土地的內在激勵，比政府開發(fā) 的大型開發(fā)區(qū)明顯強化。產業(yè)的技術集約程度，也比政府開發(fā)型要大。這可能因 為公司開發(fā)模式除了行政激勵（如產值等評價）之外，多了經濟激勵（開發(fā)主體的贏 禾I）因素。漕河涇開發(fā)區(qū)的公司開發(fā)模式，雖然有母城內初期開發(fā)起步較容易的優(yōu)勢，但缺陷是總體規(guī)模小。在總公司進入良性循環(huán)時，區(qū)域已經沒有進一步擴張的空 間。產業(yè)集聚效應，在當前水平上無法進一步提高。同時，開發(fā)公司還有擴大非 工業(yè)用地的激勵，進一步減少了已經不多的工業(yè)用地。3 .普遍性上海的開發(fā)區(qū)都是公司開發(fā)管理模式。包括國內最早的位于浦西的三個國家 級經濟