1、論提高財政資金使用的安全性論帶套的安全性改革開放以來，我國財稅體制進行了一系列改革，重點是調整收入分配關系，基本未對預算執行管理和財政資金支付管理制度進行大的調整，特別是對財政資金使用的安全性關注不夠，依然存在重分配、輕管理的粗放管理現象，財政資金的使用存在諸多隱患。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和完善、財政收支規模的不斷擴大，財政資金使用的安全性問題就越來越凸顯出來。提高財政資金使用的安全性，已成為加強財政資金管理的重要內容，成為實現財政資金使用“規范性”和“有效性”的前提和保障。本課題中的“財政資金使用的安全性”是指，財政部門、預算單位、人民銀行和代理銀行，通過建立健全法規制度、

2、加強管理、嚴格監督，保證財政資金在支付和使用過程中，能夠按照部門預算、用款計劃及相關要求，準確、及時、足額地撥付到用款單位或商品、勞務供應者，并能夠確保其按規定支付和使用。具體而言，要達到四個目標：一是保證財政資金使用符合預算規定的用途，不能用于無預算或者預算用途之外的項目和支出；二是保證財政資金的支付和使用控制在用款計劃和財政授權支付額度之內；三是確保財政資金支付使用過程中，能夠嚴格按照改革后新的財政資金支付管理辦法所規定的程序執行；四是能有效防止預算單位或代理銀行違反規定擅自向其他賬戶劃撥資金。我們認為，在財政資金使用中實現了上述四個主要目標，財政資金使用的安全性就有了保證，這也是評價財政

3、資金使用是否安全的基本標準。結合目前財政資金使用管理現狀，本課題主要研究財政資金在支付和使用過程中，特別是實行國庫集中支付后，如何從制度上、機制上、技術上和管理上，逐步建立保障財政資金合規支付、使用的安全防控體系，進一步提高財政資金的安全性。本課題內容共分三個部分。第一部分介紹當前財政資金使用管理概況：指出在財政資金使用安全性方面，傳統的財政資金分散支付方式存在的弊端以及國庫集中支付的優越性；介紹在保障財政資金安全性方面國庫集中支付的各項改革和配套措施，以及在財政資金使用管理兩種模式并存狀態下，加強預算單位銀行賬戶管理所采取的措施。第二部分指出在財政資金使用安全性方面仍存在的問題：包括國庫集中

4、支付制度改革有待進一步深化，相關配套措施有待落實和完善，預算單位銀行賬戶管理有待進一步加強。第三部分針對存在的問題，提出了進一步提高財政資金使用安全性的對策建議：國庫集中支付制度是國際通行做法，在保證財政資金的安全、高效方面具有很大優勢，因此我國要在不斷規范國庫集中支付的基礎上，盡快擴大其實施范圍，爭取“十五”期末在全國全面推行；同時，要進一步落實各項配套措施，逐步建立起國庫集中支付制度下財政資金支付、使用全過程的監管機制；在國庫集中支付制度改革尚未到位的過程中，要進一步做好預算單位銀行賬戶管理工作。一、財政資金使用管理概況 （一）兩種模式并行的財政資金管理現狀目前，我國財政資金的使用管理處于

5、兩種模式并行的過渡狀態。一方面，從計劃經濟體制下延續過來的傳統資金管理模式，仍在大部分中央預算單位和大多數省以下地方運行。另一方面，現代財政國庫管理制度下的國庫集中支付管理模式，以其規范、高效、科學和安全的鮮明優勢，正在按照改革總體規劃有序推進。20_年6個中央部門率先進行了支付改革試點，至20_年底共有42個中央部門及所屬795個基層預算單位實施了改革試點，20_年計劃再新增40個左右的中央部門進行改革。目前納入支付改革試點的中央部門占中央一級預算單位的近50%。各地對國庫集中支付改革也十分重視，截止20_年6月，全國共有13個省份實施了改革。爭取“十五”期間在全國全面推行。1、傳統財政資金

6、管理模式及其弊端長期以來，我國財政資金的撥付方式是，由各級財政部門簽發撥款憑證，中央銀行各級國庫據以辦理庫款撥付，將款項轉入預算單位的存款賬戶，然后在各級預算單位內部層層轉撥，經過多道環節，最后支付到商品和勞務供應者或用款單位。這是一種以多頭設置銀行賬戶為基礎、各級預算單位將得到的財政資金分散支付的資金管理模式。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，傳統的財政資金支付和使用方式暴露出越來越多的缺陷，其在安全性方面的弊端主要是：一重復和分散設置銀行賬戶，導致財政資金活動的透明度不高，不利于實施有效管理和全面監督；二財政支出執行中資金分散撥付，相當規模的財政資金經常滯留在預算單位，容易誘

7、發截留、擠占、挪用等問題；三財政支出環節多、時滯長，信息反饋遲緩，造成財政監控滯后。2、國庫集中支付管理模式及其優勢從2000年開始，在黨中央、國務院的高度重視和有關部門的支持配合下，通過借鑒國際通行做法，結合我國具體國情，財政部逐步推行了以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度改革。在新的財政國庫管理制度下，國庫集中支付的管理模式是，建立國庫單一賬戶體系，改革和規范支出支付程序，所有財政性資金均通過國庫單一賬戶實行財政直接支付和財政授權支付。在國庫集中支付管理模式下，部門的資金使用權不受影響，但預算單位要按批復的部門預算執行，按規定程序對預算進行調整，并通

8、過國庫單一賬戶體系支付使用財政資金。國庫集中支付要保證的是，預算是什么，部門執行的就是什么；預算單位什么時候用款，財政就什么時候撥付；財政資金不用時，就全部存在國庫中。三年改革試點執行情況表明，國庫集中支付制度是“最終規范政府性資金支付的最徹底、最完善、最可靠的模式”，其優勢逐步顯現：一是從制度上遏制了以往資金管理中存在的截留、擠占、挪用等違規現象，實現了財政資金撥付方式的變革，創新了預算執行機制。支付改革試點部門的財政資金，通過國庫單一賬戶體系直接支付或授權支付給商品、勞務供應者或用款單位，從根本上解決了過去財政資金層層撥付，流經環節多、漏洞多的問題。按預算安排應支未支的資金，均保留在國庫單

9、一賬戶中，而改革前，這些資金都分散沉淀和占壓在各部門及所屬單位的賬戶上，財政無法實施調控，其安全性勢必受到影響。二是強化了財政資金支出的合規性審核，有效地提高了財政資金撥付的安全性，創新了財政監管機制。實行國庫集中支付后，預算單位每一筆財政資金支出都要有預算，要有分月用款計劃，要經過內部財務及其負責人審核，要嚴格按對應的預算科目或項目支付，財政直接支付的項目還要經駐當地財政專員辦審核，財政國庫管理部門能夠全過程監控試點單位財政資金的支付活動。這從根本上改變了財政部門對財政資金支出事后監督的傳統做法，基本建立起了預算單位的內控管理與財政等部門的事前、事中、事后監督相結合的財政支出監督管理的新機制

10、，財政資金運行的透明度大大提高，監管力度明顯加強，有效地保障了財政資金的安全。三是規范了預算單位的資金使用行為，其財務管理意識和水平明顯提高。實行國庫集中支付后，預算單位提出財政直接支付申請時，必須按規范的程序和要求做好相關工作；發出財政授權的支付令時，必須考慮到整個支付過程對于預算單位和財政部門是雙向透明的，有效克服了以往資金使用中的隨意性，資金使用的計劃性、科學性和規范性明顯增強，支付過程更為規范，支出管理更為細致，預算單位的財務管理意識和水平都有新的提高。（二）在加強財政資金使用安全性方面的改革措施及成效按照財政國庫管理制度改革方案，改革的主要措施是，建立國庫單一賬戶體系；改革財政資金支

11、出支付程序和管理制度，實行財政直接支付和財政授權支付；改革財政資金收入收繳程序和管理制度，實行直接繳庫和集中匯繳；實施各項配套改革措施，包括清理整頓預算單位銀行賬戶、建立財政管理信息系統、建立健全財政國庫執行機構以及加強監督制約機制等。其中清理整頓預算單位銀行賬戶、完善財政資金支付使用監督制約機制等，是目前對包括尚未進行國庫集中支付改革的預算單位在內的所有預算單位采取的基礎性管理措施。這些改革措施均與保障財政資金的使用安全直接相關。1、制度建設方面：（1）初步建立了包括國庫集中支付制度在內的科學、規范的財政國庫管理制度框架。財政國庫管理制度改革初期，按照財政國庫管理制度改革方案的總體要求，重點

12、進行制度建設和創新，先后制定了中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法、財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法、中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法、預算外資金收入收繳管理制度改革方案、中央單位預算外資金收入收繳管理改革試點辦法、國庫存款計付利息管理暫行辦法和財政國庫管理制度改革試點預算結余資金處理的有關規定等有關財政資金支出支付、收入收繳和結余管理的新制度，基本形成了完整、統一的國庫集中收付制度框架，要求建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入采取直接繳庫或集中匯繳的方式繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系，采取財政直接支付或財政授權

13、支付的方式支付到商品和勞務供應者或用款單位。（2）逐步形成了財政總預算會計制度、行政單位會計制度、事業單位會計制度三位一體而又相互獨立的政府會計制度體系。改革開放以來，對政府會計進行了持續不斷的改革。1996年2月，發布預算會計核算制度改革要點，對預算會計改革的指導思想、改革目標、會計體系、核算方法和改革步驟等作了原則規定。1997年5月和7月，又先后發布了事業單位會計準則、事業單位會計制度、行政單位會計制度、財政總預算會計制度等，并決定從1998年起在全國施行。這次改革，主要是根據我國國情和國際慣例，對預算會計核算方法、會計科目等進行了全面修訂：取消了全額、差額、自收自支的三種管理形式，對財

14、政部門管理的各項資金實行統一管理、統一核算；規定了會計核算的一般原則；改變了記賬方法；重新劃分了會計要素；改變了會計核算平衡公式；改變了財政總預算會計的支出列報口徑；改進了會計報表的種類和內容。20_年以來，為適應財政國庫管理制度改革的要求，又對政府會計核算的相關內容進行了改革。新的國庫集中收付制度和政府會計制度，是社會主義市場經濟體制下進行公共財政管理改革的重要內容，有利于促進財政預算和財務管理的科學化和規范化，有利于監督控制財政資金的安全運行，有利于提高財政資金的運行效率和使用效益，從而增強政府對經濟的宏觀調控能力。特別是在國庫集中支付制度的規范下，從根本上解決了過去財政資金層層撥付、流經

15、環節多、管理漏洞多的問題，從制度上規范了以往財政資金支付使用中存在的截留、擠占、挪用等違紀現象，從頭了維護了財政資金使用的安全性。2、支出管理方面：（1）規范財政資金支出的支付程序。按照中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法等相關制度的規定，財政部門主要通過用款計劃控制預算執行。預算單位按照支付管理的要求，按季分月編制用款計劃，并按財政部門批復的用款計劃控制預算執行。用款計劃包括財政直接支付和授權支付兩個部分，其數據部門預算。它是預算單位使用財政資金的基本依據，也是確保財政資金安全使用的重要環節。在支出支付中，主要采取財政直接支付和財政授權支付兩種方式。改革后財政性資金的支付，真正做

16、到了按照財政預算、分月用款計劃、項目進度和規定程序支付的原則，強化了預算約束和支出管理，加強了財政資金撥付的合規性審核，增強了財政資金運行的透明度和安全性。（2）實行政府采購制度改革。政府采購是指各級政府及所屬機構為滿足社會公共需要及政府正常運轉，以法定方式和程序組織采購貨物、服務和工程的行為。它是市場經濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。我國于1996年開始政府采購改革試點，20_年6月中華人民共和國政府采購法的頒布標志著我國政府采購進入全面發展階段。政府采購的資金來主要為財政資金。如何保證資金及時準確地使用到采購項目中去，是實行政府采購制度必須重視和解決的問題。政府采購資金財政直接撥付管

17、理暫行辦法規定，政府采購資金要由財政部門直接支付給供應商。目前我國政府采購資金實行財政直接撥付的試點項目全部采用的是差額支付方式，即財政部門和采購人按照政府采購拼盤項目合同中約定的各方負擔的資金比例，分別將預算資金、預算外資金及單位自籌資金支付給中標供應商。對于采購資金全部是財政撥款的采購項目，目前也實行了這種支付方式。當采購活動結束后，采購人需按合同約定進行付款時，首先須向財政部門提交財政直接支付申請書和采購合同副本、質量驗收報告、采購貨物的付款憑證、供應商銀行賬戶等相關材料。財政部門重點是審核申請支付采購資金的合法性。審核無誤后，按實際發生數從政府采購資金專戶將資金直接撥付給供應商。從20

18、_年開始，至20_年6月，政府采購資金財政直接撥付試點項目已近50個，支付規模為12億元左右。政府采購項目實行財政直接撥付，減少了資金的撥付環節，有利于財政對支出實行有效的控制，有利于財政資金的專款專用和合理配置，保證了采購資金支付的準確性和及時性，也保證了財政資金使用的安全性。3、系統建設方面：建立國庫集中支付系統，是利用當代先進信息技術，適應財政體制改革和國庫管理信息化的必然要求，也為改革的順利推進提供了必需的基礎條件和技術保證。目前，在保證財政資金使用的安全性方面，主要有兩個目標：一是通過建立信息系統，規范相關的工作流程和業務人員操作行為，防范財政資金撥付中的違規操作；二是通過建立系統內

19、嚴密的控制機制，保證每一筆財政資金的支付都嚴格控制在預算之內，使財政資金的支付處于有效的監控之下。國庫集中支付系統建設統籌規劃，分步實施。2000年8月，首先開發了用款計劃管理系統，實現了對預算指標和用款計劃的計算機管理。20_年6月完成了核心支付系統的開發工作，主要功能是支付和賬務處理兩部分，實現了對集中支付改革中資金撥付較為嚴格的管理。20_年，協調銀行開發代理財政業務系統，實現了與銀行的自動對賬，并建立了財政資金實時動態監控系統。同時，還建立了工資發放系統，實現了工資直接支付到個人。通過建立和不斷完善集中支付系統和實時動態監控系統，顯著改變了傳統的財政資金支付方式，初步建立了財政資金支付

20、的安全防范機制，主要體現在：（1）初步實現了內部相互監督的制約機制。財政資金的安全運行建立在工作流程的規范和系統內部的相互監督制約基礎之上。目前已實現的監督制約機制主要包括：一是集中支付標準的工作處理流程。設計了審核、支付、賬務處理、信息維護以及監督檢查等不同支付管理環節的規范工作流程；二是用戶權限職責管理。按不同的工作崗位設置不同的職責和操作權限，實現對支付管理多人流水操作，同時通過指標審核、支付、會計記賬業務的自動核對，形成了跨業務部門的相互監督制約。（2）初步建立了對預算單位資金支付的控制機制。系統對財政資金支付的控制是安全支付的重要體現，通過對操作人員及運行數據的自動記錄與監測予以實現

21、。目前建立的系統控制機制主要包括：一是預算及支出信息的完整記錄。系統準確記錄初始預算、調整預算及任何一筆財政支出信息；二是用款計劃控制。系統以用款計劃為基本數據實現對整個支付過程的控制，確保按預算撥款、按項目進度撥款；三是建立預算編制與執行過程的科目對應關系，保證預算執行與預算的一致性，防止資金挪用；四是信息核對機制。只有當每一筆支付信息與銀行返回的實際付款信息核對無誤后，才被最終確認記賬。（3）提高了預算執行過程的透明度。利用信息網絡技術進行財政資金支付監管，是防范資金支付風險的必要手段。集中支付系統完整記錄了每個試點部門、預算單位、每個科目甚至部分項目的預算指標、用款計劃和支出信息，與改革

22、實施前相比較，過去只能反映部門匯總信息，現在細化到了預算單位的信息；過去按月提供報表，現在變為按日反饋信息；過去只有類級科目記錄，現在已到項級科目和項目，信息明細程度和及時性明顯提高。4、賬戶管理方面：嚴格控制并規范設置預算單位銀行賬戶，既是實行國庫集中支付、加強資金監管的一項重要的基礎性工作，又是從頭上防范腐敗、提高財政資金安全性的重要舉措。從20_年開始，按照黨中央、國務院有關會議要求，財政部會同有關部門組織實施了一系列加強和規范中央預算單位銀行賬戶管理的措施，對于消除財政資金安全隱患發揮了關鍵作用，有效維護了財政和經濟的正常秩序。（1）兩次開展銀行賬戶清理整頓工作。20_年開展了全國性的

23、預算單位銀行賬戶清理整頓，共清理出預算單位銀行賬戶935786個，取消或合并違規賬戶140725個。其中，39個重點檢查單位實際銀行賬戶2584個（自查上報銀行賬戶20_個），應撤銷1049個（自查撤銷銀行賬戶263個）。20_年10月，對中央預算單位銀行賬戶進行了新一輪的全面清理整頓，40個重點檢查單位自查上報銀行賬戶3020個，撤銷595個；重點檢查結果實際開設賬戶3614個，應撤銷1662個。兩次清理整頓工作成效顯著：摸清了各單位銀行賬戶的開設情況，對違規、多頭開戶等不規范的賬戶管理行為作出了處理決定，規范了開戶行為；強化了各單位銀行賬戶的財務統管，清理了游離于單位法定賬簿之外的資金，清

24、查了賬外設賬和私設“小金庫”行為。（2）中央預算單位銀行賬戶財政審批工作。針對賬戶清理整頓工作中暴露的問題，以及近年來經濟運行環境不斷變化和財政國庫管理制度改革不斷推進的需要，20_年9月，制定了中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法，完善和細化了賬戶的設置、開立、變更和撤銷等內容，規范和強化了賬戶管理和監督機制，并且突出了中央預算單位銀行賬戶的財政審批、備案制度及程序。在銀行賬戶財政審批工作時，要求把好“三關”：一是“賬戶財務統管關”，加強資金集中管理，避免多頭開戶，做到單位項目預算管理與資金核算管理相分離；二是“賬戶開立審核關”，按照規定的賬戶種類及用途，認真審核賬戶開立條件，從嚴控制賬戶數量；

25、三是“賬戶審批備案關”，建立賬戶審批后的備案制度，做好賬戶檔案管理工作，為開展預算單位銀行賬戶日常監管和重點檢查提供重要依據。目前，銀行賬戶財政審批工作正在有條不紊地進行，可以對財政資金的安全運行從起點上奠定基礎，從制度上和管理機制上防止違規開戶現象重新抬頭。5、財政資金監督管理方面：新的財政國庫管理制度體系的一個重要特征，就是財政國庫管理部門運用現代信息網絡技術，初步建立了財政資金收付的監督制約機制，提高了財政資金收繳和撥付信息的透明度，加強了財政事前事中監管，實現了財政資金運行全過程的實時動態監測，形成了對資金使用中違法違紀行為的巨大威懾，有效地保障了財政資金的安全運行。在支付管理方面，對

26、于改革試點單位，通過國庫集中支付系統和動態監控系統，可以對預算單位支付每一筆資金的支付對象、支付數量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素進行實時監測。一旦發現問題和疑點，能夠有針對性地迅速進行核查。隨著改革的推進，原來財政資金使用中不能發現的問題，現在不斷地顯現出來，據監測統計，截止20_年5月，共發現有26個部門、223試點單位發生了違規或不規范支付、使用財政資金的問題，涉及金額29.4億元。發生的問題主要表現為：違規將財政預算內資金轉撥到原有的實撥資金賬戶；違規改變財政預算內資金的用途或使用性質；違規將財政預算內資金轉出專戶并轉儲大額定期存單

27、；使用財政預算內資金違規發放政策外補貼；違規提取現金，并以虛假發票大量套取財政資金；代理銀行違規劃轉財政預算內資金等。同時，在收繳管理方面，對于改革試點單位，通過非稅收入收繳管理信息系統，不僅能夠控制執收單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據使用等收繳要素；而且能夠對政府非稅收入的來、結構、規模等動態變化情況進行監管和分析p ，實現了對每一筆收入來的實時監控，有效防止了隱瞞、截留、挪用、坐支政府非稅收入，以及亂收費、私設“小金庫”等違法亂紀現象，提高了財政的監管能力。目前，信息監測系統的作用日益增強，監管力度明顯加大，對違規操作和不法人員形成了越來越大的威懾作用。二、 在財政資金安全性方面仍存在

28、的問題（一）深化國庫集中支付改革問題國庫集中支付是財政資金使用的核心環節，所以，從預算編制、執行到單位財務管理各個環節存在的問題，都能通過支付環節體現出來，矛盾和問題表現比較集中。實行國庫集中支付改革試點三年來，逐步暴露出舊體制下掩蓋的一些矛盾和問題，也由此對財政資金使用管理提出了更高的要求。1、納入國庫集中支付改革的部門和資金額度較少。截至20_年底，實行國庫集中支付的部門為42個，占編制部門預算165個部門的25.5%；納入國庫集中支付的資金為648.6億元，占部門預算資金總額的9.4%。截至目前，納入改革試點的部門為82個，占部門總數的49.7%，但納入國庫集中支付的資金僅874.5億元

29、，占部門預算資金總額的14%。2、財政授權支付中出現的違規問題較多。20_年，實行國庫集中支付改革的資金中財政直接支付占45%，授權支付占55%。在授權支付過程中，由于基層預算單位自我約束力不強，容易發生通過零余額賬戶向單位實有資金賬戶轉移資金的情況。20_年，實時動態監測系統對預算單位1000筆財政授權支付資金隨機監測，共發現106筆，計3202萬元的資金，撥付給自身實有資金賬戶，占抽樣筆數的10.6%，占抽樣資金的19.9%。就目前情況來看，依靠現有的監控系統還不能完全解決這一問題，只有從支付方式入手，應盡可能提高資金實行財政直接支付的比重，以從頭上杜絕違規情況的發生。3、現金支用難以監控

30、。從20_年11月份部門支出月報情況看，政府機關經費支出中，現金支出占財政授權支付支出的比例由5.2%至18.5%不等，比例最低的部委現金支出27.8萬元，人均支出1250元；比例最高的部委現金支出241萬元，人均支出5377元。從部門匯總支出情況看，現金支出占財政授權支付支出的比例由0.5%至14.7%不等，最低的部門現金支出583萬元，最高的部門現金支出4452萬元。實行國庫集中支付后，部門支出凡是通過銀行轉賬的，都在財政的動態監控之中，支出流向比較公開透明，但部門一旦提取現金，支出就失去了財政監督。20_年根據財政動態監測發現的問題進行追蹤調查，發現有的單位通過大量提取現金，使用虛假發票

31、報銷、白條抵賬、以勞務費等名義將現金違規據為己有。4、部門結余資金較大。實行國庫集中支付后，部門支出公開透明，結余資金較大的問題也暴露了出來。20_年，6個試點部門結余資金56.1億元，占納入國庫集中支付資金的33%；20_年30個試點部門結余資金110.2億元，占納入國庫集中支付資金的17%。結余資金較大的原因較多，有預算安排方面的，有未完工項目結余的，有實行政府采購節約的，有預算追加晚未來得及支出的等。大量結余資金的存在，為擠占挪用提供了資金來，20_年國庫動態監控發現一些部門將預算資金違規借貸、違規轉作周轉金、進入股市、支付給無支付關系的單位、違規發放政策外補貼、轉存大額定期存單等都與其

32、有關。5、月報報送情況較差，未起到應有的作用。根據關于印發財政國庫管理制度改革試點單位財政支出月報表的通知規定，一級單位應于當月15日前，分預算科目的類、款、項匯總報送所屬各級預算單位上月財政支出情況。20_年11月份，實行國庫集中支付的部門共有25個，但按規定報送月報表的部門只有10個，占部門總數的40%。報送月報的部門中，一些部門填報內容不全，報表中不少欄目是空白；月報數字錯誤較多，有些部門“其中數”大于“累計支出”，有些部門工資支出月人均僅填報500多元。實行國庫集中支付后，財政對部門授權支付執行情況的了解，主要靠各種報表，因此，將一些重要指標列入報表內容，規范部門報表的報送，同時加強對

33、報表的分析p 審核，可以及時發現支出執行中存在的問題和管理上的漏洞，不斷完善國庫集中支付制度。（二）相關配套措施方面存在的問題1、預算編制方面存在的主要問題。部門預算在編制制度、編制程序、定額標準、項目安排等方面仍存在一些問題，給預算執行和預算資金使用的安全性帶來了一定的影響，主要問題，一是部門預算編制改革方案在制度的制訂與方案的設計方面，考慮共性因素較多，對各部門實際存在的個體差異考慮得不夠周全，在操作執行過程中存在一些問題。二是基本支出定額管理辦法不盡合理，特別是對現有事業單位財政資金供給包攬過多，一些本應推向市場的單位被納入財政資金的供給范圍。三是項目預算管理工作不盡規范，目前只有部分部

34、門按照中央本級項目支出預算管理辦法（試行）和中央本級項目庫管理規定（試行）進行管理，有些部門實行的則是比照管理，在申報項目時掌握的標準不一致，不利于項目的規范管理。另外，部門提出年度項目支出預算時，存在一定的盲目性和隨意性，造成項目庫中的項目過多、過濫，影響了預算編報的準確性，也使項目的流動管理和績效考評難以實現。四是預算編制程序不夠完善，預算編制過程中有關部門在職責和程序上缺乏明確的法律依據，在實際的管理工作中，暴露出許多問題。例如，國務院關于預算編制的通知下達時間過晚，與預算編制時間不銜接；預算編制周期偏短，不適應細化預算編制工作的要求；財政收支計劃與部門支出需求在測算工作上相互脫節；預算

35、編制與部門計劃的制定未做到有機結合；受目前的預算資金分配管理模式和項目決策機制影響，財政部和有預算分配權的部門代編預算較多，預算資金年初到位率低。五是部門在預算編制中缺乏適度的靈活性，部門普遍反映，受預算編制時間的限制等原因，年初在編制預算時很難將所有支出事項全部在預算中反映出來，執行中一些臨時性的開支沒有資金來，往往通過部門內部預算調整來解決，使預算失去嚴肅性，也容易帶來挪用、擠占問題。六是預算編制級次與國庫集中支付級次不一致，預算批復現在只到二級預算單位，但國庫集中支付一些部門已達到五級，支付中只能按部門預算執行，缺少準確依據，也帶來二次分配問題。上述問題，給預算執行的準確性和預算資金的安

36、全性帶來隱患，特別是給國庫集中支付的全面深化改革帶來了一定影響。2、部門賬戶管理方面存在的問題。預算單位銀行賬戶管理經20_年、20_年兩次清理整頓，取得了顯著成效，但仍存在一些問題，具體表現為：有的單位銀行賬戶未納入單位財務部門統一管理，賬戶資金沉淀數額大，在非銀行金融機構開設存款賬戶，個別銀行賬戶未納入單位法定賬簿核算或未在會計報表中反映等。主要原因，一是部門或單位領導重視不夠，財務主管人員法紀觀念淡薄，導致賬戶管理不力；二是銀行對開戶控制不嚴，國家有關賬戶管理規定未得到認真貫徹落實；三是傳統的“專戶管理”觀念和管理方式根深蒂固，造成各類資金專戶過多過濫。由于部門賬戶過多以及該撤未撤，實行

37、國庫集中支付后，一些試點部門通過零余額賬戶將大筆預算資金轉撥到本單位或下屬單位原實撥資金賬戶， 20_年發現有10個部門、65個試點單位，將19.5億元資金轉到其實撥資金賬戶。這是財政動態監控中發現的涉及單位最多、資金數額最大、發生頻率最高的一類問題。其原因，一是一些試點單位想避開財政動態監控系統的監督；二是一些試點部門所屬基層單位所在地無代理銀行分支機構或業務涉及其他銀行等；三是一些試點單位對于年終結余資金處理的規定還不理解，對額度存在零余額賬戶內不放心，害怕被注銷；四是一些試點單位對制度不熟悉，發生了不規范操作。3、預算單位內部制約機制不健全，財務管理制度執行不力。單位內部財務管理制度制訂

38、和執行情況，直接關系著財政資金的安全性。一些部門由于缺乏內控機制和監督機制，現有的財務制度也執行不力，部門內對銀行賬戶的開設和管理、現金的提取和管理、票據的審核和報銷、收入的收繳和入庫、支出審核和報銷的審批程序、財政資金和收入的使用和管理等，沒有統一規范的管理規定，給違法造成可乘之機，導致財政資金的流失。目前發現的利用假發票和白條報賬套取大量財政資金等問題，就反映出部門財務管理中的漏洞。4、工資、補貼標準不統一，互相攀比，導致擠占挪用。目前，國家各部委工資、補貼標準不統一，開支渠道不一致，有收入的部門工資發放水平比較高，無收入的部門工資發放水平比較低，工資水平差距大，互相攀比，導致了擠占挪用其

39、他經費等現象。20_年國庫動態監控發現有21個部門、158個試點單位違反規定用預算內資金發放政策外補貼4437萬元。另外，在部門預算中沒有工資統發的單獨預算，而工資統發是必須保證的，使得在統發過程中也有可能因此擠占其他經費。5、收入收繳管理方面的問題。一是“收支兩條線”改革進一步落實問題。“收支兩條線”改革取得了階段性成果，但目前一些實行了改革的部門，在對預算外收入管理上，未完全按政策執行，如對應上繳中央財政的部分預算外資金仍未全額上繳，對應實行收支脫鉤管理的預算外收入仍實行結余上繳的管理方式，還有一些部門仍實行預算外資金按比例留用政策等。二是收入收繳改革進一步擴大范圍問題。截至20_年6月底

40、，有11個部門、55項行政事業性收費項目納入了改革試點，占有行政事業收費部門的19 %，占268項收費項目的20.5 %。通過收入收繳改革，規范了執收單位的執收行為，有效地治理了隱瞞、截留、坐支、挪用政府非稅收入等違法亂紀現象。但由于大部分有收入的部門沒有納入改革，收入管理中仍存在不少問題，如繳庫不及時、資金長期滯留單位賬戶，欠繳資金情況嚴重，收費管理粗放，坐收坐支等。根據審計署審計情況反映，某中央部門1989年至20_年5月末，未經報批累計集中各地總主考單位的四、六級考試費2.3億元（含利息收入），既未上繳財政專戶，也未納入部門財務決算報表，而是將其用于相關考試費用及教育部門有關司局的會議費

41、、差旅費等，坐支1.9億元。6、政府采購方面的問題。一是政府采購的透明度有待提高，目前只有50左右的政府采購是通過公開招標方式完成的，實際工作中還存在著招標信息只在地方性媒體披露，不在全國性指定媒體披露的現象，信息披露的范圍和廣度還很有限。二是政府采購范圍和規模比較小，采購項目結構單一，大量的采購行為還沒有得到有效約束和規范。三是采購資金實行財政直接撥付的比重需進一步提高，如20_年政府采購資金財政直接撥付規模為3.6億元，實際直接撥付了1.8億，政府采購資金實際撥付率僅為50。四是政府采購知識普及程度不高，專業化人才匱乏，是政府采購工作發展過程中必須面對和解決的一個問題。7、代理銀行存在的問

42、題。國庫集中支付后，發現個別經辦銀行業務操作違反制度規定，在預算單位沒有提供財政授權支付指令和任何票據的情況下，將大額財政資金從預算單位賬戶劃轉到本經辦銀行的暫收款賬戶，或超額度劃款，或往預算單位實有賬戶劃轉財政資金等；有的代理銀行信息反饋不及時、不準確，不能按“類、款、項”分科目或按收支余提供對賬單，代理銀行總行和經辦銀行之間對賬單統計口徑不同，造成預算單位難以核對賬務，不便于預算單位及時了解用款進度，也給一級預算單位與各基層預算單位的對賬帶來一些麻煩。（三）信息系統問題在財政資金安全運行方面還存在不少問題，突出表現在以下幾個方面：1、系統功能不完善。按照整個國庫管理信息系統的總體規劃，完整

43、的支付業務管理集中反映在系統的財務控制功能上，主要包括三個方面的內容：預算指標管理，即系統要保證用款計劃不超預算，要對預算單位項目實施進度進行控制。資金承諾管理，要通過承諾待付支付工作流程，保證財政對部門的現金流控制及實現收支預測。政府采購合同定單管理，要保證合同交易真實性，達到控制預算單位按預算用途和實際需要進行支付的目的。但目前系統僅實現了對預算指標和用款計劃的控制。2、信息記錄不完備。主要表現在：系統還未建立預算執行中按經濟分類記錄的要求，對項目成本分析p 及用途反映還有一定的局限性。會計記賬的明細程度不夠。財政授權支付信息按大科目匯總反映，沒有記錄到項目，同時會計處理方式也沒有現金流變

44、化記錄。系統尚不能進行收款人賬號、支出科目、內部支付處理狀態、銀行支付狀態的全程追蹤。3、內部控制體系有待進一步健全。系統完善的內部控制體系包括權限管理、訪問控制、日志和內部審計等功能。目前系統的權限管理還不夠細化，還沒有信息查詢級別的控制內容。系統還不能對每一個崗位、每一個狀態、每一個人的操作數據進行完整記錄，也沒有內部審計功能。4、網絡安全防范措施尚未實施。國庫集中支付最終將實現網絡化操作。隨著集中支付系統擴展方案的實施，網絡安全問題便凸現出來。雖然集中支付系統是按照國際通行的無紙化和全電子化模式開發，但目前還在根據國家安全部門的有關規定進行安全認證工作，整個系統的安全方案尚未開始實施。三

45、、 進一步提高財政資金使用安全性的改革建議提高財政資金使用安全性的基本思路是，逐步建立法規制度完善、程序科學嚴密、監管規范嚴格的，財政部門、預算單位、代理銀行權責明晰對稱的，保障財政資金合規支付、使用的安全防控體系。（一）深化國庫集中支付制度改革，確立高度安全的財政資金運行新機制。今后五年，財政國庫管理制度改革要進一步創新，將繼續加快改革步伐，加大改革力度，確保“十五”計劃末期的20_年，在中央和地方全面實施財政國庫管理制度改革；再用五年或更多一些時間，建立并基本完善適應社會主義市場經濟體制下公共財政發展要求的、與全面建設小康社會的水平相適應的現代國庫管理制度，確立高度安全的財政資金運行新機制

46、。1、不斷完善財政國庫管理制度創新，確立現代國庫集中支付法律法規體系。（1）20_-20_年，重點是建立和完善國庫集中收付制度框架體系。在支付管理方面，建立以財政資金支付管理條例、財政資金支付管理條例實施細則、財政資金專用支票和匯兌憑證管理辦法等組成的統一規范的適應于各類財政資金支付的制度法規體系；在收入收繳管理方面，建立以政府非稅收入收繳管理條例、政府非稅收入收繳管理條例實施細則和財政收入退庫管理暫行辦法等組成的統一規范的非稅收入收繳管理制度法規體系。健全國庫集中收付制度是當前保證財政資金使用安全性的重要措施，通過總結近三年來國庫集中收付制度的實踐經驗，對規范財政資金支付管理方面的制度進行修

47、訂和完善，從202_年開始，抓緊研究起草財政資金支付管理條例和財政資金支付管理條例實施實施細則，提升財政資金支付管理的法律層次。第一步先行制定財政資金支付管理條例，報國務院發布實施，建立財政資金使用管理中各負其責的安全保障體系。主要內容：一是財政資金支付管理的基本原則；二是財政資金的支付方式和程序；三是財政資金支付使用中財政部門、預算單位等各方面的職責權限；四是造成財政資金損失的法律責任。第二步是按照財政資金支付管理條例要求，研究財政資金支付管理條例實施細則，對財政資金支付管理的有關規定作進一步的細化。第三步是將來在適當的時候，是否可以考慮制定財政資金使用管理安全法，對包括預算編制、預算執行、

48、年度財政、財務報告等財政資金使用全過程各方面的職責權限、法律責任、監督機制等方面作出規定，編織財政資金使用管理的安全法網。（2）研究政府會計改革問題。實施政府會計體系改革，不僅是深化和完善財政國庫管理制度的重大配套措施，也是構建現代預算執行管理制度的重要組成部分。目前我國現行政府會計以預算會計制度體系的形式存在，按照國庫集中收付制度的要求和市場經濟國家在這方面的改革趨勢，要積極研究政府會計改革問題，并及時對行政事業單位財務會計制度進行改革和完善。初步考慮是，按照公共財政管理功能的要求，建立規范、統一的政府會計準則體系；根據政府會計準則體系確定的原則，建立政府會計制度體系；以政府會計準則和政府會

49、計制度為基礎，建立政府綜合年度財務報告制度，編制和發布政府綜合年度財務報告。（3）適應社會主義市場經濟公共財政框架，明確財政國庫與銀行的相應關系，修訂中華人民共和國國家金庫條例和中華人民共和國國家金庫條例實施細則等；結合改革的發展，及時建議修訂中華人民共和國預算法等法律法規的相關內容，為確立新的財政國庫管理制度提供根本性的法律保障。 2、加快國庫集中支付改革步伐，從廣度和深度上擴大改革范圍。在不斷完善制度的基礎上，全力以赴、積極穩妥地推進改革實施，加大落實新制度的力度。20_年增加40個左右的改革試點部門，202_年將80%的中央部門納入改革范圍，20_年將中央預算單位全部納入改革范圍。在不斷

50、增加改革部門的同時，還要繼續深化和規范改革程序，擴大改革的資金范圍，將改革試點部門的所有資金，包括離退休經費、政府性基金支出及預算外支出等資金，逐步納入集中支付范圍。進一步擴大支付級次，將所有基層預算單位使用的各類財政資金全部實行國庫集中支付。這是實現財政有效監控，保證財政資金安全性的可靠基礎。3、推行科學、規范的預算執行管理機制。對實行國庫集中支付的部門，要不斷完善預算執行程序，推行科學規范的預算執行管理機制。（1）進一步改進支付方式，逐步提高財政直接支付比重，授權支付在條件成熟時須經過財政部門審核，從頭上杜絕違規現象的發生。（2）規范現金提取方式，控制預算單位的現金提取和利用,限定預算部門

51、現金提取占授權額度比例。（3）進一步規范國庫集中支付改革部門年終結余資金的處理辦法。對項目結束實際的財政結余資金部分應進行專家評定審減并上繳財政或沖抵預算單位下一年度預算。（4）完善報表報送和利用機制。建立規范的預算單位預算執行分析p 報表報送、審核程序，加強對預算單位的預算執行信息分析p ，及時發現執行中的問題，保證預算資金的安全使用。（二）進一步落實各項配套改革，為財政資金安全運行提供良好的環境。1、預算管理改革：繼續深化部門預算改革，使預算管理逐步走向制度化、規范化、科學化，從頭上為有效的預算執行和監督和預算資金安全使用提供保證。（1）提高預算編制水平，使預算編制更為科學、合理、公開、透

52、明，提高預算編制科學預見性和計劃性，規范和強化預算約束，避免在執行中不斷追加或調整規范預算編制，避免對預算單位的預算資金撥付都集中到下半年。（2）建立和完善預算支出標準，使每一筆支出預算的確定都有法可依。嚴格界定基本支出與項目支出，使預算資金的分配更加公正、公平、透明。（3）繼續推進政府收支科目改革，改善和強化政府資產管理，為部門預算的規范、科學編制創造更為有利的條件，支出科目能明確反映各部門的具體職責和具體用途，切實體現預算細化、公開、透明的要求。在政府資產管理方面，要逐步建立政府資產實物定額體系，為預算支出定額的確定提供可靠依據。（4）細化預算編制與批復。細化部門預算層次，預算批復盡可能批

53、復到基層預算單位，以利于國庫改革向縱深方向推進；預算項目批復有詳細支出內容，項目支出要經過獨立評審機構的評估，使預算安排與預算單位的實際支出需求盡可能地吻合，減少預算執行時結余資金，從而減少預算資金被挪用的可能性；統一各部門工資標準，編報工資統發預算表，將工資預算單獨列示，避免擠占其他預算經費。2、部門財務管理問題：目前，部門財務管理中普遍存在部門財務和銀行賬戶多頭管理、資金坐收坐支、內部制約機制不健全、資金支付清算違規或不規范操作等現象，應進一步提高財務人員地位，加強規范部門財務和銀行賬戶管理制度，建立有效的內部控制機制，減少乃至最終消滅預算單位違規使用財政資金的現象。在國庫集中支付制度下，

54、如果預算單位能實行嚴格的賬戶管理和健全的內部制約機制，就能從根本上提高財政資金使用的安全性。（1）賬戶管理。規范部門財務管理制度，應繼續加強對各單位銀行賬戶的清理整頓，進一步摸清銀行賬戶開設情況，撤并違規開設和多頭開設的銀行賬戶；所有單位開設的銀行賬戶，必須由單位財務部門統一管理，避免多頭開戶；規范開戶行為，要按照設立銀行賬戶的條件及有關規定，從嚴控制單位銀行賬戶的數量；嚴格履行開立、變更和撤銷中央行政事業單位銀行賬戶的財政審批和登記備案手續，嚴禁金融機構為公款私存開設賬戶，從制度和管理機制上防止多頭開戶的現象重新抬頭；進一步清理游離于單位法定賬簿之外的資金，清查單位賬外設賬和私設“小金庫”的

55、行為；取消主管部門和執收單位設立的收入過渡賬戶，規范各部門行政事業性收費，預算外收入直接繳入預算外財政資金專戶，保障財政資金及時收繳國庫，嚴禁資金坐收坐支。（2）建立部門內部制約機制。建立健全部門內部財務會計制約機制，做到經濟業務事項和財務會計事項的相關人員職責權限相互分離、相互制約，重大經濟業務事項的決策和執行相互監督、相互制約，及時進行財產清查，加強會計核算和會計監督，定期對財務會計資料實行內部審計等。良好的內部財務會計制約機制將為財政資金的安全使用提供有力的保障。財政部門應當積極推動部門內部財務會計制約機制的貫徹實施，一方面，要正確履行法律賦予的職責，通過定期的監督檢查，督促各單位建立健

56、全行之有效的內部制約機制；另一方面，則要利用財政部門接觸面廣、便于組織的優勢，通過經驗交流等方式，主動指導、幫助各單位加強內部制約機制建設，為內部制約機制的全面廣泛實施創造良好的環境。加強部門財務管理，建立健全部門內部制約機制，將部門財務管理與加強財政監督、推行預算制度改革和國庫管理制度改革結合起來，進一步提高財政資金的安全性。3、完善非稅收入改革：（1）繼續深化預算外資金“收支兩條線”管理。總結近年來“收支兩條線”改革的經驗，抓緊建章立制，推進“收支兩條線”改革縱深發展，對所有中央部門預算外資金真正實行“收支兩條線”管理，部門所有支出一律通過預算統一安排。（2）加強收入收繳改革，確保資金收繳

57、安全。大力推進收入收繳改革既是從頭上防治腐敗的一項重要措施，又能保證政府非稅收入及時、足額上繳中央財政。必須加快收入收繳改革步伐，擴大改革試點的部門范圍和資金范圍，不斷完善收入收繳改革辦法。改革的長期目標是，盡快實現對所有的財政性資金都按照規范的程序收繳，徹底取消單位自有收入過渡性賬戶，實現收繳分離，建立規范化的收繳程序，由財政部門對收繳資金進行統一管理。充分利用現代信息網絡技術，完善非稅收入收繳管理信息系統，全面、準確、安全地反映繳款數據信息，進行綜合統計分析p ，全面提高財政國庫管理水平。4、政府采購制度改革的規模、規范問題：今后五年的總體思路是，以擴大規模為目標，規范管理為手段，基本建立

58、起完善的中國政府采購制度。具體是：（1）進一步擴大政府采購的規模和范圍，20_年政府采購規模要達到1500億元，尤其要增加工程和服務采購項目。確保政府采購規模按平均每年遞增30左右的速度增長，力爭用5年時間縮短我國政府采購規模與占GDP10國際標準之間的差距。（2）進一步提高采購資金實行財政直接撥付的比重，規模要達到60%70。凡是適宜實行采購資金財政直接撥付的項目，都要由財政部門“政府采購資金專戶”集中撥付，直接將采購資金支付到供應商（中標商）賬戶，減少采購資金的支付環節，防止專款不專用，提高財政資金的安全性。（3）在采購資金支付時，要重點把好采購合同審核關。通過對政府采購合同的審核，通過對預付款和分期付款計劃的審核，通過對工程進度用款計劃的審核等，達到審核其申請采購資金支付合法性的目的。防止單位虛領、冒領財政資金，提高政府采購資金運行的安全性。（4）規范政府采購行為，培養專業化管理隊伍，政府采購項目要按照“公開、公平、公正”的原則，能夠實行公開招標的采購項目，要盡量實行公開招標。通過充分競爭，降低采購成本，提高財政資金