1、1第三章 生活社會救助o 學習目的和要求學習目的和要求o 通過本章學習，了解生活社會救助的內涵及其基本理論；掌握我國生活社會救助的發展歷程和現行制度的主要內容；學習和借鑒發達國家幾個典型的生活社會救助制度。o 第一節第一節 生活社會救助概述生活社會救助概述o 第二節第二節 外國的生活社會救助外國的生活社會救助o 第三節第三節 我國城市生活社會救助我國城市生活社會救助o 第四節第四節 我國農村生活社會救助我國農村生活社會救助23第一節第一節 生活社會救助概述生活社會救助概述4一、內涵和特征一、內涵和特征o （一）內涵（一）內涵o 生活社會救助是指國家對生活在最低生活標準之下的貧困人員進行現金和實

2、物等救助，以滿足其最低生活需求的的一項社會救助項目。5 （二）特征（二）特征o 1.救助對象的全民性o 2.最低保障性o 3.適時調整性o 4.長期救助與臨時救助相結合o 5.選擇性6二、救助對象和責任主體二、救助對象和責任主體o （一）救助對象（一）救助對象1.無依無靠又沒有生活來源的公民。例如孤兒、沒有保險且無子女配偶的老人、長期患病者等。2.有收入，但生活水平低于法定最低標準。例如低工資人群、退休金不足以滿足最低生活的老人、殘疾人等。o 我國獨特的城鄉二元結構，通常將救助對象劃分為：1.城市困難戶2.農村貧困戶（二）責任主體（二）責任主體o 生活社會救助的責任主體主要是國家國家o 國家鼓

3、勵單位和個人等社會力量通過各種方式參與社會救助。作為一種社會行為，具有著政府組織無可比擬的優勢。o 在我國，民政部門是生活社會救助的管理部門。鄉鎮人民政府、街道辦事處負責申請受理、審核等工作，村（居）委會負責協助。78三、資金來源和主要形式三、資金來源和主要形式o （一）資金來源（一）資金來源o 生活社會救助的資金來源主要是政府財政承擔。還有少量社會捐贈，民間募集基金，國際援助等。o （二）主要形式（二）主要形式o 1.現金救助o 2.實物救助o 3.服務救助9四、實施原則四、實施原則o 1.生存權保障原則o 2.保障最低生活需求的原則o 3.不斷調整的原則o 4.與其他社會保障政策相協調的原

4、則o 5.法制化原則10五、功能與作用五、功能與作用o 1.促進機會公平o 2.緩和社會矛盾o 3.促進社會經濟的發展o 4.建立健全社會保障體系的需要 11六、保障標準的確定方法六、保障標準的確定方法o 1.市場菜籃子法o 2.恩格爾系數法o 3.收入比例法o 4.生活形態法12第二節第二節 外國的生活社會救助外國的生活社會救助13一、英國的生活社會救助一、英國的生活社會救助o （一）產生與發展（一）產生與發展o 1601年伊麗莎白女王頒布了濟貧法o 1834年，修訂舊濟貧法，頒布了新濟貧法o 1942年，貝弗里奇報告，建立福利國家o 1948年，實施國民救助法，1972年，進行了修訂，更名

5、為補充津貼法（二）現行制度的主要內容（二）現行制度的主要內容1.救助對象救助對象o 無固定職業，無力繳納保險費而無法領取保險金的人o 領取的保險金不足以維持最低生活水平的人o 領取保險金期限滿仍無其他收入來源的人o 未參加社會保險只能領取微博社會補貼的人142.救助內容o 低收入家庭生活社會救助o 老齡生活社會救助o 失業者生活社會救助153.救助待遇o 正常需要經常性貧困補助o 住房需要從支出角度補助 經常性項目（取暖、保健食品等） o 特殊需要 一次性單項補助（家具、衣被等） 一次性補助164.保障標準根據不同的救助對象情況不同，主要考慮因素有：o 年齡的差異o 戶型，“家長”和“非家長”

6、o “單身戶”和“家庭戶”o 彈性波動17（三）領取條件o 救助申請制，申請家庭向補充津貼委員會遞交申請書，包括家庭人口、工作人口、無勞動能力人口，收入支出等情況。o 調查制，專業人員對基本情況進行調查和審核，將調查結果反饋委員會，由委員會做出是否批準的決定。o 委員會每年出版一本申請須知，嚴格規定申請內容和程序。1819二、美國的生活社會救助二、美國的生活社會救助o （一）產生和發展（一）產生和發展o 20世紀30年代，經濟危機給美國帶來巨大打擊，1933年，羅斯福當選美國總統，推行羅斯福新政，恢復經濟發展，緩和社會矛盾。o 1935年，社會保障法頒布。o 1964年，約翰遜總統發表“偉大社

7、會”的演說，通過了向貧困宣戰、保障民權和醫療衛生方面多項立法，影響深遠。（二）主要內容（二）主要內容o 1.食品券計劃（食品券計劃（FSP）o 1964年正式推廣，食品援助計劃o 資金來源：從聯邦稅收中支出，各州負擔管理費用o 管理機構：聯邦農業部、各州及地方政府的社會福利機構共同管理o 用途：指定商店的免費或低價購買基本食品，如面包、牛奶、雞蛋等。o 對象：毛收入低于聯邦貧困線130%，或凈收入低于貧困線，或不動產價值不足2000美元202.補充性保障收入（SSI）o 聯邦資助（州補充）的救助計劃o 對象：盲人、殘疾人、65歲以上的老人o 資金來源：聯邦總稅收收入及各州稅收o 救助水平：每年

8、隨物價水平的上升而調整，確保資金購買力。213.對有需要家庭的臨時援助（TANT）o 1935年，“撫養未成年子女家庭援助計劃”，旨在救助父母一方喪失勞動能力、死亡、長期離家出走或事業家庭的孩子。o 1996年，“對有需要家庭的臨時援助”，家庭收入不超過州貧困線185%的家庭都有資格享受。食品、衣著、住所等必需品補助。o 1988年，“就業與基本技能培訓計劃”，擺脫對救助的依賴。o 聯邦健康和人文服務部與州的人文服務部協同管理。224.低收入家庭能源補助計劃(LIHEAP)o 1979年，應付能源價格上漲的應急措施。o 對象：收入低于聯邦貧困線150%，或在州中等收入60%以下的家庭o 用途：

9、取暖和制冷費用。o 形式：現金、燃料、預付賬單、房屋御寒的加固材料、票券等。o 資金：聯邦政府籌集。235.一般救助(GA)o 地位：最后的救濟手段o 對象：無家可歸者和沒有資格受助于其他救助計劃的窮人。o 資金：州和地方資助o 標準：各州有差異，通常較低o 管理部門：州和地方政府的社會福利管理局246.三個營養計劃o 全國學校午餐計劃、全國學校早餐計劃、暑期食品服務計劃o 對象：家庭收入低于聯邦貧困線130%的兒童可免費享受早餐和午餐，家庭收入在聯邦貧困線130%185%的可享受低價伙食。o 資金：聯邦總稅收，各州負責管理費用o 管理部門：美國農業部食品營養司通過各州教育部門進行管理。252

10、6三、日本的生活社會救助三、日本的生活社會救助（一）產生和發展（一）產生和發展o 1932年，頒布實施救護法o 社會救助四原則o 1950年，制定實施生活保障法o 1956年，頒布實施社會福利事業法，福利事務所o 民生委員會制度，民間組織，1948年法制化。民生委員會法，協助單位（二）主要內容社會保障法社會保障法的基本內容：的基本內容：第一，生活保護的目的第二，促進自立（人格、生活、勞動、經濟）第三，最低生活第四，生活保障生活保障的基本原理：生活保障的基本原理：平等原理、最低生活原理和補助性原理27（三）生活保障實施的基本原則o 申請保護原則o 保護基準原則o 保護的應即性原則o 家庭單位原則

11、2829四、智力的生活社會救助四、智力的生活社會救助o （一）產生和發展（一）產生和發展o 1924年，智力率先在拉美國家建立自己的社會保障制度o 社會救助計劃和社會保險計劃混合在一起，難以自成體系o 1980年，完成社會保障制度改革，社會救助制度獨立出來（二）主要內容o 1.養老救濟金養老救濟金o 對象：65歲以上生活貧困的老年人和18歲以上生活貧困的殘疾人，生活來源不足的弱智者。o 條件：至少在智力連續居住3年，無個人收入或領取養老金低于法定最低養老金的50%。o 管理機構：大區政府和福利標準委員會o 程序：申請經濟狀況核查區長審批福利標準委員會發放救濟金30o 2.統一家庭津貼統一家庭津

12、貼18歲以下的未成年人和任何年齡的殘疾人領取了家庭補助的未成年人，其母親也可領取懷孕婦女不領取養老救濟金的弱智者o 3.失業救助失業救助失業前兩年中至少就業52周，進行就業登記，能夠并且愿意工作，不是因為個人原因失業o 4.生活用水補貼生活用水補貼占全國20%的最貧困階層為對象，聯邦政府劃撥資金，各個城市具體實施，補貼數額靈活3132第三節 我國城市生活社會救助33一、城市居民最低生活保障制度概述o （一）含義（一）含義 o 指持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準的，均有權利從當地人民政府獲得基本生活物質幫助，以使其生活水平達到最低生活保障標準的社

13、會救助制度社會救助制度。 城市居民最低生活保障條例（二）城市居民低保制度的建立和發展（二）城市居民低保制度的建立和發展o背景：背景：1.傳統制度的缺陷傳統制度的缺陷 救濟范圍狹窄、救濟標準偏低、救濟經費不足、救助工作隨意性大。2.城市出現的新貧困問題城市出現的新貧困問題 下崗失業職工增加、隱性失業顯性化、社會保障走向社會化、通貨膨脹、貧富差距拉大（二）城市居民低保制度的建立和發展（二）城市居民低保制度的建立和發展35o 試點階段（1993.61995.5）o 推廣階段（1995.51997.8）o 普及階段（1997.81999.10）o 落實階段（1999.102001.6）o 提高階段（2

14、001.62003）o 完善階段（2003）36二、城市居民低保的基本內容37（一）保障對象o 兩個限定條件：一是“非農業戶口的城市居民”；二是“家庭成員的平均收入低于當地城市居民最低生活保障標準”。o 1.三無人員o 2.失業期間的貧困居民o 3.在職、下崗或退休的貧困居民o 4.天災人禍造成的暫時貧困o 5.國家政策規定的特殊保障對象38（二）保障標準o 當地維持基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用。o 保障標準應根據當地的消費、物價、生活習慣和財政能力而定，具體應遵循:o 1.實事求是，量力而行o 2.特殊人群，適當傾斜o 3.動態管理

15、，合理調整o 4.風情層次，相互銜接41（三）資金來源o 1.市縣兩級地方政府財政o 2.社會捐贈資助o 3.省級財政預算列支的省級調劑金。主要用于補貼承擔屬地化管理保障任務比較重而且財政特別困難的市縣。o 4.1999年以后，為了保證資金的落實，中央財政開始對各地區進行補助，到現在，除北、上、蘇、浙、粵外，中央和地方財政均以1:1負擔低保資金。（四）待遇領取程序o 個人申請o 居委會核實o 街道辦審核o 區（縣）民政部門審批o 市民政部門復核備案43三、城市低保的實施現狀三、城市低保的實施現狀o 2013年我國城市低保救助1096萬戶、2061萬人，全年支出資金724.5億元。（新華網）o

16、2014年全國城市居民最低生活保障（以下簡稱“城市低保”）人數由2013年的2061.3萬人次下降至1880.2萬人次。截至2014年12月底，全國城市低保平均標準為410.5元/人月，低保月人均支出水平為274.6元/人月。o 全國城市低保支出由2010年的495.9億元增加到2014年的648.5億元。相反，城市低保人數在“十二五”時期的前四年繼續呈現下降趨勢。四、城市流浪乞討人員的生活救助四、城市流浪乞討人員的生活救助（一）城市流浪乞討人員生活社會救助的建立（一）城市流浪乞討人員生活社會救助的建立o 1982年，國務院頒布了城市流浪乞討人員收容遣送辦法o 實施過程中存在的問題：問題：1.

17、社會救助功能的淡化，社會管理功能的逐步強化2.收容遣送對象隨意擴大化3.執法人員打罵、侮辱被收容遣送人員情況普遍4.收容遣送利益化（二）主要內容（二）主要內容o 2003年6月，國務院頒布城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法o 原則：原則：自愿受助，無償救助o 宗旨：宗旨：保障流浪、乞討人員的基本生活權益，完善社會救助制度o 機構設置：機構設置：民政部門管理部門，設立救助站，公安、衛生、交通、城管等部門相互配合。o 救助措施：救助措施：食物、住處、醫療服務、聯系親屬、交通費用o 救助站的管理救助站的管理o 工作人員的行為規范工作人員的行為規范o 受助者權利義務受助者權利義務（三）取得的成效

18、和存在的問題o 成效：成效：o 救助站、流浪未成年人救助保護中心、定點醫院的建設，現代化信息系統的建立。o 在工作創新方面不斷推進，救助工作呈發展和上升趨勢。o 救助管理在政策落實上不斷完善。存在的問題：存在的問題：o 自愿求助者少。o 求助者中很多人并非所謂的“生活無著落的流浪乞討人員”。o 臨時救助無法滿足特殊求助對象的需求。o 受助人員返回住所地或所在單位非常困難。o 街頭流浪乞討人員有增多的趨勢。o 部分地區落實救助管理經費有困難。49第四節 我國農村生活社會救助50一、五保供養o （一）建立與發展o 1956年中央的農業四十條 ，對于社內缺乏勞動能力、鰥寡孤獨的社員，統一籌劃，生產上

19、適當安排，生活上適當照顧。“吃、穿、燒、葬、教（未成年人）”o 同年6月，高級農業生產合作社示范章程，對于缺乏勞動能力，生活上沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員，給予適當安排和照顧，保證吃、穿、柴火供應，年幼的接受教育，年老的死后安葬。o 經歷多年發展，五保的內容、形式、辦法也發生著變化，逐步演變為“吃、穿、住、醫、葬（未成年人保教）”o 由集體福利事業轉化為現代社會保障制度，所需資金由農民分攤轉為財政負擔。o 2006年3月1日，國務院頒布實施農村五保供養工作條例（二）主要內容o 1.供養對象供養對象o 符合下列條件的老年人、殘疾人或未滿16周歲的村民。o 第一，無法定義務撫養人，或者有撫養

20、人，但是不具備撫養能力的o 第二，無勞動能力的o 第三，無生活來源的53o 3.供養內容供養內容o 糧、油、燃料、服裝、被褥、住房、醫療、喪葬事宜、未成年人教育等。o 4.經費來源和標準經費來源和標準o 地方政府財政和村集體；o 不低于村民的一般生活水平o 5.形式形式o 集中供養、分散供養o 6.財產和遺產的處理財產和遺產的處理o 可以使用，不能自行處分；遺產歸集體o 7.監督管理監督管理o 依照五保供養條例規定，依法管理54二、農村居民最低生活保障制度o （一）建立和發展o 1992年，我國農村最低生活保障制度率先在山西左云縣試點。o 1994年，在山西省民政廳指導下，陽泉市開始建立農村社

21、會保障制度試點工作。6月，頒布實施陽泉市農村社會保障試行辦法，規定：縣、鄉、村根據各自經濟發展的不同狀況，確定基本生活保障線，對生活在基本保障線以下的貧困戶，以戶為單位建立檔案，逐年核定實行救濟，使其生活水平達到基本保障線。o 同年，上海也著手試點。55o 1994年，國務院召開第十次全國民政會議，提出到20世紀末，要在農村初步建立與經濟發展相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度。山西、山東、浙江、河北等列入試點。o 1996年1月，民政部首次提出了積極探索農村最低社會保障制度的任務。o 1996年底，正式印發關于加快農村社會保障體系建設的意見，并進一步制訂了農村社會保障體系建設指導方案。試點逐步擴大。o 1997年以后，政府社會保障工作重心轉向城市，農村各自為政，發展失衡。o 2003年10月，黨的十六屆三中全會提出：“有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。o 2007年7月11日國務院下發國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通