1、組織理論按語I盧瑟古利克每一個大型的或復雜的企業都要求有許多人推動它運轉。無論在哪一個有許多人在一起工作的地方，當在這些人中存在分工時，有足夠的把握取得最好的結果。因此，組織理論必須探討協調的結構問題，企 業中進行分工的單位都要加強協調工作。在決定某個活動如何組織起來時，不可能不同時考慮有關的工作 是如何進行分工的。分工是組織的基礎，的確，分工也是組織的原因。一、工作分工在開始論述時，考慮一下分工的原因和結果是十分必要的。它也完全適合我們評論下列要素的目的。為什么進行分工因為人們在特性、能力和技能方面存在著差異，實行專業化在靈巧性方面加大了這種差異。因為同一 個人不能在同一個時間內留在兩個地方

2、，因為知識和技能的范圍非常廣泛，一個人畢生所能了解到的不過 是它得一小部分。換句話說，這是一個與人的特性、時間和空間有關的問題。在一家鞋廠中，有一千名工人，可能會分配每一個人完全由來制作一雙鞋。每一名工人自己剪皮革，鉆鞋眼，縫鞋面，釘鞋底，穿鞋帶，并把每雙鞋放在鞋盒里。每一名工人完成這些工作可能要用兩天時間， 這樣，一千名工人一天制作五百雙鞋。我們可以在運用完全相同的手工方法時，在同樣這一千個工人中進 行分工，這是一種完全不同方式。我們將分配一組工人剪皮革，一組工人鉆鞋眼，一組工人縫鞋面，一組 工人將鞋縫合，一組工人釘鞋底，還有一組工人穿鞋帶并將每一雙鞋放到鞋盒中。根據常識和經驗，我們 認識到

3、，后一種過程使我們有兩大收獲：第一，它可以更好地利用不同工人的不同技能和能力，促進發展 專業化；第二，它可以節省時間。當一名工人放下刀子拿錐子，同時從桌子移至工作臺，從工作臺移至鐵 砧，又從鐵砧移至凳子，時間就這樣消失了。這種做法沒有給工人增加任何壓力，但是，結果是他們每一 天多做岀一倍的鞋。因為穿鞋帶和裝鞋盒的工作可以分配給不熟練的和低工資的工人去干。在經濟方面也可提高。而且，在剪皮革的工作中，由于 淘汰了不熟練的工人，將他們都分配去干別的工作，可以減少損失。每一名工人不用多做什么努力，在同 樣的時間內力用同樣的方法就可以剪岀一打鞋面。所有這些進步都是在沒有引進節省勞力的新機器的情況 下實現

4、的。引進機器可以加強分工。像一臺鋸床、一臺打字機或者一種傳送裝置都要求提高專業化，足以把工人 劃分成能否有效使用某種工具的兩類人。已工作中使用的工具和機器做為基礎的分工，無疑在一定程度上 取決于工人的能力，但是，主要是取決于通過不斷的操作發展起來并得到鞏固的技能。專業技能的發展并不僅僅與機器和工具相聯系，它們很自然地是從木材、棉花、油漆、水泥等所處理的原材料演進而來的。它們幾乎同樣是在某些活動中出現的，這些活動放在一系列復雜的和相互關聯的概 念、原則和技術的中心位置上。特別是在工程、醫學、化學等以運用科學知識為基礎的職業中，人們最清 楚地認識到這些問題。在法律、政府、教學、會計、航海、航空和其

5、它領域中，也都存在著這種情況。盡管分工越來越細包含著一種邏輯性的因素，但是它的性質從根本上來說是注重實效的。因此，它們 隨著科學的發展、新機器的發明、技術進步和社會制度的變革，經歷了一個逐漸演化的過程。但是，最近 的分析表明，它們似乎是以個人差異為基礎的。當然我們并不能就此得岀結論認為，“人的特性”一一無論是什么樣的特性一一明顯的穩定性可能會限制專業化的發展。實際情況完全相反。當每一個知識領域和工 作領域進一步發展時，有關的原則、做法和技能結成一種越來越龐大、越來越復雜的關系。個人越來越不 能夠勝任，也不能夠永遠保持熟悉和熟練掌握整個領域的知識和工作。因此，由于個人在維持原狀而知識 和技能的進

6、一步發展，將岀現分工越來越細的專業化。在社會文明的進程中，分工和整合工作是人類本身 賴以取得發展的基礎。分工的限制分工有三個明顯的限制，超過這些限制分工就不能有利地進行。首先是實際工作中限制，是由與人員 和工作時間有關的工作量產生的。 如果越來越細的分工結果出現了一種一個人用不了一天就可干完的工作， 這種工作則毫無益處。這種情況太明顯了，不需要進行論證。只有在有空間干擾的地方存在例外情況，在 這種情況下，干不滿一天工作的人員必須用剩余的時間干其他的工作。實際上，這樣做是在采用一種新的 工作組合。第二種限制是由某一時刻和某一地點的技術和習慣造成的。 在某些地區， 把承辦喪失與保管和清掃 教堂的事

7、I來源：盧瑟古利克(LutherLuther GulickGulick )和林德爾厄威克編：行政管理科學論文集，紐約：公共行政學 學會，1931937 7年版，第 3 3 1313 頁面。情分割開是毫無益處的，因為按照習慣，教堂司事是承辦喪事的人；在房屋建筑中，對電工和管 工的某些工作再作進一步的分工，以及再用更有效的方式將它們重新組合起來都是非常困難的，因為這涉 及到行業工會管轄權的沖突問題；在沒有發展成本核算技術的領域中，成立一個成本核算處顯然是不切實 際的。第二種限制顯然是有彈性的，發明和教育可以改變這種限制。如果實際情況并非如此，我們將會遇到 一種靜止的分工。但是，有一點需要注意的是，

8、分工方面明顯的變化有兩種危險，它對供應工人的勞動市 場有很大的限制，并且會大大減少從事某種專業訓練的人的就業機會。第三種限制在于， 越來越細的分工不能超出身體分工的范圍變成器管的分工。 如果奶牛的前半身整天 在草地上吃草，而它的后半身整天在牛棚里擠奶，雖然看起來這似乎很有效，但是，這種器官的分工肯定 要失敗。同樣，把類似舔一下信封這樣單一的動作或姿勢分解開，或者將一系統密切聯系和纏繞在一起的 活動割裂開，都是毫無益處的。可以說， 在這方面有一種循環論證的成分， 用確定某一活動是不是可分的試驗來確定這一活動是不是 有機的而前者也正是我們想要確定的。這種指責是真實的，試驗必須是注重實效的。分工有效

9、嗎？某 些事情是受到嚴重破壞和嚴重損失嗎？它是在受到損害嗎？整體和部分整體等于部分之和是一條公理。但是，在劃分任何“整體”時，有一種情況是肯定的，對每一部分， 包括不可見的要素和關系，都要進行說明。被汪達爾人打碎的維納斯神像的大理石碎塊不等同于雕像，雖 然每一條大理石紋理都還保留著；一只烏鴉并不等同于它所有的羽毛、骨骼、肌肉和血液；一臺打字機也 不等同于它所有的鋼架、玻璃、油漆和橡膠。同樣，當把要完成的一件工作細細地分解為一些明顯的組成 部分時，可能會出現核心設計、操作關系、嚴謹的思想一起失去的危險。我們可以舉個簡單的例子更清楚地說明這一點。一個人可以自已蓋一座房子。他能夠挖地基，鋸橫梁 和木

10、板，做窗戶框和門，鋪地板，搭房頂，抹墻，安裝供暖和供水設備，拉電線，貼壁紙和粉刷房屋。但 是，如果他這樣做了，大多數工作將是由工作不熟練的人完成的，會糟蹋許多原材料并需要他用好幾個月 的時間。另一方面，整個蓋房子工作可以在一組人中進行分工。一個人挖地基，建煙囪和抹墻；一個人安 裝窗戶框，鋸木料和木板，搭屋頂，完成所有木工活；一個人完成所有管工任務；一個人完全負責貼壁紙 和粉刷；另一個人負責拉電線。但是，在采用這種方法時，如果沒有某一個人一名建筑師制定一 個建房計劃，使每一個技術熟練的工人明白在干什么時候干什么事情，將不能蓋成一座房子。當一個人按照自已的計劃自已動手蓋房子時，他決定先做什么，然后

11、再做什么，即是說，他“在協調 工作”。當許多人每個干一部分工作如一起蓋房子時，一定不能把協調忘在一邊。在各種專業人員的“分工”中，同樣不能忽視要有一名專家進行計劃和協調，否則，就會浪費時間。 工人們在工作中各行其是，原料在需要的時候不在現場，各種事情完成的順序出了差錯，甚至在門窗安裝 的位置方面出現意見分歧。工作分工劃分的越細，出現混亂的危險性就越大，對工作進行監督和協調的需 要也就越大，這是不證自明的。協調不是靠偶然因素取得進展的事情，協調必須靠理智的、有生氣的、持 久的和有組織的努力才能實現。二、工作協調如果越來越細的分工是必然要發生的， 協調則變成一定要進行的事情。 但是，協調并非只是一

12、種方式， 經驗表明，協調可以通過兩種主要方式來實現。這兩種方式是：1 1通過組織進行協調。即通過人員的配置使越來越細的工作分工相互聯系在一起，這些人被安排在 一種權力結構中，通過上級由高到低、層層傳遍整個企業的命令對工作進行協調。2.2.通過思想的支配進行協調。即在結成一個團體一起工作的人思想和意志中，確立得到深刻理解的單 一目標。使每一個工人自愿地在技能和熱情方面，讓自已的任務適合于整體需要。實際上，這兩種協調原則并不是互相排除的，如果不廣泛利用這兩種原則，任何一個企業都不會有效 運轉。規模和時間是限制進行協調的重要因素。在一個小型項目中，這一問題并不困難。權力結構簡單， 主要目標對每一個工

13、人都有實際意義。在一個復雜的大型企業中，組織變得錯綜復雜，權力線纏結不清， 存在著一種工人將主要目標拋在腦后的危險，這樣他們就竭盡全力一心追求個人的前途和利益。在協調過程中，相互關聯的時間因素和習慣因素是異常重要的。人是一種習慣性的動物。當一個企業 從小規模的初建階段逐步發展壯大時，它的全體人員會一步一步地受到“訓練” 。當困難一出現時，新的方 法會被作為一種習慣性的事情堅持下去。在掌握了使某種困難不再出現的知識時，困難就會被消除，甚至 可以像部隊中的訓練那樣讓工作人員掌握日常程序。 但是， 當必須馬上建立或突然改建一座新的大企業時， 就會真正出現工作協調方面的困難。因此，當時間充足時，習慣因

14、素是工作協調的重要基礎，而當時間不 充足時，即在改變規章時，習慣則成為一個嚴重障礙。因此，在小型企業和大型企業中，在簡單情境和復 雜情境中，在穩定發展的組織和在新的或發生變化的組織中，對工作協調問題的研究應有不同的側重點。通過組織進行協調 組織作為一種協調方式要求建立一種權力系統，依靠這種系統通過許多專業人員的聯合一致的努力， 將主要目標或目的轉變為現實，每一名專業人員都在某一時刻和某一地點從事各自領域的工作。根據人事工作的長期經驗可以清楚地看出， 這樣一種權力結構不僅要求有許多在選定的時間內分散在 許多地方進行工作的人員，而且要求有一種單一指揮的行政權力。這樣，組織的問題就變成了在處于中心

15、地位的行政官員和工作分工的最基層人員之間，建立一種有效的溝通網和控制網。我們可以用下列概括進一步規定這個問題：1第一步：確定所要完成的工作，例如盡可能用最低成本向某一地區的所有居民和工廠供應凈化水。2第二步：指定一名主任檢查這一目標實現情況。3第三步：確定必須進行分工后的個體化和專業化的工作單位的性質和數目。如上所述，這種分工在 一定程序上取決于工作規模（最后的分工一般不能少于要求全日制工人完成的工作量）和某一時期的技術 進步和社會發展狀況。4第四步：建立和完善主任與工作分工的最基層人員之間的權力結構。正是這四個步驟是組織理論主要關心的問題。正是由于這種組織職能（）使主任（）能夠協調并加強所有

16、經過一再分工的工作（），從而能夠有效地實現主要目標（）。控制幅度在這個問題上， 我們開始遇到人的特性本身不可逾越的限制。 正如人的手只能按住數目有限的鋼琴琴鍵一樣，人的思想和意志也只能數目有限地影響受到直接管理的人。格萊丘納斯對這一問題進行了精辟的 論述，他的論文已收編在這本論文集中。控制的限度在一定程度上說是知識限度的問題，但是，它更是一 種時間限度和精力限度的問題。因此，任何企業的總經理只能親自指揮少數人，他必須依靠這些人去指揮 其他人，然后又依靠其他人去指揮另外一些人，直到指揮到組織中的最后一個人。所有人類組織都有控制幅度限制， 這種受到限制的條件在不同的工作類型和不同規模的組織中有明顯

17、的不同。在工作具有常規性、重復性、可測性和同質性的地方，一個人或許可以指揮幾十名工人。當所有 工人都集中在一個房間里工作時，情況更是如此。但是，在工作具有多樣性和非定量性的地方，特別是當 工人分散工作時，一個人只能監督少數人。這種多樣性、分散性和不可測性當然在每一個組織的上層是最 明顯的。我們可以斷定，在處于總經理直接指揮下的組織上層部位，控制幅度產生的限制是最明顯的。但是， 當我們試圖確定一個企業領導人能夠有效地監督多少直接下屬時，我們進入了一個還沒有進行充分的科學研究得出最后答案的經驗性的領域。伊恩 ? ?漢密爾頓說： “越是接近于整個組織的最高首腦，我 們的工作就更多地面向三人組成的群體

18、： 越是靠進整個組織的底部 （前線的步兵） ，我們的工作則是更多面 向六人組成的群體” 。19181918 年的英國政府機構委員會得出一個結論說： “內閣人數不應太多十人比較好，最多十二人。 ” 亨利? ?法約爾說： “（在法國）一名部長有二十名助手，而在這方面行政管理理論認為：一名擔任大企 業首腦的經理不應該超過五至六人” 。格雷厄? ?沃拉斯表示他的意見說，內閣人數的增加“不應超過十或十二人，這種規模組織座談討論效 果最好“。利昂? ?布盧姆建議法國首相的技術顧問團效仿英國戰爭顧問團，后者是由五名成員組成的。我們不難理解為什么在對基本原則意見一致的權威中會存在說法上的差異。 部分原因在于他

19、們研究的 行政官員在個人能力和工作習慣方面存在差異，部分原因在于他們論述的工作的不可比性。一般認為，人 們對三種因素注意的不夠，首先是職能多樣化的因素；其次是時間因素；最后是空間因素。公共工程的領 導人能夠有效管理的直接下屬的人數比陸軍五星上將要多。因為公共工程部門總的來說是工程技術領域， 而在陸軍中則有許多不同的組成部分，例如通訊、化學、航空、軍械、摩托化服務、工程技術、物資供應 和交通運輸等等，每一個領域都有特殊的技術。如上所述，時間因素也有很重要的影響。在一個穩定的組 織中，總經理能夠直接下屬的人數，比一個新的或不斷變化的組織要多。同樣，空間對控制幅度也有影響。 在一個固定于同一個建筑物

20、內的組織中，可以通過較多的直接下屬進行監督，而如果同樣的組織分散在幾 個城市內，進行監督的直接下屬則較少。當一個組織分散時，不僅要求有更多的監督，因此有更多的監督人員，而且要求較少的人同總經理保持聯系，因為總經理在充分了解分布廣泛的組織的詳細情節以便進行 明察秋毫的工作方面遇到的困難越來越大。 如果沒有充分地認識到這些變量的重要性， 就會降低權威們所 做出的一個人只能監督三個、五個、八個或十二個直接下屬的科學論證的有效性。但是，這些考慮并沒有解決這一問題，它們只是說明還需要做進一步的研究。但是，如果不做進一步 的研究，我們也可以在幾個問題上作出推斷：組織的主要負責人只能管理少量的直接下屬；這個

21、數目不僅 取決于工作性質，而且也取決于負責人的性質；在實現同樣程度的協調方面，在大型的、多樣化的和分散 的組織中，直接下屬的數目要少于同質性的統一性的組織。一個首長從最遙遠的年代開始，人們就已經認識到：多重指揮只能造成混亂。 “一人不事二主“，這句話是作 為一條神學的論據提出來的，因為它已被人們承認是日常生活中人際關系的準則。在行政管理領域中，這 就是人們熟知的“統一指揮”原則。這條原則可以表述如下：聽命于幾名上級的工作人員可能是思想混亂 的、低效的和不負責任的，聽命于一名上級的工作人員可能是有條理的、有效率的和負責任的。因此，統 一指揮的是那些受到指揮的人，而不是那些發布命令進行指揮的人。在

22、工作協調和組織的過程中，這一原則的重要性決不能被拋之腦后。在構成一種協調結構方面，人們 常常試圖給一個正在工作的人設置兩名以上的工長，這名工作者的關系則不止一種，甚至像泰羅這樣偉大 的管理哲學家，也陷入到這種錯誤中。他設置了各自處理機械、原料、速度等問題的互無聯系的工長，他 們都有直接向工人個人下達命令的權力。僵化地堅持統一指揮原則可能有它的不合理之處，但是，與違反 這一原則而肯定會出現的混亂、低效和不負責任相比，這些都是不重要的。技術效率保證技術效率的問題有許多方面，這些方面大部分與我們的論述無直接關系。泰羅、丹尼森和金博爾 等權威對它們進行了廣泛的探討，泰羅、丹尼森和金博爾等權威對它們進行

23、了廣泛的探討，法約爾、厄威 克、穆尼和賴利也深入研究了它們對組織的影響。但是，在研究組織理論方面，有一個效率方面的概念與 我們的研究有密切關系，這就是同質原則。權威們在許多領域中已經觀察到， 一個共同工作的群體的效率與他們正在完成的工作的同質性、 他們 正在利用的程序的同質性以及激勵著他們的目的性同質性有直接關系。這個群體必須從上到下進行統一， 他們必須一起工作。我們由此得出兩點結論： （1 1）如果集中在一個單一的單位中進行分工的組織結構，在工作、技術和目 的方面是不同質的，將會遇到出現摩擦和效率低下的危險；（ 2 2）一個以一定程度的專業化為基礎的單位不能由一個門外漢進行技術指導。在政府范

24、圍內， 人們不難發現許多非同質的行政管理組合的結果不能令人滿意的例證。 農業發展和教 育不能讓防止病蟲害的同一種人來進行管理，這是人們普遍承認的事情。因為前者可以依靠農民友好合作 和信任取得成功， 而后者則會招致怨恨和猜疑。 同樣，像藥品管理等工作是為保護消費者利益建立起來的， 在生產商的利益占支配地位的部門中，找不到開展這類工作的適當場所。在較大的城市和各個州，人們已 經發現，醫院在衛生部門的直接管理效果不好，它們作為一種獨立的部門或者至少是作為一種有廣泛自主 權的機構建立起來時才能得到很好的管理。還有一個例證也得到人們的普遍承認，雖然公共福利部門和公 共衛生部門二者合署辦公在具體條件下可以

25、成功地運行，但是公共福利部門和警察部門要求分開。沒有一 個人會認為供水管理工作和公共教育工作，或者稅收工作和公共娛樂活動應該合在一起。人們在這些例子 中都可以發現，其中是所要實現的目標不是同質的。任命不稱職的外行和政治人物從事技術工作， 或者讓他們對高度專業化的工作進行技術知道， 這是美 國很常見的做法。我們從中可以看到將不相融的職能結合在一起的另一種例證。正如弗蘭克？ J?J?古德諾博士三十年前指出的那樣，我們在此遇到兩種異質的職能： “政治”和“行政” 。如果將它們在行政管理結構中 組合在一起，肯定會造成效率低下的狀態。專家的特性在這個問題方面，有必要說一些需要注意的事情。運用同質原則存在

26、一些容易犯的錯誤。每一個受過 高級訓練的專業技術人員，特別是在知識廣博的職業中，都有一種強烈的無所不知的感覺，并且都由于一 種獨立完成社會工作的強烈愿望。當政府雇傭他們時，他們準確地了解人們在哪些方面對其本身的工作有 更高的需要，他們知道如何提供這種服務，他們存在一種完全不顧其它需要的傾向。從根本上說，他們的 特殊技術不就是他們的生路嗎？在他們眼中，對他們的任何約束都是“限制自由” ，任何批評都是出于“無 知和嫉妒”。他們所要求增加的每一項預算都是“為了公共利益” ，而用于其它地方的每一項預算都是“純 粹的浪費”。他們的努力和方法是“公共教育”和“公民組織” ，而其他人做出的同樣的努力則是“宣

27、傳” 和“政治”。這種專家還有另外一種特性， 他們往往想在其并不專長的領域中表現出知識和權威。 特別是教育工作 者、律師、牧師、海軍將領、醫生、科學家、工程師、會計師、商人和銀行家，他們都有同樣的特點 在具有某一種領域中的技術能力或在某一領域中有同樣的特點在具有某一領域中的技術能力或在某一 領域中“獲得成功”時。他們逐漸認為這種能力是一種可以超越本領域范圍之外的普遍品質，是他們自己 的天賦，他們可以毫不困難地進入其它領域。他們忘記了在某一王國中具有權威性的官服并不能使其享有 其它王國的主權；在其它王國，它只不過是一種化裝舞會上的服裝而已。這種專家知道自己的“本事” 。社會需要他們，當人們的技術

28、知識變得越來越廣泛時，社會就越離不 開他們。但是，歷史向我們表明，在判斷自己的長期需要方面，老百姓是比任何權威的崇拜者們更好的法 官。國王和統治階級、牧師和預言家、士兵和律師，在統治人類而不是提供服務時，他們最終所做的事情 只是控制人類福利事業的發展而不是去促進它。正像有人所說的那樣，專家的真正位置“是在鞋底，而不 是在鞋面”。民主的基本效力取決于這種原理，因為民主是一種政體形式，在這種形式中，老百姓是最后決 定什么對其有利的法官。效率是對人們有利的事情之一，因為它可以使生活更富有、更安全。效率越來越要求通過使用專業人 員來實現。這些專業人員沒有權利要求不受監督控制，而且必須置于監督控制之下。

29、但是，在建立這種控 制的過程中，不考慮效率條件的政府不能指望會得到效率。三、組織模式組織中的工作是自上而下還是自下而上在問題的討論方面， 下面的問題是一個產生較大混亂的問題。 有些機構的工作和思想主要是自上而下 的，而有些機構的工作主要是自下而上的。這種情況完全是很自然的，因為有些機構感興趣的主要的是行 政官員和中央管理的問題，而其它的機構感興趣的主要是個人的服務和活動。那些自上而下工作的機構把 組織看作是在一名最高負責人領導下逐級分工的系統，而那些自下而上工作的機構則把組織看作是把個人 的工作單元結合為一個集合體的系統，這個集合體依次隸屬于最高負責人。可以說，在這兩種方法中，哪 一種都可以使

30、我們對整個問題進行考慮，以致用哪種觀點來看待組織沒有很重要的意義。當然，下列做法 造成了實際高層管理部門的模式化的結構，而犧牲個人熱情服務的效率的危險；而那些自下而上工作的機 構，必須防止出現為了發展有效的個人服務，而挫傷了他們協調工作的愿望的危險。在任何實際情況中，必須從上下兩個方面研究組成問題，在對現行機構進行改組的問題上尤其如此。 它難道不像理論上所說的合理過程那樣有實際的必要性嗎？在這種情況下，人們將從自上而下和自下而上 兩個方面制定組織或改組計劃，并把這兩個方面在中心處結合起來。在制定主要是在最高管理者指揮下逐 級分工計劃時，必須運用控制幅度限制的原則；在制定主要是將專業職能結合為集

31、合體的計劃時，必須運 用同質原則。在自上而下逐級分工的過程中，有某些職能很難適合自下而上結合為集合體，而且每一步都 必須逐漸縮小嚴格堅持這兩種相互沖突的原則的程度，直到形成了二者的結合點為止。紐約市的改組計劃提供了這個問題方面令人感興趣的例證。 19341934 年的憲章委員會研究了紐約市的問 題，并決定將其部門和分開的活動從 6060 左右減少到一個控制數內。 在同各個政府部門的官員舉行一系列會 議之后，委員會確信，沒有合并為“部門”活動的市政府部門得數目不能低于 2525 個，這些部門如再進一步 合并，則不能共同完成或產生實際的沖突。但是，這一數目對于受到市長有效監督來說仍然太多，作者本

32、人提出了一個解決方案。這就是憲章規定中，將市長的行政工作進一步分工，任命三至四個副市長，市長 可以將其進行廣泛監督和協調的任務分一部分給他們。按照這種計劃，這些副市長向市長匯報所有新的和 重要的事情以供決策。通過經常保持密切關系，在所有問題方面他們都了解市長的思路。他們能夠使市長 減少大量的瑣細事務，但在任何方面都不把個人的色彩注入到政策的制訂過程中。按照這樣一項計劃，分 配給一名副市長的任務可能是對警察、公園、醫院和造船廠等多種多樣的機構進行一般性的指導，與將這 些活動統一由市長本人指揮的情況來比，這樣做更不會違反同質原則。在民主地進行管理的政府條件下， 這樣做更有十分必要的重要性，這樣做并不違反所規定的同質原則。這些副市長始終置身于各種服務機構 的技術范圍之外，致力于范圍廣泛的行政管理和協調工作，正像市長本身所要做的那些工作一樣。這些副 市長被認為是市長職位的一部分，而不是服務機構的一部分。即他們并非相當于一種自上而下建立起來的 結構的最高點，確切地說相當于一種自上而下擴展的結構的基礎，這種結構的目的是使市長和服務機構之 間的有效的接觸點增加四倍。系統組織最高管理者的工作上述建議的結果是要讓行政職能系統化和制度化，使它更適合于復雜的情