1、我國公共服務型政府的價值取向及其構建【內容摘要】改革開放20多年來，我國社會發生了巨大的變化。社會主義市場經濟體制逐步確立，政府體制結構與治理方式也發生了很大的變化，朝著精簡、高效、民主、法制、透明的方向轉變。這與西方各國政府自20世紀80年代以來的基本改革取向是相同的，受新公共管理理論的影響比較大。但是，隨著國際競爭環境的加劇，為了在競爭中保持優勢地位，各國政府都在積極探索更合適本國國情的新的治理模式，中國也不例外。近來，在公共管理理論基礎上發展起來的新公共服務理論引起重視，并被認為是政府轉型的一個新的促動力。建設“公共服務型政府”逐漸成為各國政府改革的新目標。【關鍵詞】服務型政府 基本理論

2、 模式 治理一、 公共服務型政府提出的理論演進20世紀七、八十年代，西方各國經濟陷入“滯脹”局面，使得各國政府面臨著這樣的發展困境：一方面，由于堅持凱恩斯的“全面干預”理論，各國政府都不同程度的陷入公共財政赤字的巨大壓力；另一方面，民權運動興起，要求政府提供更多和更高效的公共服務。而龐大的傳統官僚行政體制在這種形勢下越顯其刻板、教條、脫離民眾和低效率，政府改革迫在眉睫。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經濟人”假設，政府相似于市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門

3、和工商企業的方法用于公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，“企業化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。

4、新公共服務理論是對新公共管理理論的補充和完善。其核心理念是公民主權和政府責任。政府的主要職責是堅持以人為本，以公共利益為主要目標，提供公民切實需要的公共服務；建立對話協商機制，公務員要幫助公民表達他們的利益要求；政府要承擔法律、社會價值等全方位的責任而不只是市場的責任。新公共服務理論的核心理念符合二十一世紀的人本發展觀，建設公共服務型政府已逐漸被列入我國政府改革的議事日程。二、現階段我國建設公共服務型政府的基本理念取向和基本模式取向 改革開放以來，我國政府改革二十多年取得的成績是顯著的：政府規模縮小、機構精簡；政府職能逐步在向適應市場經濟體制的方向靠攏；行政過程逐步法制化、透明化等等。但是，我

5、國政治改革始終存在滯后于經濟改革的問題，因而在經濟改革即建設社會主義市場經濟體制逐步深化的過程中，不可避免地出現政府職能缺位、越位、錯位的現象，與市場經濟相伴隨的一些社會問題和社會矛盾不能得到有效解決。隨著經濟改革過程中社會矛盾的逐步凸顯，隨著中國加入WTO,隨著國際競爭的進一步加劇，筆者認為，我國政府實現模式轉變，建設公共服務型政府是一個必然的趨勢。結合我國現階段的經濟、政治、文化環境，在借鑒西方各國政府改革實踐和新公共服務理論的基礎上，我們提出了我國建設公共服務型政府應該堅持的基本理念取向和基本模向。 （一） 我國建設公共服務型政府應該堅持的理念取向 1、堅持一人為本的公眾服務導向1990

6、年以來至今，以人為本就是一個主題思想，而且二十一世紀新的發展觀就是以人為本的發展觀。我國自古以來就有“以民為本”的優秀文化傳統。新一屆政府也不斷強調“民本”的重要性，將“三農問題”提到政府要解決的重要問題上來。堅持以人為本，就要堅持以公眾服務為導向而不是以顧客服務為導向。顧客服務導向遭到抨擊是因為他忽略了公共部門與私營部門的差異，忽略了公眾與顧客的差異，沒有兼顧到社會公平。公眾服務導向的內涵就是政府提供什么、如何提供要事先聽取公眾的意見，將公眾意愿作為第一價值取向；政府提供公共服務的效果如何應當以社會公眾的評價為主。 2、堅持政府有限職能論 一個好的政府，不是事事包辦的政府。因為，政府畢竟只是

7、由有限理性人組成的公共組織，只能集中精力干有限的事情。根據新公共管理的觀點，政府的有限基本職能是提供經濟基礎、提供各種商品和服務、協調與解決團體沖突、維護競爭、保護自然資源、為個人提供獲得商品和服務的最低條件、保持經濟穩定等。我國政府改革應該堅持的一個基本取向就是是縮小政府職能，將本該由市場可以完成的功能讓位于市場。 3、法治政府和透明政府建設公共服務型政府要求政府在提供公共服務過程中必須堅持法制政府和透明政府的價值取向。法制政府是指政府必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。只有堅持法治，政府的行為才有合理性與合法性，才能做到公平公正，才能得到公眾的理解和支持。透明政府是指實行政務公

8、開，避免暗箱操作，使公眾便于監督政府行政，從而減少腐敗。 4、服務效率與服務效益并重由于政府財力有限，所用支出來源皆是納稅人辛辛苦苦掙的錢，這必然要求政府在提供公共服務時考慮效率問題，不能像以前計劃經濟體制那樣沒有效率觀念。但是，又由于公共部門的特殊利益代表性，其在提供服務過程中，除了關注效率外，還更應該關注服務提供的社會效益。 5、政府與其他社會主體的協同合作關系政府應樹立平等觀念。政府也是社會中的一個組織，應該注重與其它社會主體的協同合作。政府不應該是一幅高高在上的統治者的模樣，也不是新公共管理所說的掌舵者的架勢，應該是各主體間的一種催化劑和粘合劑，起促進各主體間協同合作的作用。 6、強調

9、績效管理評估、全面政府責任機制績效評估指由其他主體用可衡量的績效指標對政府行為結果是否與其目標任務相配套進行評估。實踐證明，績效評估能促進政府服務能力的提高。全面政府責任機制是指政府的責任并不是單一的。政府不能只關注市場，而忽略法律、社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益等，應當建立一套各因素相互關聯的政府行為問責機制。 7、實施戰略管理沒有戰略的組織，就像沒有方向舵的航船，只能在原地打轉。又像四處漂泊的流浪者，沒有目的地。戰略管理的核心是遠景規劃和全局觀念。公共服務型政府實施戰略管理是指政府在提供公共服務時要從長遠的、全局的利益來考慮，堅持公正公平，堅持以人為本的可持續發展觀。（二）

10、我國建設公共服務型政府應堅持的模式取向 1、市場化逐步破除政府行政壟斷，將市場機制和市場力量引入公共服務領域，形成公共服務供給主體多元（多元主體包括國企、私企、外企和民間組織）、供給方式多樣的競爭局面。借鑒西方各國市場化的成功經驗，其運作方式可以有以下幾種：招投標、合同承包、特許經營和項目融資等。這些方式的運用，需要配套的管理制度，否則效果適得其反，這些管理制度包括工程項目法人責任制、工程監理制、合同管理制、稽查制等。 2、社會化在基本理念取向中我們談到政府與其他社會主體之間是協同合作關系，那么政府就應當充分發揮其他社會主體例如事業單位、中介組織、社團組織、社區組織等的積極作用，將不必要的服務

11、供給職能交由這些社會組織去辦理，即所謂的社會化。這些組織有比政府更了解社會、更了解民眾利益需求、更易于與民眾協商的優勢。當然，政府也可以作為參與者與這些組織一道提供公共服務，這樣可以起到引導和監督的作用。 3、強化公共服務職能在市場化和社會化的基礎上，政府應該集中精力，強化自己的公共服務供給職能。在項目選擇上，退出生產性項目和市場性項目，增加公共服務型項目；在制度建立上，加強政府與公民對話協商制度、窗口服務制度、社會評議制度等多項相關制度的建設；在權力分配上，給與地方政府更多的管理權限，促成地方政府之間的競爭，從而調動地方政府提供公共服務的積極性。 概括的說來，我國建設公共服務型政府，其基本內

12、涵是：在經濟上主要職能是制定公平規則，確保市場經的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；在社會問題上從長遠眼光、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展。 三、公共服務型政府的構建 要在我國經濟轉型過程中建立起公共服務型政府，增強其駕馭市場經濟的能力，當前關鍵須抓好以下幾個方面。（一） 改變傳統行政觀念，樹立現代政府理念所謂現代政府理念即公共服務型政府理念。現代政府理念是在20世紀80年代新公共管理運動蔚然成風的背景下首先由西方國家提出的，此后又得到多次修正。這一理念

13、主張管理就是服務，政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應盡可能地為社會提供滿意的公共產品。要確立現代政府理念，關鍵要克服傳統行政管理觀念的束縛和影響。1、劃清傳統行政觀念和現代政府理念的界限傳統的行政管理觀念與現代政府理念是兩種根本不同的思想理論體系。其本質區別主要表現在：（1）出發點不同。在傳統的行政管理觀念支配下的管制型政府是為了實現統制而行使權力。它主張官本位，權力本位。而現代政府理念支配下的服務型政府則是從公民需要出發，主張人本位，社會本位，以為公民謀福祉為宗旨。（2）政府工作的實現過程不同。在傳統行政管理觀念支配下的管制型政府的管理是一種居高臨下的“恩賜”過程，是一種自上而下的統治；

14、而在現代政府理念支配下的服務型政府的管理則是公民與服務者互動的過程，雙方可以交流信息，相互協商，達成一致。（3）工作對象的選擇權利不同。在傳統的行政管理觀念支配下的管制型政府面前，被服務者也是被統治對象。因此，一切服務都不排斥強制性（包括出于好心的服務）；而在現代政府理念支配下的服務型政府的管理模式下，服務的成立條件則是被服務者的自愿與要求。因此，杜絕非法不合理強制是對服務型政府的基本要求。（4）對政府職能定位不同。傳統的行政管理觀念認為，政府的核心職責是發展經濟，要建立管制型政府以便管理經濟和社會。現代政府理念則認為，政府的核心職能是公共服務，即為社會提供公共產品和公共服務。包括加強城鄉公共

15、設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，以及發布公共信息等。（5）對政府工作檢測的標準不同。傳統理念把行政效率作為檢測政府工作的標準。現代理念則以績效作為檢測政府工作的標準。當前，重在實現三方面轉變：指導思想上實現由政府本位、官本位向社會本位、公民本位轉變；管理內容上實現由全能政府向有限政府的轉變；管理方式上實現由直接管理向間接管理的轉變。2、樹立現代政府理念所謂現代政府即公共服務型政府，也就是以公民為中心的政府。政府是人民的政府，因而政府在為“國家”這條船掌舵的時候，必須聽從人民的意見。這就要求政府在從經濟發展型向公共服務型轉變的過程中，樹立如下理念：（

16、1）以民為本。政府要確立公民取向的公民第一主義。（2）主權在民。國家主權屬于人民，而不是屬于某個個人或利益集團。因此，保障公民權利，促進公民權利的實現是政府的基本職能。（3）“顧客”至上。政府要致力于建設一個“企業家政府”，像企業家一樣想盡一切辦法滿足作為消費者的人民的合理期待和正當要求，不斷提升為人民服務的標準。（4）有限政府。現代政府是一個權力有限的政府，其權力的最大邊界是不損害公民合法權益。（5）民主開放。現代政治的基本特征是民主，民主政治的基本要求是公開。只有制定出相關政策和制度以保障人民參與政府決策、監督政府行為，才是真正的民主。（二）改善政府結構，建立服務型體制調整政府結構，是實行

17、政府轉型的核心內容。首先，要將政府主導型市場經濟轉向市場主導型經濟。其次，進一步減少行政層次，改善政府結構。要按照精簡、統一、效能的原則和執行、監督、協調的要求，改革和完善決策機制，提高決策的科學化、民主化水平。同時，要整合政府機構，“壓平”政府層級，構建綜合化、扁平化組織結構。再次，建立和健全公共服務財政體制，加大政府對公共服務的投入。當前要擴大公共財政支出的范圍，將財政支出的重點轉向公共安全、公共教育、公共衛生、社會保障和公共基礎設施建設上來。第四，不斷擴大公共服務的覆蓋范圍。一是要擴大公共服務對不同群體的覆蓋。要滿足不同年齡、不同群體的公共需求。二是不斷擴大公共服務區域。不僅要加強面向城

18、鎮的公共服務，更要加強面向廣大農村的公共服務。三是不斷增加公共服務項目，以滿足人民群眾不斷增長的各種物質和精神需求。（三）改革傳統行政方式，建設在線電子政府以往的機構改革，從機構數量上看確實是大量減少了，但是從財政供養的人數上看，不僅沒有壓縮反而與日俱增。要從根本上解決這一問題，必須改革行政管理方式，推行電子政務。世界不少國家電子政務已進入第三、四階段，真正實現了在線公共服務。而我國大部分政府的電子政務仍處于第一階段，難以在線開展公共服務。我國必須加快發展電子政務的步伐。這是因為，推行電子政務是適應信息化時代的必然要求，也是推進政府管理創新的必由之路。電子政務是政府管理方式的革命，它對政府管理的影響表現為具有生產力性質