1、四、我國城鄉規劃中公眾參與的發展3.1我國城鄉規劃中公眾參與的發展公眾參與城鄉規劃的概念在我國出現的時間還不長，最早是在20世紀80年代末90年代初從西方引進的。1990年4月1日頒布的中華人民共和國城市 規劃法是涉及城市建設和發展全局的一部基本法，但是在當時的計劃經濟體制 下，國家民主意識還遠沒有達到可以落實公眾參與城鄉規劃的程度，公眾的參與意識淡薄，城鄉規劃的編制和實施掌控在政府的調控下，成為政府管制的社會活 動。5隨著我國經濟體制發生改變，經濟水平飛速提升，為公眾參與城鄉規劃 提供了經濟基礎。為了適應市場經濟體制，城鄉建設逐漸發展為社會發展的動力， 為城市建設發展起到了帶頭作用。公眾參與

2、概念便在這一過程中逐漸帶入到城鄉 規劃中，這不僅僅是經濟發展過程中政府職能轉變的表現， 更是公眾參與城市規 劃的意識不斷提高的結果。經濟的發展帶動社會民主化意識的提高， 國內在不斷 借鑒西方城市規劃發展的基礎上，開展了關于公眾參與的討論。2008年1月1日，中華人民共和國城市規劃法正式實施。城鄉規劃公眾參與體制的建立是一個極其漫長的過程，需要在實踐中不斷的 摸索。我國城鄉規劃制度的建立還處在初期探索階段， 但是其中也不乏一些很有 成效的案例。3.2我國城市規劃中公眾參與的現狀以北京市城市規劃的公眾參與發展為例，反映出我國對公眾參與城鄉規劃決 策的重視程度。近年來，北京市在規劃過程中加大對公眾參

3、與的重視程度，提高對公眾參與部分的關注，使參與主體從專業人員及代表漸漸擴大到公眾，使決策權不再不再僅僅掌握在少數人手中。6北京市通過各種渠道征求群眾意見，有 效的促進了規劃工作的科學化。如在重大項目實施開始之前，多渠道地征求公眾 的意見，這不但能促進規劃的合理化，也能使規劃實施過程更能得到公眾的認同。 獲取良好的社會效果。近些年來，北京市建立了多種形式的公眾參與形式，如通 過電話、網絡、電視、調查和公示等途徑向公眾公布城鄉規劃的過程，并征詢意 見。采取隨機抽樣的方式進行入戶問卷調查。委托專業調查公司了解公眾對變革 生活方式、提高生活質量的需求。進行規劃節目直播，在直播中以短信和電話的 方式與觀

4、眾互動，并收集記錄公眾建議。而在最近的北京市“十三五”規劃編制,廣聽民意，廣聚民公眾中，特意召開參與活動啟動會議，堅持“開門編規劃”智。這一系列的做法都得到了良好的反響。1M姿 + = fi：!匕京市+公眾參與規融；於與話關于JF胖北戲布a十三亞規劃編制企介擔與活琲的舍皆城肺肛幗導4哋諂生電？tt呦弭出t京祁國聽涔抽坦友5_簟十三牛方年醐嗣年.葉三豆時朋i：2DL&-DHI *)址北京宜訓曲京恂同竦，初宙計斷制芷也戡胸一誼刪Efi民戰的鈔 五年，卿野本巾乜十三石衛鞘”即料:y(ht燎槪總繰犧.啊人巒l smx- Mt.葉三礦駆I鋼淘導胡l rflaBr附于鬲粵廣訊聯闔血4民* 冥磁城制吁北京計

5、三F 觀迢旦 率ir屈圖片來源：首都之窗-北京市政務門戶網站在法規方面，第十三屆人大常委會第一次會議于 2009年5月22日審議通 過了北京城鄉規劃條例，并于2009年10月1日起實施，這是北京市結合實 際情況貫徹落實中華人民共和國城鄉規劃法，制定的一部城鄉規劃建設和管 理的地方性法規。北京城鄉規劃條例的頒布實施，對于推動北京城鄉規劃的 民主化和科學化具有十分重要的意義。深圳作為我國經濟命脈城市，其發展建設也一直受到社會的密切關注。深圳 市在推進公眾參與城鄉規劃問題上一直持積極態度并處于制度探索的前列，近幾年來，深圳市城鄉規劃部門也在不斷尋求公眾參與城鄉規劃的方法，爭取最大限度的保證公眾參與程

6、度的廣泛性。如 2005年深圳市第一次就規劃問題與市民進 行網絡在線交流，2006年深圳市城市規劃局邀請了各界人士參與到城鄉規劃座 談會，并對會議進行了全場直播，這種公開公正的行為在網上引起了熱議。2007 年12月28日，深圳市規劃局分局開展了“城市規劃宣傳日”活動，意在為廣大 市民了解規劃、參與規劃、監督規劃提供了方便、順暢的渠道。在規劃建設期間， 城鄉規劃相關部門也向公眾公示規劃的相關信息， 并通過問卷或者網絡征詢市民 意見。然而市民的參與比例并不高，效果也未達到預期。而在法規方面，深圳市現行的依舊為1998年的深圳市城市規劃條例，這 是深圳市成立以來第一部有關城市規劃的系統的法律文件，

7、然而受發展思想的限制，此條例在許多方面的規定都不夠明確。2014年5月29日深圳市規劃國土委 起草了深圳經濟特區城市規劃條例（修訂草案稿），然而啟用日期尚未明確。從上述可以看出，不管是北京還是深圳，都反映出我國越來越重視公眾參與 并不斷加強城鄉規劃中的公眾參與程度，積極探索公眾參與城鄉規劃的方法和方 式，在這一方面其中不乏一些很有成效的做法， 但也普遍存在一些公眾不愿參與、 無參與能力等一些問題，在地方法律法規方面不斷改進但距離西方成熟的制度相 比依舊存在不足，所以說，公眾參與是城鄉規劃科學發展的必然趨勢和客觀要求， 我國在這一領域還有很長的路要走。五、我國城市規劃中公眾參與的問題隨著中華人民

8、共和國城鄉規劃法 的頒布施行，總體上國家對于公眾參與 的安排逐漸增加。但在地方上并沒有形成細致而有效的操作程序和實施細則。公眾參與主動性不高，效果也并不理想，甚至出現了以國際的維權的方式出現的公 眾參與現象。城市規劃公眾參與制度發展至今日仍然存在許多不足之處。深圳市現行的法規仍舊為1998年頒布的深圳市城市規劃條例。2014年5月29日深 圳市規劃國土委起草了深圳經濟特區城市規劃條例（修訂草案稿），然而啟用 日期尚未明確。相比深圳市城市規劃條例，深圳經濟特區城市規劃條例修 訂草案的一大亮點是在總則中明確規定了公眾擁有參與和監督的合法權益。而在參與范圍和程度，參與形式等方面依舊未有明確規定。 以

9、下以深圳市為例，分析 其公眾參與城鄉規劃中存在的問題， 并結合國內外的經驗，針對這些問題提出完 善的構想。深圳市城市規劃條例（1998年頒布實施，2001年修正）深圳經濟特區城市規劃條 例（2014年送審，尚未實施）公眾擁有的合法權益無明確規定總則中明確規定了公眾擁有參與和監督的合法權益公眾組織層次的參與未涉及未涉及公眾參與階段的范圍第十四條、第二十七條，未涉及立項階段未涉及立項階段監督體制全文僅出現監督一詞此對監督的主體、方式都未涉及設置一章監督檢查共5條明確 了監督主體（人大、政府、社 會、公眾、執法部門），在方式 上有待加強5.1公眾參與意識不高 參與比例低雖然總體上我國參與城鄉規劃的意

10、識在增加， 但在大多數的地區，由于公眾 對城市規劃相關內容的不了解，自身的民權意識不強烈，在沒有政府宣傳和引導 的情況下，他們往往認識不到公眾參與城鄉規劃的必要，以一種事不關己的態度對待政策的實施。例如在2007年深圳市規劃局分局開展的“城市規劃宣傳日” 活動中，參與者依舊以政府行政人員和專業規劃人員為主，真正主動參與了解的公眾不足一成，而在深圳市2012年深圳市龍崗區工業項目參與度調查中，真正 參與的公眾數量不足常住人口的1%。公眾參與知情的實權得不到體現，表達權、 監督權就更是無從談起。在這種情況下，政府就只能被迫將城市規劃的各項工作 接管，規劃工作就缺少了實質性的公眾參與。5.2公眾對城

11、鄉規劃的不了解公眾參與的積極性不夠高漲與市民對城鄉規劃的不了解有一定的關系。要想真正參與到城鄉規劃中就必須對城鄉規劃的具體內容具有一定的了解，市民不了解規劃編制內容就無法發揮自己在城鄉規劃中的作用。7例如，深圳市城市規劃展示廳開展以來，展出內容包括城市規劃體系的歷史與及建設發展中熱點內 容，這些過去屬于“機密”的城市規劃內容引起了市民的極高興趣。然而在參觀 市民的訪問當中，不少普通市民都直言“圖個新鮮”“看不懂”。不僅是對城鄉規劃的相關知識不了解，有很多人對公眾參與城鄉規劃的制度 也不了解，甚至不知道擁有反映訴求的權利。 受文化和經濟水平的影響，不同地 區的公眾擁有的自主參與意識也參差不齊，

12、這就大大的阻礙了公眾參與的推廣和實施。5.3缺少基層組織層面的參與縱觀深圳市城市規劃條例，深圳經濟特區城市規劃條例涉及到公眾參 與的形式，條例中只提及了“聽證會、論證會或者其他方式”而未涉及公眾組織 的層面，由于較少參與民主決策的意識和經驗，且缺乏強有力的基層社區組織， 我國的普通百姓對與自身利益非密切相關的公眾事務缺乏關注，即使對政策持不同意見，也會在考慮到“說了也沒用”后放棄對自己呼聲的表達。而基層市民往 往處于社會較低層，不參與規劃也意味著對自身利益的放棄， 造成社會的進一步 不平等。5.4部門職能不夠明確 反饋機制不健全深圳市城市規劃條例以及深圳經濟特區城市規劃條例中都只規定了 政府規

13、劃過程有公布和征求意見的義務， 而對于公眾應該如何提意見，向哪個部 門提意見，如何反映自身訴求的渠道上都沒有涉及，這就導致了反饋機制不健全， 如深圳在2014年5月發生的市民變電站抗議事件，市民的意見項目公示期間在 遞交相關部門后只得到諸如“會進一步跟進了解”的敷衍解答或“這不屬于我們 部門職責”的“打乒乓球”做法，有的甚至直接如石沉大海，最后發展成了一起 惡性事件，這正是由于反饋機制不健全而造成的， 公眾參與的訴求不能得到有效 的呼應，規劃中公眾的意見反不反映或反應多少， 公眾自身無法知曉，那么監督 和落實更是無從談起。公眾參與有行為無結果，有參與無反饋的情況，一方面打 擊了公眾的積極性，也

14、為項目的推進埋下了隱患。圖片來源：南方都市報5.5參與規劃階段的范圍不全面城鄉規劃包括立項、提出草案、批準、實施幾個階段，而深圳市城市規劃 條例第十四條和第二十七條，其中第十四規定：全市總體規劃由市政府組織編 制，市規劃委員會在審議全市總體規劃草案前，應將規劃草案內容公開展示30日，征集社會各界和公眾的意見。8而第二十七條則規定草案修改實施階段市 規劃委員會要收集的公眾意見進行審議。在深圳經濟特區城市規劃條例中， 這一點依舊未有明確界定，這就反映出一個問題：公眾參與規劃的范圍被限定了， 法規中規定公眾參與的階段在于城鄉規劃草案和實施階段，而在其他階段無明確規定，。例如立項階段，在此階段規劃部門

15、是沒有義務向社會公布的，規劃的利 益相關當事人不能及時了解與自己切身利益有關的城鄉規劃，就無法在立項時就提出異議，也無法保證規劃的正確性、合理性和科學性。只有在城鄉規劃草案形 成之后，政府才有法定義務向社會“公告”規劃草案，聽取公眾意見。5.6監督機制不完善在對深圳市城市規劃條例的研究中可以發現，監督一詞僅出現一次，即 第二章第六條中：審批法定圖則并監督實施；而深圳經濟特區城市規劃條例 則專門設立一章共六條對監督規定了監督的主體，在第五十三條直接明確規定了 社會公眾的監督權。然而在監督范圍和方式上并未有突破性的進展。六、完善我國城市規劃中公眾參與的構想6.1加大宣傳力度普及城鄉規劃基本知識增加

16、公眾參與積極性既然城鄉規劃是切實關系到廣大市民切身利益和長遠利益的事情，那么保證公眾的參與性就是必要條件。9公眾是否了解城鄉規劃的相關知識，將直接關 系到公眾參與規劃的積極性和主動性。 所以，加大對城鄉規劃的宣傳推廣是調動 公眾自主參與意識的必要措施。在宣傳上，在城鄉規劃的各個階段，通過新聞媒 體、廣告牌、網絡、展覽館等方式將城市規劃編制期間將城市總體規劃、分區規 劃和重要的詳細規劃等信息適時的向社會公開， 將各類規劃編制和規劃審批文件 以及規劃設計依據匯編成冊，向公眾發放，同時設置相關的工作人員對宣傳內容 進行詳細的講解和答疑，及時向社會公布相關信息，保證公眾能及時了解規劃的 信息。在普及城

17、鄉規劃基本知識時，建議利用多種形式，一方面可在教育階層入 手，在高中及大學增設城鄉規劃基礎這門課程， 普及相關的城市規劃相關的基本 知識，培養下一代人積極參與的意識。另一方面在社會宣傳中，充分發揮媒體和 政府相關部門的主觀能動性，利用報刊、廣播、電視等媒體，加強對城鄉規劃法 律、法規和相關知識的宣傳，增加公眾對城鄉規劃知識了解和認識， 促進公眾參 與主動參與到城鄉規劃過程中。6.2增加公眾組織層面的參與針對公眾組織層面的參與缺失的問題，可以借鑒西方發達國家的推行形式， 如美國的咨詢委員會形式，結合我國國情，設立諸如社區委員會、鄉鎮代表團等 公眾組織，代表公眾行使參與權利，進一步擴大城鄉規劃的科

18、學化和公正化。6.3明確部門職能 健全反饋機制在反饋機制的建立上，首先明確各部門職責，確定哪個部門應該對接公眾， 對外公布部門的地址及聯系方式， 對接收到的公眾反饋意見，應當及時、完整地 進行記錄并妥善保存。若反饋事項屬于本部門職責范圍的，應當及時受理，并依 法進行核實、處理、答復，若采納；不屬于本部門職責范圍的，應當轉交有權處 理的部門，并告知反饋公眾。6.4擴大城鄉規劃中公眾能參與到規劃階段的范圍法律在公眾參與的范圍方面的規定應該要更全面，建議可以在法律中規定公民在規劃立項、提出草案、批準、實施階段的知情權與參與權，可參考2009年頒布的北京市城鄉規劃條例第一條：任何單位和個人都有權對城鄉規劃的 制定、實施、修改和監督檢查提出意見和建議，就涉及其利害關系的建設活動是 否符合規劃要求向規劃行政主管部門查詢。10這樣一來公眾參與的范圍就大大 增加了，譬如在立項的階段，如果公眾發現規劃不科學的項目， 就可向相關規劃 部門提出異議，若其確實存在不合理的地方，政府便能及時終止或修改提出更具 可行性的方案。6.5建立完善監督