1、從藥物警戒和藥品不良反應監測制度探討藥品管理法尚待完善的有關內容.*董鐸，吳桂芝，田春華，陳易新，李馨齡，張承緒，武志昂(國家食品藥品監督管理局藥品評價中心，北京 100045)摘要：本文通過對我國藥品不良反應監測體系建設現狀，藥品生產企業和醫療機構在藥物警戒和藥品不良反應監測中的地位和責任，相關主體的法律責任以及藥品不良反應損害救濟制度等的研究，分析了藥品管理法應明確藥品評價技術機構的法律地位、強化藥品生產企業的法律責任、建立藥品不良反應損害救濟制度，并對此提出了具體的修改建議。關鍵詞：藥物警戒；藥品不良反應；藥品管理法SuggestionsonDrugAdministrationLawof

2、PRCamendment:researchingthesystemofpharmacovigilanceandadversedrugreactionsmonitoringDONGDuo,WUGui-zhi,TIANChun-hua,CHENYin-xin,LIXin-ling,ZHANGCheng-xu,WUZhi-ang,CenterforDrugReevaluation,SFDA(Beijing100045,China)Abstracts：Thisarticlereviewscurrentorganizationofadversereactionsystem,rolesofdrugmanu

3、factures,medicalandhealthagenciesegaldutyofrelevantmainbodiesandthereliefsystemofadversedrugreactions.ItsuggestedconfirmingthelegalstatusofthereevaluationinstitutesstrengtheningthelegaldutyofdrugmanufacturesestablishingthereliefsystemofadversedrugreactionsshouldbeaddedinDrugAdministrationLawofthePeo

4、pleRepublicofChinaandtheconcreteadviseswerebroughtforward.Keywords:pharmacovigilance;adversedrugreactionsmonitoring;drugadministrationlawofthePRC藥品是關系到公眾身體健康的特殊商品，藥品安全性問題越來越受到社會各界的重視。歐美等發達國家已通過建立一系列的風險管理制度體系降低藥品的風險，監測的范疇也從單純上市后監測擴展到貫穿于藥物研究、藥品審批、藥品上市的全過程監測，即“藥物警戒”。隨著，我國藥品安全監管工作逐步與國際接軌，藥品不良反應監測的重要意義、藥

5、物警戒和藥品風險管理的理念已經逐漸滲透到藥品監管的各個領域。但現有的法律、法規、規章中尚未對有關內容進行明確規定，因此本文將通過對藥物警戒和藥品不良反應監測制度的研究，探討從藥品管理法修訂的角度，不斷提高科學監管手段，降低藥品風險，保障公眾用藥安全。本研究為“藥物警戒和藥品不良反應監測制度研究”課題項目作者簡介：董鐸(1973-),(1973-),女，碩士，主管藥師，藥品不良反應監測。通訊作者：武志昂(1966-),1966-),男，博士，主任藥師，藥品技術評價，藥品風險管理。2002 年，世界衛生組織（WHO）在藥物警戒的重要性：藥品安全性監測中對藥物警戒比較全面系統闡述：藥物警戒是發現、評

6、價、認識和預防藥品不良作用或其他任何與藥物相關問題的科學和活動。它不僅與藥物治療學、臨床或臨床前藥理學、免疫學、毒理學、流行病學等學科相關，而且還與社會學相關。定義說明藥物警戒貫穿于藥物發展的始終，即從藥物的研究設計就開始著手直到上市使用的整個過程。我國藥品不良反應報告和監測管理辦法中明確規定，藥品不良反應是指合格的藥品在正常的用法用量下發生的與治療目的無關的或意外的有害反應。由其定義可知藥品不良反應是藥品的基本屬性之一，是因其自身屬性而形成的必然。藥品不良反應監測是指藥品不良反應的發現、報告、評價和控制的過程。藥品不良反應監測的整個過程，不僅是藥品監管非常重要的組成部分，而且在實施的過程中，

7、通過各種問題和潛在隱患的逐步呈現，進行反饋，促進藥品研發、生產、流通、使用等環節的完善和加強。同時，在此過程中，信息的及時反饋，可以深入分析引發安全問題的深層次因素，從而從科技、認識、使用、法律、法規等方面進行完善和加強，有助于推動與公眾的有效交流、促進理解、宣傳教育和臨床培訓。從藥物警戒的概念、理論逐漸發展的歷程，我們不難發現藥物警戒源于藥品不良反應監測。隨著藥品不良反應監測工作的開展，人們發現有很多問題是其不能解決的，需要不斷的加以深化和擴展，藥物警戒適時地承載了這一使命。藥物警戒貫穿藥品整個生命周期，是對于藥品相關所有問題的警戒，不僅局限于安全性，更包含有效性等其他與藥品相關的所有活動和

8、問題，體現了對藥品問題的全方位管理。因此，藥物警戒在諸多方面對藥品不良反應監測加以了拓展，而這些拓展符合了對于藥品認識的客觀規律，因而藥物警戒是藥品不良反應監測發展的客觀需要和必然趨勢。2 我國藥物警戒和藥品不良反應監測現狀及存在的問題2.1 藥物警戒和藥品不良反應監測體系建設依據藥品管理法和藥品不良反應報告和監測管理辦法，我國大力加強藥品不良反應監測體系建設，目前已經初步形成了由國家藥品不良反應監測中心、省級藥品不良反應監測中心和省以下藥品不良反應監測機構組成的藥品不良反應監測體系。盡管我國藥品不良反應監測體系建設方面取得了顯著成效，但與藥品安全監管的要求相比，仍存在較大差距。2.1.1 藥

9、品不良反應監測技術體系建設缺少法律層面的支持藥品不良反應監測工作通過對臨床用藥安全信息的及時、準確、全面收集和報告，開展對藥品安全性及其影響因素的分析1 藥物警戒和藥品不良反應監測的定義和內涵1評價，實現科學預警的作用。因此，要求專職化、專業化的監測機構履行相應職責。但在法律層面，藥品管理法未提及藥品不良反應監測機構的設置及職責，藥品不良反應報告和監測管理辦法提出了省級藥品不良反應監測中心的工作職責，但未涉及省級以下監測機構的設置情況。2.1.2 藥品不良反應監測機構建設缺少指導意見由于缺少法律依據，我國對藥品不良反應監測機構的建設尚未制定明確的規范，導致各省級中心的設置呈現多樣化，給統一管理

10、帶來一定難度。如在職能方面，部分省級中心逐步發展為藥品不良反應監測和醫療器械不良事件監測中心、藥物濫用監測中心、藥品評價中心以及藥品審評中心等；在單位性質方面，存在獨立法人事業單位、法人事業單位和非法人事業單位等形式；在辦公管理方面，有獨立辦公、與審評認證機構合署辦公、掛靠其他單位等形式；在履行職能方面，藥品不良反應監測、醫療器械不良事件監測和藥物濫用監測是省級中心的主要職責，但也有尚未將上述三項職能一并承擔的省份。2.1.3 省級以下監測機構設置不適應藥品不良反應監測工作的發展需要全國絕大多數省份成立了不同模式的市、縣級藥品不良反應監測機構，除個別市外，大多是非獨立機構，而是掛靠當地的食品藥

11、品監督管理局或藥品檢驗所。由于沒有編制，省級以下藥品不良反應監測機構的技術人員以兼職為主，難以全心投入到藥品不良反應監測工作中；省級一下藥品不良反應監測機構所掛靠的食品藥品監督管理局和藥品檢驗所的條件也存在很大差異，有的本身的辦公場所和經費已經非常緊張，對藥品不良反應監測工作的投入不足，限制了藥品不良反應監測工作的開展。2.2 藥品生產企業、醫療衛生機構在藥物警戒和藥品不良反應監測中的地位和責任長期以來，我國藥品風險管理是由藥品監督管理部門通過加強監管來實現的，而生產企業在藥物警戒和藥品風險管理中處于次要地位。藥品安全性信息搜集、評價、風險干預等職責多在藥品監督管理部門和藥品不良反應監測機構，

12、藥品生產企業未積極參與到其中，有時反而采取等、靠的方式，消極對待藥品安全風險，使自身處于被動地位。近年來發生的多起藥害事件，如“齊二藥”、“欣弗”、“甲氨喋吟”等事件均是生產企業未盡到質量保證義務，缺乏風險管理意識，導致風險擴大的典型案例。醫療機構作為藥品使用最集中的場所，往往是藥品不良反應發現的第一現場，因此在藥物警戒和藥品不良反應監測中具有重要地位。但在實際工作中，醫院開展藥品不良反應監測的現狀不容樂觀。不少醫療機構對藥品不良反應監測工作的重要性認識不到位，未給予監測工作必要的環境和條件，導致此項工作在醫院系統未能有效地開展。同時，有些醫務人員對報告藥品不良反應病例也有著一些不正確的認識和

13、顧慮，如擔心引起醫療糾紛招惹麻煩、對醫療信譽有影響等，因此不愿意主動開展藥品不良反應報告工作。2.3 藥物警戒和藥品不良反應監測制度中的法律責任問題現行藥品管理法第七十一條僅規定了我國實行藥品不良反應報告制度，對于細化的規范、程序、要求，尤其是處罰，沒有明確規定。而國家食品藥品監督管理局和衛生部聯合頒布的部門規章藥品不良反應報告和監測管理辦法中的罰則法律效力不夠，可操作性不強，對于忽視藥品安全性監測，不履行報告責任的單位和個人，缺少法律法規層面的制約措施。到目前，全國尚無因藥品不良反應監測工作不力而受到處罰的案例。制約措施的缺失導致報告單位缺乏開展監測工作的積極性和主動性。總之，現行的有關藥品

14、不良反應監測的法律、法規和規章存在著對藥監和衛生系統承擔的法律責任不對等以及對企業約束力不強等問題。對于醫療機構而言，藥監部門負責藥品不良反應監測的監督管理工作，但醫療機構由衛生部門主管，在藥品不良反應報告和監測管理辦法中又將醫療機構列入罰則之外，導致醫療部門全靠自覺開展藥品不良反應監測工作，而缺乏有力的監管措施。對于企業而言，由于自愿報告存在制度性缺陷，導致藥品不良反應監測工作的開展與藥品注冊、GMP、GSP 的實施、藥品的再評價等方面難以形成有效的監管“鏈”。2.4 藥品不良反應損害救濟制度2目前，在我國現行法律法規的框架下，與藥品不良反應相關的法律法規主要是藥品管理法、產品質量法和醫療事

15、故處理條例，在這些法律規定中尚沒有適用于藥品不良反應損害救濟的規定。由于藥品不良反應損害難以通過訴訟獲得救濟，很多這樣的藥品不良反應事件因此升級為社會糾紛，從而引起更為嚴重的社會問題。而政府部門在處理這些糾紛時，由于缺乏有力的法律依據和手段而陷入兩難局面。藥品生產、經營、使用單位，特別是一些醫務人員由于害怕糾紛，對臨床出現的藥品不良反應是否要報告給有關部門顧慮重重，使藥品不良反應報告和監測工作受到了很大的阻礙。正是因為法律缺失、救濟難獲，致使藥品不良反應與人民群眾利益相矛盾的現象日益突出。如不能有效解決，必然會導致社會矛盾激化，不利于和諧社會的構建。因此目前迫切需要建立藥品不良反應損害救濟制度

16、，使用藥者的合法權益獲得保障。3藥品管理法修訂的意見和建議健全法律法規體系是實行藥物警戒和藥品不良反應監測制度的法律保障。在我國藥品風險管理以政府為主導的情況下，法制建設更為重要。因此，建議從以下幾個方面進一步完善藥品管理法。明確藥品評價技術機構的法律地位我國實行政府為主導的藥物警戒和藥品不良反應監測管理模式，各級藥品監管部門建立完善的藥品技術評價機構，是實行藥物警和藥品不良反應監測的組織保障。故需要進一步明確藥品監督管理部門設置的與藥品檢驗機構并列的藥品評價技術機構所承擔的藥物警戒和藥品不良反應監測的組織、評價工作。藥品評價技術機構組織藥品生產企業、藥品經營企業、醫療衛生機構開展藥物警戒和藥

17、品不良反應監測工作，制定藥品風險管理計劃，開展藥品風險管理活動，并對其風險管理效果進行評價，評價結果作為藥品監督管理部門采取藥品監督措施的依據。具體條款的修改方面，建議藥品管理法第六條修改為“藥品監督管理部門設置或者確定的藥品檢驗機構，承擔依法實施藥品審批和藥品質量監督檢查所需的藥品檢驗工作。藥品監督管理部門設置或者確定的藥品評價技術機構，承擔依法實施上市后藥品的安全性監測與評價工作”； 第七十二條修改為“藥品生產企業、 藥品經營企業和醫療機構的藥品檢驗機構或者人員、藥品不良反應監測機構或者人員，應當接受當地藥品監督管理部門設置的相應機構的業務指導”。明確藥品生產企業、藥品經營企業、醫療衛生機

18、構是藥物警戒和不良反應監測的責任主體藥品管理法第七十一條指出“國家實行藥品不良反應報告制度。藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構必須經常考察本單位所生產、經營、使用的藥品質量、療效和反應。發現可能與用藥有關的嚴重不良反應，必須及時向當地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門和衛生行政部門報告。具體辦法由國務院藥品監督管理部門會同國務院衛生行政部門制定”。該條款僅明確了藥品生產企業、藥品經營企業和醫療衛生機構的報告職責，但是責任主體在藥物警戒和藥品不良反應監測中并不僅僅是對信息的報告，還包括信息的跟蹤、分析評價以及對于安全性問題采取必要的風險管理與控制措施等。為給予藥品不良反應監測工作更加充分的法律地位，促進具體行政措施的落實，建議將該條款的“國家實行藥品不良反應報告制度”，修改為“國家實行藥品不良反應監測制度”。3.3 強化藥品生產企業在藥物警戒和藥品不良反應監測中的法律責任藥品生產企業是藥品安全的第一責任人，應肩負起藥品整個生命周期，包括從研發、臨床研究、審批、上市后各個環節的安全性監測和風險管理工作。國外藥品監管部門的經驗