1、淺談地方部門預算改革的編制方法         摘要伴隨著中央預算編制改革的步伐,地方在這方面的改革也同時開始啟動,并很快取得了較好的效果。本文闡述了地方部門預算改革的進展情況,分析了地方部門預算編制中存在的困難與問題,提出了地方部門預算編制改革的措施,對進一步規范地方部門預算編制辦法,提高預算編制水平起到了良好的促進作用。 關鍵詞地方部門預算 編制 管理 一、地方部門預算編制進展情況 2000年4月,為交流各地預算改革經驗,提高對預算編制改革重要性和緊迫性的認識,進一步明確預算改革的基本方針、基本內容和基本方法,

2、財政部在河北省召開了全國預算編制改革座談會。這次會議以后,全國各級地方財政系統積極借鑒中央和試點省份部門預算編制的經驗做法,結合本地實際,不斷研究,使地方財政預算編制改革的步伐明顯加快,出現了全面啟動、穩步推進、不斷深化的良好局面,各地在部門預算編制改革方面取得了明顯的成效。 截止到2002年,全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市本級財政都已全部實行部門預算。實行部門預算或正在進行試點的地(市)級財政共269個,占地級區劃數的81%。其中,183個地(市)本級財政已實行部門預算,86個地(市)本級財政正在進行部門預算試點;實行部門預算或正在實行部門預算的試點的縣(市、縣級區)本級財政已實行

3、部門預算,267個縣(市、縣級區)本級財政正在進行部門預算試點。 二、關于地方部門預算編制的存在的問題 當然,與各項重大的改革措施一樣,各地在實施預算編制改革的過程中也不可能一蹴而就,出現了一些困難和問題,集中的反映在以下幾個方面: 1.預算編制周期過短,工作量大,制約了預算編制的性按照預算法的規定,從國務院下達預算草案指示到次年全國人大審議批準,預算編制只有4個月時間,各地預算編制部門普遍感到預算編制時間過短,工作量大,沒有充分時間對預算項目進行周密的論證。 2.一些部門的既得利益,影響了編制部門預算的積極性。在傳統的單一功能預算編制方式下,從中央到地方,主管部門具有二次預算的分配權。實行部

4、門預算后,預算由下級單位自己編制,主管部門不再代編,失去了二次分配的權利。另外,過去為了管理的方便曾將部分財政性資金作為預算外資金,未納入預算進行統一管理,使地方上很多部門在資金使用上擁有較大的自主權。此次預算編制改革,觸及了一些部門的既得利益,使原來支出成本較高的部門,經費下降幅度較大。 3.經費缺乏科學統一的定額標準,需進一步完善。在各地的實踐中,對人員、公用經費定額標準的制定普遍感到很困難,原因是:一方面,各地綜合財力水平難預測,特別是非稅收人不確定,對支出標準的制定產生影響。另一方面,公共資源配置和日常辦公耗用缺乏科學統一的標準,造成同樣性質的單位,經費水平高低不一,有的能夠滿足需要,

5、有的卻相差甚遠。因此,如何在今后的改革中加以創新、完善,是各級財政部門必須認識研究的問題。 4.項目支出預算編制和實施缺乏經驗,操作存在一定的難度。現在,各地在推行預算編制改革時,財政和項目主管部門管理的角度發生了變化,財政不僅要審核細編的預算而且要審核具體的項目。這樣一來,由于經驗不足,且缺乏一定的操作程序,各地財政部門在項目支出管理方面存在諸多困難:(1)按照部門預算改革的要求,各部門應建立項目庫,在項目支出預算中依輕重緩急進行安排,但由于不同項目之間缺乏可比性,各部門普遍感到在排序上有一定難度。從各地反映的情況看,目前列入預算編制的“項目”是一個大雜燴,小至會議和修繕,大至事業支出、公共

6、工程項目和各種專項撥款都屬于這一范圍。而且,不同支出項目的目標不同,所體現的政府職能和效率的方式也不同。因而,不同項目間橫向比較是困難的。為解決這一問題,部分省市借鑒中央財政的經驗,也設計了針對項目投資的申報、評審等一系列表格,同財政部下發的部門預算編制表格一并使用,并出臺了相應的管理辦法,可以說做了大量的基礎性工作。但不同項目之間如何設計合理的項目排隊規則,做到公正、透明仍是一大難題。(2)在參與項目管理方面,各地財政部要做的是如何在編制項目預算之初,就項目投資的評價和績效考核采取切實可行的辦法。目前來看,各地財政部門對這方面的管理缺少切實可行的辦法。究其原因,一是沒有建立起獨立于財政和部門

7、之外的、公正、自律性高的項目可行性評價機構,無法對各部門上報的項目有一個全面的評價,使得項目上報、審核時隨意性很大,主觀因素較多。二是沒有完善的財政資金績效考核指標,對跨年度、階段性的項目預算,不能根據指標考核提出改進措施,這在某種意義上失去了財政監督的作用。 三、地方部門預算編制改革的措施 按照財政部關于深化財政預算管理體制改革的總體部署和要求,各地認真遵循預算改革的基本方法和原則,勇于探索,大膽實踐,已初步建立了一個以部門預算為主體的公平、公正、科學的部門預算編制體系。 1.建立專職機構,在組織形式上保證預算編制改革的順利進行 建立職能專一、高效、健全的預算編制組織機構是編好部門預算的關鍵

8、,也是各地財政系統進行機構改革的重點方向。隨著各地機構改革的大規模展開,包括省、市(地)、縣(市)的財政系統積極參照財政部機構改革的模式,剝離了以前綜合業務過多的預算部門的部分職能,重新對財政內部各機構涉及預算職責的部分進行了調整,相對集中到新設立的預算部門,從而保證了部門預算編制的權威性和獨立性。 2.摸清家底,統配資源,科學合理地安排公共支出 在部門預算模式中,公共支出被分解為“基本支出”和“項目支出”,它們是編制預算的核心。為了科學合理的編制這兩項支出,財政部門必須清楚各部門的“家底”,即收入來源、人員和資產情況。為此,各地普遍采用下發統計表格統計人員和資產結存情況;通過報表和采取其他措

9、施摸清部門預算內、外資金及其它資金來源渠道;徹底清理專項資金;建立以機儲存、應用為主的基礎資料和信息數據庫等形式,較好的解決了財政部門編制和審核部門預算時基礎資料不足的難題。在具體編制部門預算的過程中,為貫徹“一要吃飯,二要建設”和“有所為,有所不為”的方針,各地按照建立公共財政體系和部門預算編制的原則,大力調整和優化支出結構,清理壓縮一般支出,集中財力優先保人員工資、保機構正常運轉和政府確定的重點項目建設資金。要做好這一點,首先要保障各部門基本支出的合理需要,以維持行政事業單位日常工作的正常運轉。基本支出的內容包括人員支出和公用支出兩部分,編制的核心是制定公正、透明的定員定額標準,它涉及到人

10、、物和工作任務。各地在開展這項工作時,參照中央財政的經驗,既依據國家方針政策和財政制度的有關規定,又考慮了實際支出因素的變化。對人員經費定額標準的制定,嚴格按照國家工資制度和有關政策規定的開支范圍、開支標準核定;日常公用經費 額標準的制定,一般以文件規定為準,沒有文件規定的,按照試行辦法的有關規定核定。其次,做好項目支出預算的編制工作。項目支出預算是部門預算的一個重要組成部分,它包括基本建設項目支出、行政事業性項目支出和其他項目支出三類。由于項目預算是部門預算編審的難點,資金占用量大,因而各地對此項資金的安排非常重視。一方面要求各基層部門提早開展項目的論證、研究和計劃編制工作,對項目的初選、可行性研究嚴