1、釋放中小城市活力的關(guān)鍵在哪？2016年6月6日，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建 設(shè)的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)20168號(hào)），加快推動(dòng)培育中小城市、特 大鎮(zhèn)功能拓展和行政管理體制改革，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改 革發(fā)展中心與溫州市人民政府在浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)聯(lián)合主辦“新生中小城市培育專(zhuān)題研討會(huì)”。在研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小 城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵致辭，并對(duì)各地做法進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。本文根據(jù) 李鐵主任的發(fā)言錄音整理而成。加快推動(dòng)設(shè)市還權(quán)，釋放城市發(fā)展活力1997年1月15日在浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)召開(kāi)了全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作會(huì)議，而今天是2016年6月6日，我們又在龍港召開(kāi)新生 中小城市培育的

2、專(zhuān)題研討會(huì)。從1995年開(kāi)始抓小城鎮(zhèn)試點(diǎn)到今天的 特大鎮(zhèn)改革，已經(jīng)過(guò)去了整整快 20年。今天的專(zhuān)題研討會(huì)正好是對(duì) 20年來(lái)的城鎮(zhèn)化改革發(fā)展，對(duì)浙江、對(duì)全國(guó)來(lái)講意義重大，特別是 對(duì)特大鎮(zhèn)改革發(fā)展歷程的非常好的總結(jié)，也是開(kāi)啟未來(lái)新篇章的一個(gè) 重要時(shí)刻。一直以來(lái)各級(jí)政府，特別是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化 改革方面積極探索，取得了明顯的改革成效。今年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān) 于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)20168號(hào)），全面 部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。其中也特別指出“新型城鎮(zhèn)化新型城 鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重 要?jiǎng)恿Α保律行〕鞘信嘤鳛閲?guó)家推進(jìn)新

3、型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容， 也具有非常重要的意義。浙江中小城市發(fā)展與國(guó)際城市差距明顯世界城市發(fā)展規(guī)律表明中小城市更具有活力。 像英國(guó)、法國(guó)人口 6446 萬(wàn)人，50萬(wàn)人口以上的市分別只有 7座、11座；德國(guó)人口 8119萬(wàn)人， 50萬(wàn)人口以上的城市13座；即便是東亞國(guó)家的日本，總?cè)丝?12713萬(wàn)人，50萬(wàn)以上的市僅29座。可是，這幾個(gè)國(guó)家卻有著眾多更具活力的中小城市。英、法、德20 50萬(wàn)的市分別為18、20和26座，5 20萬(wàn)的市分別為26、87和147座；而5萬(wàn)人以下的市，德國(guó)有1878 座；在日本的791個(gè)城市中，20萬(wàn)人口以下的市占86%表1英法德日城市規(guī)模人口（萬(wàn)人）6446663081

4、1912713城巾（個(gè)）70一2064791其中：1000萬(wàn)以上1500萬(wàn)1000萬(wàn)1300萬(wàn)500萬(wàn)11100萬(wàn)300萬(wàn)1431050萬(wàn)100萬(wàn)5791720 50 萬(wàn)26871474105萬(wàn)以下19末浙江省常住人口為5539萬(wàn)人，按市轄區(qū)常住人口統(tǒng)計(jì)，浙江省50萬(wàn)人口以上的城市共28個(gè)，而2050萬(wàn)的城市3個(gè)。按照2014年建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口排序，浙江省建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口在20- 50萬(wàn)的有2個(gè)，5- 20萬(wàn)的鎮(zhèn)有46個(gè)，5萬(wàn)以下的鎮(zhèn)有581個(gè)。將浙江省與英法德日四國(guó)的城市數(shù)量進(jìn)行對(duì)比，在中小城市發(fā)展的差距更加明顯。英國(guó)、法國(guó)的人口分別是 6

5、445.7萬(wàn)人、6630萬(wàn)人，與浙江的人口規(guī)模相近，可是英法兩國(guó)的中小城市數(shù)量是浙江的數(shù)倍。英國(guó)、法國(guó)20 50萬(wàn)的市鎮(zhèn)（城市和鎮(zhèn)小計(jì)）分別是浙江的4.2倍和4倍；520萬(wàn)的市鎮(zhèn)分別約是浙江4倍、2倍。英國(guó)5萬(wàn)以下的市、鎮(zhèn)分別為19個(gè)和7514個(gè)，法國(guó)5萬(wàn)以下的市鎮(zhèn)為36563個(gè)，而浙江5萬(wàn)以下的建制鎮(zhèn)僅為581個(gè)。205。萬(wàn)3218320表2浙江與英國(guó)、法國(guó)小城市比較小城520 萬(wàn)4626140875萬(wàn)以下58119751436563再看比浙江人口多出2580萬(wàn)人的德國(guó)。德國(guó)市的總數(shù)為2064個(gè)，其中：20 50萬(wàn)的市有26個(gè)，5 20萬(wàn)的市有147個(gè)，5萬(wàn)以下的市有1878個(gè)，而浙江城市總

6、數(shù)為31個(gè)，其中，20- 50萬(wàn)的市只有3 個(gè)。東亞日本的人口 12713萬(wàn)人，是浙江人口的2.3倍，而日本市總 數(shù)791個(gè)，其中：20-50萬(wàn)人口的市是80個(gè)，是浙江的20多倍；5-20 萬(wàn)人口的市（410個(gè)）和町（4個(gè)）共計(jì)414個(gè)，是浙江同規(guī)模市鎮(zhèn) 數(shù)的9倍；而5萬(wàn)人口以下的市（272個(gè)）和町（ 743個(gè)）小計(jì)1015 個(gè)，是浙江的近2倍。表3浙江與德國(guó)、日本小城市比較2050萬(wàn)3226800520 萬(wàn)04614741045萬(wàn)以下-5811878272743小城市我們可以看到，當(dāng)前大城市嚴(yán)控人口的政策根本上并沒(méi)有發(fā)生任何變 化，外來(lái)人口難以留在大城市，更難以真正融入城市？這些人口能轉(zhuǎn) 移

7、到哪里去？是否可以在大城市周邊的小城市或鎮(zhèn)？在中國(guó)城鎮(zhèn)化 的特殊道路上，根據(jù)國(guó)際城市發(fā)展規(guī)律，如何培育新生中小城市，發(fā) 揮其吸納人口的重要作用。等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制嚴(yán)格限定了低等級(jí)城市發(fā)展中國(guó)20401個(gè)建制鎮(zhèn)中，建成區(qū)人口超過(guò)20萬(wàn)的建制鎮(zhèn)約36個(gè)，而10萬(wàn)人口以上的建制鎮(zhèn)約235個(gè)；5萬(wàn)人以上的建制鎮(zhèn)約885個(gè)。雖 然日本5-50萬(wàn)的市町是494個(gè)，但日本人口是中國(guó)的不到1/10 ,可 見(jiàn)，小城市的作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上起源于上世紀(jì)八十年代因鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展而興建起來(lái)的小城鎮(zhèn)， 在廣東、江蘇、浙江、福建、 山東等省，縣以下經(jīng)濟(jì)所占比重幾乎超過(guò)了全省經(jīng)濟(jì)

8、的 70%。但是九 十年代縣改市以后，經(jīng)濟(jì)重心基本由縣以下城鎮(zhèn)向地級(jí)市及更高層級(jí) 的城市轉(zhuǎn)移。早在20年前我們就提出在龍港設(shè)立第一個(gè)金庫(kù)， 促進(jìn)了分稅制改革； 又在湖南瀏陽(yáng)的大瑤鎮(zhèn)開(kāi)展了第一個(gè)“以地生財(cái)”試點(diǎn)，如今成為“土 地財(cái)政”的元老。這些改革大大促進(jìn)了城鎮(zhèn)發(fā)展， 但是在等級(jí)化城鎮(zhèn) 管理體制下，行政手段配置資源導(dǎo)致資源更多向高等級(jí)城市集中，也使得過(guò)去的改革又退回起點(diǎn)。一方面，中央管理的一些重要資源是按 照行政層級(jí)向下分配的，例如每年城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配的指標(biāo)，隱含著 巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級(jí)的城市，如省會(huì)城市和地 級(jí)城市。2013年我們關(guān)于土地指標(biāo)分配的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部某省會(huì)城 市

9、，常住總?cè)丝?462萬(wàn)人，占全省常住總?cè)丝诘?3%但是卻能分配 到全省35%勺土地指標(biāo)；而另外某省將50%勺土地指標(biāo)分配給了人口 僅占全省17.9%的某新區(qū)。可見(jiàn)，高等級(jí)城市占用了過(guò)多資源，卻沒(méi)有吸納足夠的人口。另一方面，省以下各級(jí)城市間的財(cái)政分配關(guān)系也 存在嚴(yán)重不平等，低等級(jí)城市還要向上級(jí)城市繳納自己創(chuàng)造的大量財(cái) 政收入，一般鎮(zhèn)級(jí)在財(cái)政收入分配之后只留下約 10%fc右。等級(jí)化城 鎮(zhèn)管理體制下資源分配流向帶來(lái)的土地指標(biāo)、財(cái)政等問(wèn)題大大抑制了 低等級(jí)城市，也是中小城市的發(fā)展活力。當(dāng)前的行政區(qū)劃管理體制還停留在過(guò)去農(nóng)村區(qū)域管理的格局下，更適合于高等級(jí)城市的擴(kuò)張，更有利于高等級(jí)城市更好調(diào)配土地資源

10、， 輕 易就可以把行政區(qū)域范圍內(nèi)的縣市劃成區(qū)， 與新型城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)管理 變革的要求不相適應(yīng)。在新型城鎮(zhèn)化大格局下，怎樣調(diào)整行政區(qū)劃管 理體制來(lái)適應(yīng)以人為本、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化變革，是一個(gè)非常重大 的課題，也是新生中小城市培育中要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。傳統(tǒng)城市發(fā)展模式降低城市發(fā)展效率我們看到很多地級(jí)市，一直依賴(lài)以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)發(fā)展模式， 城 市建得特別豪華漂亮，但是也抬高了生活成本。要知道，我們的城鎮(zhèn) 人口中還有2.56億農(nóng)民工雖然已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)，但并未真正享受與 本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)待遇，“市民化”任務(wù)仍然繁重，此外 未來(lái)還有2億多新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要進(jìn)入城鎮(zhèn)定居生活。 然而，很多 地級(jí)市將

11、大量精力和資源都投入到房地產(chǎn)建設(shè)中，打造所謂的花園城市和被誤解的生態(tài)城市。這樣的城市，還能容納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城嗎？他們進(jìn)來(lái)后，要在哪里居住，在哪里就業(yè)？我們研究發(fā)現(xiàn)，在不同人口規(guī)模的城市中，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度最快的是兩端，一是1000 萬(wàn)人口以上的城市，二是50萬(wàn)人口以下的城市。在五普和六普的 10 年間，1000萬(wàn)以上的超大城市和50萬(wàn)以下的小城市 （包括下轄建 制鎮(zhèn)）轄區(qū)吸納城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度都超過(guò)了 50%其次是500-1000 萬(wàn)人口的特大城市。而人口規(guī)模在 50萬(wàn)1000萬(wàn)的城鎮(zhèn)中，吸納城 鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度也隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大而加快，其中，50- 100萬(wàn)人口的城市吸納城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速

12、度是最慢的，其次就是100- 500萬(wàn)人口的城市。可是，我們?cè)倏纯待埜坻?zhèn)，雖然城市的道路、樓宇、街道、市政設(shè)施 等在視覺(jué)上感覺(jué)不那么驚艷，不那么氣派，可街兩邊的小店鋪卻承載 了大量的就業(yè)。事實(shí)上世界城鎮(zhèn)化發(fā)展道路靠的都不是豪華氣派的城 市形態(tài)，既不是靠大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路，也不是靠綠化帶、生態(tài)公園，而 是憑借開(kāi)放和包容吸引農(nóng)村人口進(jìn)城。 城鎮(zhèn)化是農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程，不 是要想方設(shè)法地追逐城市財(cái)政增長(zhǎng)、GDP曾長(zhǎng)，而是要將解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)作為首要任務(wù)。我們?cè)诤险{(diào)研，將某市的一座老縣城的城鎮(zhèn) 與相鄰縣城的房地產(chǎn)新區(qū)作了對(duì)比， 兩者人口規(guī)模接近，但老縣城城 鎮(zhèn)的就業(yè)人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出房地產(chǎn)新區(qū)，約是房地產(chǎn)新區(qū)就

13、業(yè)人數(shù)的 2-3倍以上。因此，傳統(tǒng)的以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，雖美化 了城市的視覺(jué)效果，卻抬高了城市進(jìn)入的門(mén)檻，也降低了人口集聚的效率。那么，我們?cè)鯓永斫獬鞘邪l(fā)展的活力？是更豪華、更氣派，還是解決更多的就業(yè)，提供更多靈活就業(yè)的空間？新型城鎮(zhèn)化格局下的小城市發(fā)展道路一要改革推動(dòng)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。我們也看到一些高等級(jí)城市在房地 產(chǎn)問(wèn)題上陷入困境，有的已經(jīng)形成了較嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題， 有些城市的 房地產(chǎn)庫(kù)存消化時(shí)間長(zhǎng)達(dá)十五六年，這些問(wèn)題都根源于傳統(tǒng)城市發(fā)展 模式。可是，現(xiàn)在還有一些鎮(zhèn)希望用更多的土地去買(mǎi)房子、炒樓。因 此，不能再走這條老路了，我們既要培育新生中小城市，還要通過(guò)配 套改革，扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展

14、路徑。因此，要推進(jìn)相關(guān)配套改革，摒棄過(guò)去 以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的粗放發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)一個(gè)有利于以人為本、可持續(xù) 發(fā)展、資源配置效率提高、城市轉(zhuǎn)型的新模式 。二要還權(quán)釋放中小城市活力。在等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制下，不同等級(jí)城 市間的利益固化加大了改革的難度。 我們很多政策的思路是“給地方 什么權(quán)”，去長(zhǎng)安鎮(zhèn)調(diào)研的時(shí)候，長(zhǎng)安鎮(zhèn)也提出“給編制”的要求， 但這些都不是根本問(wèn)題。根本問(wèn)題是要改革城鎮(zhèn)管理體制， 解決體制 固化的問(wèn)題，一次性地釋放城市在區(qū)域發(fā)展中的應(yīng)有的地位和作用。 因此，要通過(guò)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)”，把原本就應(yīng)該賦予 小城市的權(quán)力還給小城市，充分發(fā)揮小城市的活力；通過(guò)城鎮(zhèn)管理體 制改革，扭轉(zhuǎn)等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制下公共福利向少數(shù)高等級(jí)城市集中的資源配置格局，解決城市發(fā)展低效、資源浪費(fèi)的問(wèn)題。雖然我們的中小城市與國(guó)際上確實(shí)存在著巨大差距，但是新生中小城市培育還有 非常大的潛力。三要盡早推動(dòng)設(shè)市改革。2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%,城鎮(zhèn)人口 已經(jīng)超過(guò)了一半。然而，我們的行政區(qū)劃體制改革還停留在過(guò)去農(nóng)村 區(qū)域管理的傳統(tǒng)