1、基層公務(wù)員流失的對策研究何延婷（西安廣播電視大學直屬二分校10秋級行政管理專科，陜西西安710100）摘 要：基層公務(wù)員人才流失直接影響到我國基層黨政人才隊伍的綜合素質(zhì)。本文在分析基層公務(wù)員人才流失基本特征的基礎(chǔ)上,闡述了人才流失形成的原因,研究探討了吸引和留住人才的對策措施。關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；人才流失；對策本文基層公務(wù)員,是特指我國縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)科局級單位政府部門屬于非領(lǐng)導地位的公務(wù)員。他們是公務(wù)員隊伍這座“金字塔”的基座,是國家意志的具體實施者和落實者,他們整體素質(zhì)的高低直接關(guān)系到基層政府行政效率的高低和行政效果的好壞。因此,吸引、培養(yǎng)、用好優(yōu)秀人才,建立充滿生機和活力的人才工作機制是我國基

2、層公務(wù)員隊伍建設(shè)的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。 一、基層公務(wù)員人才流失的基本特征 雖然我國目前基本確立了公務(wù)員制度的框架和體系,但還僅處于初步階段。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展,基層公務(wù)員隊伍中出了部分人才相繼流失現(xiàn)象。 (一)業(yè)務(wù)骨干流失嚴重 流失人員中一部分是在公務(wù)員核編定崗中被迫離職的“合同工”。雖然他們文化水平不高,但普遍來自于得力的村組干部,他們熟悉當?shù)丨h(huán)境、工作踏實肯干;流失人才中另一部分是高校畢業(yè)生。他們多以基層為跳板,經(jīng)過幾年的鍛煉,工作水平和業(yè)務(wù)能力得到提高后,一有機會就離開了基層環(huán)境;此外,還存在部分外出學習不歸崗的,近年來,我國政府增派了基層公務(wù)員外出脫產(chǎn)學習的機會。經(jīng)過兩到四年的高校學

3、習,有的學員畢業(yè)后流向了企業(yè),有的留在了省、市級機關(guān)或調(diào)到別的單位,回基層原單位的較少。這些的業(yè)務(wù)骨干的流失,一定程度上影響了政府正常工作,不利于政府政策實施的連貫性,也不利于保持基層干部隊伍的穩(wěn)定性。 (二)知識人才流失嚴重 學歷的高低與各自需求存在密切聯(lián)系:低學歷的基層公務(wù)員他們更注重退休保障和受人尊重的需要;而高學歷的基層公務(wù)員他們更側(cè)重于成就的需求和對未來的發(fā)展。這一需求的差異,是導致基層公務(wù)員中高學歷人才流失的思想根源所在。在基層政府高學歷的人才原本缺乏,為了優(yōu)化基層公務(wù)員隊伍的知識結(jié)構(gòu),近年來我國地方政府花費了大量的時間和精力,每年面向社會公開招聘大量高學歷的優(yōu)秀青年充實到各基層政

4、府,但基層工作艱苦、事業(yè)發(fā)展空間面窄,現(xiàn)實與理想的差距導致一些學歷高、素質(zhì)好、能力強的公務(wù)員辭職離去。高學歷的基層人才流失,不但浪費了政府為引進人才所付出的大量精力和財力,更影響到基層干部隊伍的整體文化素質(zhì)。 (三)青年人才流失嚴重 政府部門按部就班的工作、晉升體制,年齡越大、資歷越深,職位、級別越高、待遇也就越好。而年輕人,雖然優(yōu)秀,成績突出,卻只能慢慢等;另一方面是因為年齡大了在離職時顧慮較多,考慮到家庭、孩子以及對新事物、新環(huán)境的適應(yīng)能力也不會輕易辭職。此外,中老年基層公務(wù)員更希望在晚年有穩(wěn)定的保障,更注重生活安全,對是否有成就不再有更多的想法;而基層年輕公務(wù)員,除了要求物質(zhì)具有保障外,

5、更希望在工作上有所成就,更看重個人的發(fā)展。這種年輕人才的大量流失導致基層公務(wù)員隊伍老、中、青的比例失衡,影響基層公務(wù)員隊伍的整體年齡結(jié)構(gòu)。 (四)男性人才流失嚴重 男性是基層公務(wù)員人才流失的主體。一方面是男性外出謀職較女性更為容易,家庭原因的阻礙也相對較小。特別是年輕男性期望更高,更希望通過努力,來實現(xiàn)自己的理想;另一方面是社會普遍對男性的事業(yè)有較高期望,而女性社會角色被視為需要穩(wěn)定,家庭型的角色,傳統(tǒng)“男主外,女主內(nèi)”的觀念無形之中把養(yǎng)家糊口的重任落在男性肩上。在基層公務(wù)員中,男女比例明顯失衡,未婚女性更少,不利于基層男性青年的戀愛與婚姻,這也是促使男性青年人才流失的重要因素之一。 二、基層

6、公務(wù)員人才流失的成因分析 影響基層公務(wù)員流失的因素很多。除了工資福利等經(jīng)濟因素外,更多的是工作自身、組織環(huán)境和人際關(guān)系等非經(jīng)濟因素的影響。 (一)社會大環(huán)境的變化促使基層公務(wù)員思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變 基層公務(wù)員對從政動機的評價較為一致,絕大部分的基層公務(wù)員最看重的是公務(wù)員工作和收入的穩(wěn)定性,進了政府部門就有了“鐵飯碗”。但隨著改革的深入,社會保險體系的逐步健全,社會化程度的逐漸提高以及各類企業(yè)參與市場競爭機會的增多,艱苦條件下的基層公務(wù)員在保障方面的優(yōu)勢已不復(fù)存在。市場經(jīng)濟下企業(yè)的用人制度更顯靈活,很多的基層公務(wù)員愿意選擇有利于自己才能發(fā)揮的職業(yè),以充分施展自己的智慧才干,實現(xiàn)自己的價值。這種思想觀

7、念的轉(zhuǎn)變,使得相當一部分基層公務(wù)員愿意去尋找更好的發(fā)展空間。“辭官下海”現(xiàn)象在基層公務(wù)員中的出現(xiàn),已經(jīng)顯示了在社會就業(yè)寬松的大環(huán)境下,人們的思想觀念正在發(fā)生一些微妙的轉(zhuǎn)變。 (二)薪酬福利不能與能力匹配,致使基層公務(wù)員職位缺乏對人才的吸引力 基層公務(wù)員不能獲取合理的、與能力相匹配的薪酬福利,是基層人才流失的最直接原因。表現(xiàn)在:一是我國公務(wù)員工資實行的是以職務(wù)和級別為主的職級工資制。基本工資全國“一刀切”,而津貼、補貼、獎金由于基層政府財政來源面窄,收入單薄,可根據(jù)工作實質(zhì)調(diào)整的部分過少。基層公務(wù)員由于職務(wù)職級低,職務(wù)工資不高,績效工資又不足,這種偏低的待遇和基層艱苦的工作條件相比缺乏對人才的吸

8、引力。二是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作雜、亂、多,公務(wù)員分類管理難以到位。常常是“無事大家閑,有事一塊干”。特別是計劃生育、社會穩(wěn)定等方面的工作,管理人員與專業(yè)技術(shù)人員的分類模糊。這種同級、同工、同酬的平均主義使得專業(yè)技術(shù)類人員無法發(fā)揮特長,展示自己的才能,獲得與自己能力相稱的收入待遇。因而,基層公務(wù)員職位更難以吸引專業(yè)技術(shù)人員。 (三)考核晉升機制不科學導致業(yè)務(wù)骨干工作缺乏激情與創(chuàng)意 從目前的人事體制看,我國基層公務(wù)員的考核晉升機制還存在很多弊端。首先、考核制度本身有缺陷。考評指標設(shè)計不科學,考核過程缺乏公正性,考核結(jié)果未與激勵機制緊密掛鉤。基層公務(wù)員的考核和晉升過度依賴領(lǐng)導的主觀判斷,沒有形成與工作實績相

9、統(tǒng)一的晉級、降級機制。其次,基層公務(wù)員的選任機制缺乏科學性。職務(wù)的晉升依據(jù)不清晰,沒有明確的條件、方法和程序,缺乏制度化、法制化的管理。晉升中過多地存在“重資歷不重表現(xiàn)”等問題。再次是基層公務(wù)員的退出渠道不通暢。只有謀求升遷的動力,無辭退下崗的壓力。“一坐而終、平穩(wěn)退休”,缺乏優(yōu)勝劣汰的用人機制。這些問題的存在挫傷了基層公務(wù)員工作的積極性和主動性,也造成基層公務(wù)員在實際工作中無過即是功、得過且過的心理。 (四)工作單調(diào),人際關(guān)系緊張不利于人才的個性發(fā)展 基層公務(wù)員的工作條件艱苦、工作環(huán)境差、工作內(nèi)容雜,來自工作本身的激勵又非常欠缺。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一年中重復(fù)工作著:“計劃生育”、“招商引資”、

10、“農(nóng)村穩(wěn)定”幾項“帽子工程”。在單調(diào)的工作環(huán)境和繁重的工作任務(wù)中,被動地服從和個人的非理性接受,極不利于人才的個性發(fā)展。另一方面基層工作人際關(guān)系難處理,領(lǐng)導與部下、同事與同事少有內(nèi)心的溝通。有的領(lǐng)導官氣大、等級意識嚴重,上級對下級的絕對權(quán)威,使得基層公務(wù)員只會唯唯諾諾,沒有主見,年輕人個人的主張和建議少有發(fā)揮的空間。因而,因循守舊,服務(wù)意識不強、素質(zhì)和能力難以得到提高。這不僅影響了政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平,也使很多個性人才無奈地選擇離開。 (五)培訓機制不完善,無法滿足基層公務(wù)員的迫切需求 基層政府對人才的培養(yǎng)開發(fā)工作缺乏足夠的認識。有的領(lǐng)導愿意“管事”,不愿意“管人”,認為公務(wù)員發(fā)展靠自身、

11、靠命運。只把公務(wù)員作為一種資本在使用而沒有作為資源來開發(fā),沒有真正樹立“以人為本”的思想。現(xiàn)在,基層公務(wù)員特別是偏遠地區(qū)的公務(wù)員接受培訓的機會極少,有的甚至工作幾十年都沒有接受過一次培訓。一方面是基層公務(wù)員人才開發(fā)還缺乏激勵和制約機制,培訓制度不健全。培訓的方針、政策、規(guī)劃、措施還不完善。特別是在基層公務(wù)員培訓效果和培訓質(zhì)量的評價等方面,在制度上還缺乏剛性,培訓與使用、晉升還沒有真正掛起鉤來。另一方面是基層公務(wù)員培訓資金的投入嚴重不足,公務(wù)員培訓基地的基礎(chǔ)設(shè)施和教學設(shè)備相當落后,基層公務(wù)員的教育培訓經(jīng)費沒有進入財政預(yù)算,經(jīng)費嚴重不足。培訓的師資隊伍不穩(wěn)定,流動性大。這種現(xiàn)狀根本無法滿足知識經(jīng)濟

12、時代,基層公務(wù)員對知識和技能更新的迫切需求。 三、改善基層公務(wù)員人才流失現(xiàn)狀的有效對策 造成基層公務(wù)員人才流失的原因是多方面的,尋求留住人才的思路和途徑也是多角度、全方位的。通過改革制度、優(yōu)化環(huán)境、提高待遇、增進感情、完善人力資源開發(fā)機制來吸納和穩(wěn)定人才,應(yīng)當成為基層政府留人的基本策略。 (一)在貫徹公務(wù)員法的基礎(chǔ)上,進一步健全基層公務(wù)員的薪酬福利體系 我國公務(wù)員法規(guī)定:“針對公務(wù)員不同職位類別實行有差別的薪酬制度”。如今基層公務(wù)員的薪酬福利還普遍偏低,有差別的薪酬制度固然需要,但基層公務(wù)員當前最為關(guān)注的是繼續(xù)提高基層公務(wù)員的整體工資標準。首先,政府要繼續(xù)提高基層公務(wù)員特別是地區(qū)偏遠、條件艱苦

13、、環(huán)境惡劣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的基本薪金。政府可以在財力允許的范圍內(nèi),有效解決基層公務(wù)員的生活成本差異問題。同時向基層投入更多的物力、財力,發(fā)展地方經(jīng)濟。只有做大了“蛋糕”,才能從整體上提高基層公務(wù)員的收入和待遇。其次,要堅持工資與福利相結(jié)合,實現(xiàn)福利的顯性化。在提高基層公務(wù)員工資津貼的同時,建立優(yōu)厚的福利待遇,比如山區(qū)補貼、住房補貼、醫(yī)療補貼、帶薪休假、通訊補貼等等,保證基層公務(wù)員的福利水平隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高,并逐步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化。解決其后顧之憂,使其安心工作、穩(wěn)定隊伍。再次,獎金福利分配要與績效考核掛鉤。有多少工作量,有什么樣的工作績效,就應(yīng)該得到相應(yīng)的獎金福利。根據(jù)公務(wù)員所掌握知識、技能與

14、對工作貢獻的大小,適當拉開獎金福利的分配。克服上下“一刀切”或“論資排輩”現(xiàn)象,引入優(yōu)勝劣汰的競爭機制,從薪酬福利上增強基層公務(wù)員職位對人才的吸引力。 (二)完善基層公務(wù)員的考核、晉升機制,使其具有更強的可操作性 公務(wù)員法將公務(wù)員的考核確定為德、能、勤、績、廉五個方面。但在很多時候,這種籠統(tǒng)的考核方式缺乏可操作性。需要對其進一步的細分,如考核工作績效時可以從工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作效度等方面進行衡量。再如,確定其能力發(fā)揮得如何,對其業(yè)務(wù)能力、綜合分析能力、組織協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力,學習能力等作出評價。基層公務(wù)員的考核,應(yīng)以職務(wù)說明書為基礎(chǔ)。根據(jù)基層公務(wù)員所處的崗位制訂詳細的職位說明書,規(guī)范每一個

15、公務(wù)員的工作行為,并使公務(wù)員工作考核盡可能量化。在明晰工作職責基礎(chǔ)上的考核才能保證其科學性,才能達到激勵效果。由于基層政府及其公務(wù)員有其自身的特點,因此,在選擇績效考評方法上要有針對性、實用性和具體性。在考評過程中,要充分考慮基層公務(wù)員的自身條件、崗位和環(huán)境的差異性,盡可能地確保考評過程和結(jié)果的公平、公正。基層公務(wù)員的晉升,要克服領(lǐng)導的主觀判斷,減少人際色彩,職位晉升不能僅取決于個人的資歷和領(lǐng)導的評價,更要以個人能力、業(yè)績、工作水平作為提升的標準。把有能力的人放在適合的崗位上,為他們提供施展才華的機會。同時建立公開、透明的晉升程序,切實保障基層公務(wù)員晉升制度的科學化和民主化。以公開、平等、競爭

16、、擇優(yōu)為導向,使基層公務(wù)員能在充分施展個人才能的選人、用人機制下進行平等競爭。(三)樹立“以人為本”的理念,實現(xiàn)基層人才的差異化管理 所謂基層人才的差異化管理,即在基層組織內(nèi)部,管理者通過對基層公務(wù)員個性的觀察及測量,制訂出相關(guān)的,能夠激勵他們?yōu)榛鶎诱鞒鲎约鹤畲筘暙I的相關(guān)管理措施。基層人才的差異化管理,首先要識別基層人才的個體差異。管理者要全面了解和掌握基層公務(wù)員的個性,明確各自個性的優(yōu)勢和劣勢,用其所長,避其所短。營造一個有利于人才個性發(fā)展的寬松環(huán)境,激發(fā)基層公務(wù)員的工作熱情。其次,根據(jù)個性類型合理使用基層人才。針對基層公務(wù)員的不同個性“因人而異”區(qū)別對待。不同類型的基層公務(wù)員由于性別、

17、年齡、能力、學歷、水平的差異,其對激勵和需求會呈現(xiàn)差別,因其個體的差異,實施有針對性的管理。對于自卑、自暴自棄的人使其看到自己的優(yōu)點和前途,增強自信心和勇氣;對于自尊心強的,要注意照顧面子,采取個別談心、個別引導的方式;對于好強自負的,要一面肯定成績,一面指出問題。再次,領(lǐng)導者要善于理解、關(guān)愛、尊重基層人才,增強對他們的了解、掌握基層人才的興趣愛好、才干能力、所作所為。從而使他們在工作中感到滿意、愉悅、受到激勵,提高工作效率。領(lǐng)導要淡化等級意識,改變組織中不良的“潛規(guī)則”,多與部下、群眾溝通協(xié)商,努力營造和諧的生活環(huán)境。最后,領(lǐng)導要科學授權(quán)、敢于放權(quán),放手讓基層人才在一定的范圍內(nèi)正確行使職權(quán)。

18、營造尊重知識、尊重人才的氛圍,為基層公務(wù)員中人才的個性發(fā)展創(chuàng)造條件和提供舞臺。 (四)健全基層公務(wù)員培訓機制,優(yōu)化基層公務(wù)員的知識、技能結(jié)構(gòu) 基層政府普遍遠離城市、科技落后、信息閉塞。為了留住基層人才,優(yōu)化基層公務(wù)員的知識、技能結(jié)構(gòu),完善現(xiàn)有的基層公務(wù)員培訓機制是當務(wù)之急。首先,基層政府要更新人才培養(yǎng)的觀念,樹立基層公務(wù)員培訓是人力資源投資的管理理念,重視基層公務(wù)員人才的培養(yǎng)與開發(fā)。將培訓人才、使用人才放在同樣的位置。其次,解決基層公務(wù)員培訓經(jīng)費投入不足的問題。將基層公務(wù)員培訓經(jīng)費列入財政預(yù)算,并形成制度,用制度保障基層公務(wù)員的培訓經(jīng)費;再次,拓寬培訓渠道,增強基層公務(wù)員培訓的實效性。在基層公

19、務(wù)員的培訓上,要積極吸納社會資源,引入競爭,實現(xiàn)計劃與市場相結(jié)合的培訓機制。在學科設(shè)計上瞄準實際問題的解決,做到前沿理論與基層工作相結(jié)合,以適應(yīng)工作要求、解決具體問題為出發(fā)點。講授內(nèi)容不刻意追求理論的系統(tǒng)性和完整性,著重關(guān)注培訓內(nèi)容的針對性、實用性和有效性。做到學用一致,用什么學什么,缺什么補什么。最后,不斷完善培訓后的考核激勵機制,將培訓成績與本人的考核、晉升和福利待遇等有機結(jié)合起來,建立起一種強有力的基層人才培訓動力機制。通過改革基層公務(wù)員的培訓制度,達到鼓勵基層人才、留住基層人才的目的。 (五)重視基層組織“軟環(huán)境”建設(shè),提升基層公務(wù)員的敬業(yè)精神 事實上,工資待遇低并不是導致基層公務(wù)員人才流失的唯一因素。據(jù)了解,工作本身的挑戰(zhàn)性、工作所帶來的成就感、以及廣大群眾的好評和良好的公眾形象,對基層公務(wù)員來說,有著更強的精神動力和極大的心理滿足。因此,基層公務(wù)員要不斷深化“為人民服務(wù)”意識,開展行之有效的教育實踐活動,樹立身邊“看得見、摸得著”的模范人物,形成學先進、趕先進的良好氛圍。增強基層公務(wù)員依法行政、廉潔奉公的服務(wù)意識,切實樹立為民、務(wù)實、清政