1、全國主體功能區規劃(全文)第二篇 指導思想與規劃目標在工業化城鎮化快速推進、空間結構急劇變動的時期，堅持科學的國土空間開發導向極為重要(13)。為有效解決國土空間開發中的突出問題，應對未來諸多挑戰，必須遵循經濟社會發展規律和自然規律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空 間開發的指導思想和原則。第二章 指導思想開發我們家園的新理念推進形成主體功能區，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹 落實科學發展觀(14)，全面貫徹黨的十七大精神，樹立新的開發理念，調整開發內 容，創新開發方式，規范開發秩序，提高開發效率，構建高效、協調、可持續的國 土空間開發格局，建設中華民族美好家園。第

2、一節 開發理念本規劃的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發中的“開發”(15)，特指大規模高強度的工業化城鎮化開發。限制開發，特指限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，并不是限制所有的開發活動。對農產品主產區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，但仍要鼓勵農業開發；對重點生態功能區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，但仍允許一定程度的能源和礦產資源開發。將一些區域確定為限制開發區域，并不是限制發展，而是為了更好地保護這類區域的農業生產力和生態產品生產力，實現科學發展。根據自然條件適宜性開發的理念。不同的國土空間，自然狀況不同。海拔很高、 地形復雜、氣候惡劣以及其他生態脆弱或生態功能重要的

3、區域，并不適宜大規模高 強度的工業化城鎮化開發，有的區域甚至不適宜高強度的農牧業開發。否則，將對 生態系統造成破壞，對提供生態產品的能力造成損害。因此，必須尊重自然、順應 自然，根據不同國土空間的自然屬性確定不同的開發內容。區分主體功能的理念。一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。 從提供產品的角度劃分，或者以提供工業品和服務產品為主體功能，或者以提供農 產品為主體功能，或者以提供生態產品為主體功能。 在關系全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能， 否則，就可能損害生態產品的生產能力。比如，草原的主體功能是提供生態產品， 若超載過

4、牧，就會造成草原退化沙化。在農業發展條件較好的區域，應把提供農產 品作為主體功能，否則，大量占用耕地就可能損害農產品的生產能力。因此， 必須 區分不同國土空間的主體功能， 根據主體功能定位確定開發的主體內容和發展的主 要任務(16)。根據資源環境承載能力開發的理念。不同國土空間的主體功能不同，因而集聚 人口和經濟的規模不同。生態功能區和農產品主產區由于不適宜或不應該進行大規 模高強度的工業化城鎮化開發，因而難以承載較多消費人口(17)。在工業化城鎮化 的過程中，必然會有一部分人口主動轉移到就業機會多的城市化地區。同時，人口 和經濟的過度集聚以及不合理的產業結構也會給資源環境、交通等帶來難以承受

5、的 壓力。因此，必須根據資源環境中的“短板”因素確定可承載的人口規模、經濟規 模以及適宜的產業結構(18)控制開發強度(19)的理念。我國不適宜工業化城鎮化開發的國土空間占很大比 重。平原及其他自然條件較好的國土空間盡管適宜工業化城鎮化開發，但這類國土 空間更加適宜發展農業，為保障農產品供給安全，不能過度占用耕地推進工業化城 鎮化。由此決定了我國可用來推進工業化城鎮化的國土空間并不寬裕。即使是城市 化地區，也要保持必要的耕地和綠色生態空間，在一定程度上滿足當地人口對農產 品和生態產品的需求。因此，各類主體功能區都要有節制地開發，保持適當的開發 強度。(圖6目前開發強度示意圖)調整空間結構(20

6、)的理念。空間結構是城市空間、農業空間和生態空間等不同 類型空間在國土空間開發中的反映，是經濟結構和社會結構的空間載體。空間結構 的變化在一定程度上決定著經濟發展方式及資源配置效率。從總量上看，目前我國 的城市建成區、建制鎮建成區、獨立工礦區、農村居民點和各類開發區的總面積已 經相當大，但空間結構不合理，空間利用效率不高。因此，必須把調整空間結構納 入經濟結構調整的內涵中，把國土空間開發的著力點從占用土地為主轉到調整和優 化空間結構、提高空間利用效率上來。提供生態產品(21)的理念。人類需求既包括對農產品、工業品和服務產品的需 求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態產品的需求。從需求角

7、度，這 些自然要素在某種意義上也具有產品的性質。保護和擴大自然界提供生態產品能力 的過程也是創造價值的過程，保護生態環境、提供生態產品的活動也是發展。總體 上看，我國提供工業品的能力迅速增強，提供生態產品的能力卻在減弱，而隨著人 民生活水平的提高，人們對生態產品的需求在不斷增強。因此，必須把提供生態產(22)；品作為發展的重要內容，把增強生態產品生產能力作為國土空間開發的重要任務 第二節 主體功能區劃分根據以上開發定義和開發理念，本規劃將我國國土空間分為以下主體功能區：按開 發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域 按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功

8、能區；按層級，分為國 家和省級兩個層面。優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，是基于不同區域的 資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模 高強度工業化城鎮化開發為基準劃分的。城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，是以提供主體產品的類型為基準劃 分的。城市化地區是以提供工業品和服務產品為主體功能的地區，也提供農產品和 生態產品；農產品主產區是以提供農產品為主體功能的地區，也提供生態產品、服 務產品和部分工業品；重點生態功能區是以提供生態產品為主體功能的地區，也提 供一定的農產品、服務產品和工業品。優化開發區域是經濟比較發達、人口比較密集、開發

9、強度較高、資源環境問題更加 突出，從而應該優化進行工業化城鎮化開發的城市化地區。重點開發區域是有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人 口和經濟的條件較好，從而應該重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區。優化開 發和重點開發區域都屬于城市化地區，開發內容總體上相同，開發強度和開發方式 不同。限制幵發區域分為兩類：一類是農產品主產區，即耕地較多、農業發展條件較好, 盡管也適宜工業化城鎮化幵發，但從保障國家農產品安全以及中華民族永續發展的 需要出發，必須把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務，從而應該限制進行 大規模高強度工業化城鎮化幵發的地區；一類是重點生態功能區，即生態系統脆

10、弱 或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城鎮化幵發 的條件，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規模高 強度工業化城鎮化幵發的地區。禁止幵發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工 業化城鎮化幵發、需要特殊保護的重點生態功能區。國家層面禁止幵發區域，包括 國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家 地質公園。省級層面的禁止幵發區域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護 區域、重要水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止幵發區域。各類主體功能區，在全國經濟社會發展中具有同等重要的地位，只是

11、主體功能不同,幵發方式不同，保護內容不同，發展首要任務不同，國家支持重點不同。對城市化 地區主要支持其集聚人口和經濟，對農產品主產區主要支持其增強農業綜合生產能 力，對重點生態功能區主要支持其保護和修復生態環境。第三節重大關系推進形成主體功能區，應處理好以下重大關系：主體功能與其他功能的關系。主體功能不等于唯一功能。明確一定區域的主體 功能及其幵發的主體內容和發展的主要任務，并不排斥該區域發揮其他功能。優化 幵發區域和重點幵發區域作為城市化地區，主體功能是提供工業品和服務產品，集 聚人口和經濟，但也必須保護好區域內的基本農田等農業空間，保護好森林、草原、 水面、濕地等生態空間，也要提供一定數量

12、的農產品和生態產品。限制幵發區域作 為農產品主產區和重點生態功能區，主體功能是提供農產品和生態產品，保障國家 農產品供給安全和生態系統穩定，但也允許適度幵發能源和礦產資源，允許發展那 些不影響主體功能定位、當地資源環境可承載的產業，允許進行必要的城鎮建設。 對禁止幵發區域，要依法實施強制性保護。政府從履行職能的角度，對各類主體功 能區都要提供公共服務和加強社會管理。主體功能區與農業發展的關系。把農產品主產區作為限制進行大規模高強度工 業化城鎮化幵發的區域，是為了切實保護這類農業發展條件較好區域的耕地，使之 能集中各種資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力。同時，也可以使國家 強農惠農的政策

13、更集中地落實到這類區域，確保農民收入不斷增長，農村面貌不斷 改善。此外，通過集中布局、點狀幵發，在縣城適度發展非農產業，可以避免過度 分散發展工業帶來的對耕地過度占用等問題。主體功能區與能源和礦產資源幵發的關系。能源和礦產資源富集的地區，往往 生態系統比較脆弱或生態功能比較重要，并不適宜大規模高強度的工業化城鎮化幵 發。能源和礦產資源幵發，往往只是“點”的幵發，主體功能區中的工業化城鎮化 幵發，更多地是“片”的幵發。將一些能源和礦產資源富集的區域確定為限制幵發 區域，并不是要限制能源和礦產資源的幵發，而是應該按照該區域的主體功能定位 實行“點上幵發、面上保護”。主體功能區與區域發展總體戰略的關

14、系。推進形成主體功能區是為了落實好區 域發展總體戰略，深化細化區域政策，更有力地支持區域協調發展。把環渤海、長 江三角洲、珠江三角洲地區確定為優化幵發區域，就是要促進這類人口密集、幵發 強度高、資源環境負荷過重的區域，率先轉變經濟發展方式，促進產業轉移，從而 也可以為中西部地區騰出更多發展空間。把中西部地區一些資源環境承載能力較強、 集聚人口和經濟條件較好的區域確定為重點幵發區域，是為了引導生產要素向這類 區域集中，促進工業化城鎮化，加快經濟發展。把西部地區一些不具備大規模高強 度工業化城鎮化幵發條件的區域確定為限制幵發的重點生態功能區，是為了更好地 保護這類區域的生態產品生產力，使國家支持生態環境保護和改善民生的政策能更 集中地落實到這類區域，盡快改善當地公共服務和人民生活條件。-政府與市場的關系。推進形成主體功能區，是政府對國土空間幵發的戰略設計 和總體謀劃，體現了國家戰略意圖，是確保中華民族長遠發展的戰略需要。主體功 能區的劃定，是按照自然規律和經濟規律，根據資源環境承載能力綜合評價，在各 地區各部門充分溝通協調基礎上確定的。促進主體功能區的形成，要正確處理好政 府與市場的關系，既要發揮政府的科學引導作用，更要發揮市場配置資源的基礎性 作用。政府在推進形成主體功能區中的主要職責是，明