1、淺析關(guān)于我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的梯度性研究                論文摘要：我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，決定了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)施步驟，必須堅持梯度性原則，循序漸進(jìn)地予以不斷完善?；谵r(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，我們應(yīng)從時間的縱向與空間的橫向角度，對農(nóng)村社會保障建設(shè)的目標(biāo)與步驟，采取一種“分階段、分地區(qū)、分項(xiàng)目、分步驟”的方式，由低到高，有層次、有秩序地逐步建立健全與發(fā)展完善，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度的一體化。

2、 論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；梯度性；制度建設(shè) 我國幅員遼闊、人口眾多，農(nóng)村地區(qū)不管是土地面積還是人口數(shù)量都占了較大的比重。例如，2009年，全國農(nóng)村人口為71288萬人，占全國總?cè)丝诘?34oE建國后，國家采取了“優(yōu)先發(fā)展城市”、“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”的“先城市，后農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略。所以，農(nóng)村的發(fā)展一直比較落后，社會發(fā)達(dá)程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都無法與城市相比。而且，由于農(nóng)村在人口、資源、環(huán)境等方面存在著較大的差異，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異也很大。在此背景下，作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會政策的農(nóng)村社會保障制度，在農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展水平也存在較大的差距?；谵r(nóng)村發(fā)展程度的現(xiàn)實(shí)差距，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)無論

3、在發(fā)展目標(biāo)還是實(shí)施步驟上，都應(yīng)堅持“分階段、分目標(biāo)、分步驟”的原則，以制度建設(shè)的梯度性，逐步予以完善。 一、農(nóng)村社會保障制度建設(shè)目標(biāo)的梯度性 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在不同時期的不同水平，決定了我國農(nóng)村社會保障制度也必然經(jīng)歷一個由低級到高級、由分散到統(tǒng)一的發(fā)展過程。農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)可以梯度性地劃分為近期目標(biāo)和中遠(yuǎn)期目標(biāo)，每一目標(biāo)階段都有著不同的建制理念與制度內(nèi)容。 (一)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的近期目標(biāo) 受現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)水平的制約，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的近期目標(biāo)應(yīng)確定為：在政府的大力主導(dǎo)下，從解決農(nóng)民最基礎(chǔ)的生活需求出發(fā)，構(gòu)建起一個覆蓋全民的社會保障制度框架。這個制度框架的特征可概括為“廣覆蓋、低水平”。

4、1構(gòu)建全方位的農(nóng)村社會保障制度框架農(nóng)村社會保障制度框架是一個包括社會救助、社會保險、社會福利以及補(bǔ)充保障項(xiàng)目在內(nèi)的綜合體系，這一體系的建立與定型并不是一蹴而就的事情，需要在特定環(huán)境下，特定經(jīng)濟(jì)水平的支撐下漸次地發(fā)展與完善。為體現(xiàn)農(nóng)村居民與城市居民在享受社會保障上的底線公平與起點(diǎn)公平，近期內(nèi)農(nóng)村社會保障框架建設(shè)的制度要求應(yīng)定為：首先，建立健全農(nóng)村各項(xiàng)社會救助制度。這一制度中重點(diǎn)應(yīng)是建立健全農(nóng)村居民最低生活保障制度，在尚不具備廣泛建立農(nóng)村低保制度的地方，則應(yīng)建立健全農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，以及各類專項(xiàng)和臨時救助制度。其次，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，家庭規(guī)模也經(jīng)歷了集體經(jīng)濟(jì)時期的“大

5、型家庭”到土地改革后的“中型家庭”再到信息化時代的“小型家庭”的演變，但家庭養(yǎng)老作為家庭的一種基本功能并沒有被完全取代。同時，在目前土地承包制度保持長期不變的情況下，應(yīng)重新考慮以土地?fù)Q保障的政策思路。而在條件成熟的地方，則應(yīng)積極開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。最后，建立、推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在這一制度建設(shè)中應(yīng)增加農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計和運(yùn)行的參與，加強(qiáng)民主監(jiān)督和社會監(jiān)督，體現(xiàn)其制度創(chuàng)新的特色。近期內(nèi)，在農(nóng)村廣泛開展社會福利建設(shè)條件尚不成熟。因此，應(yīng)把制度建設(shè)的重點(diǎn)放在社會救助與社會保險上。而且，受限于這一階段較弱的財政支撐力，這些項(xiàng)目的待遇水平也只能停留在“?；尽钡膶用嫔?，在“低水平

6、”的待遇條件下持續(xù)推進(jìn)。 2政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任工業(yè)化和城市化的持續(xù)推進(jìn)，使傳統(tǒng)意義上的家庭保障功能逐漸弱化，農(nóng)民個人及其家庭成員在提供生活保障中的作用日益減弱。此時，政府應(yīng)果斷地承擔(dān)起保障國民生存和基本生活的神圣責(zé)任。政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的責(zé)任主要包括兩方面：首先是政府的制度責(zé)任。從國內(nèi)外的制度安排來看，社會保障都是作為政府提供的一項(xiàng)公共物品而存在的。因此，保障每位公民的生存權(quán)，讓每位公民都能平等地享受社會保障待遇，既是政府的責(zé)任也是公民的權(quán)利，對于弱勢地位的廣大農(nóng)民更是如此。而且，作為國家一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和社會政策，農(nóng)村社會保障建設(shè)必須與其他制度亦趨亦步、協(xié)調(diào)發(fā)展。而

7、要想實(shí)現(xiàn)宏觀上的制度平衡，就必須由國家通過強(qiáng)有力的制度組織以保證各項(xiàng)社會事業(yè)的和諧發(fā)展。其次是政府的財政責(zé)任。農(nóng)村的風(fēng)險來自各個方面，例如醫(yī)療風(fēng)險、養(yǎng)老風(fēng)險、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險等。高風(fēng)險社會下農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，必須通過政府的強(qiáng)力介入與財政支持，才能增強(qiáng)農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，才能確保農(nóng)民的切身利益得到保障。最后是政府的立法責(zé)任。當(dāng)前，農(nóng)村社會保障存在著法制建設(shè)落后的嚴(yán)重問題。因此，由政府制定一部確立農(nóng)村社會保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社團(tuán)法人、商事組織、公民在社會保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保障各參與主體之間法律關(guān)系的總括性的社會保障法，將社會保障制

8、度納入正常的法制軌道運(yùn)行，不僅是必要的，而且是適時的。所以，在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中，必須充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)節(jié)功能，通過制度、財政與法律支持推動這一事業(yè)的順利發(fā)展。 (二)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的中遠(yuǎn)期目標(biāo) 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會建設(shè)的日益完善以及國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，這一階段農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是：在制度的整合與發(fā)展過程中，逐步提高待遇水平，在梯次推進(jìn)的步驟中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障的大發(fā)展，并最終達(dá)到社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。 1制度的“碎片化”整理與擴(kuò)展受限于前一階段國家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我們選擇了碎片化的制度安排，但那只是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)條件下的權(quán)宜之計和無奈選擇。而這一階段經(jīng)濟(jì)

9、水平的提高為整合農(nóng)村社會保障制度安排和完善社會保障體系提供了可靠的物質(zhì)保證。首先，整合社會救助     制度。這一階段應(yīng)對那些分散的、碎片化的救助制度進(jìn)行整合，最終形成一個制度完備的農(nóng)村居民最低生活保障制度。其次，發(fā)展、完善社會保險制度。在較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐下，部分農(nóng)村地區(qū)通過前期的制度積淀和試點(diǎn)運(yùn)行，完全有能力在農(nóng)村開展社會保險制度。社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容，應(yīng)在有條件的農(nóng)村大力發(fā)展農(nóng)村社會保險制度，形成一個能與城市社會保險制度對接的，較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村社會保險體系。最后，初步建立農(nóng)村社會福利制度。我國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會福利制度事實(shí)上是一種對農(nóng)村社會

10、弱勢群體的補(bǔ)救性保障，它更接近于社會救助而非社會福利。l4隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，必然會出現(xiàn)農(nóng)村福利需求多樣化與農(nóng)村福利制度單一性之間的矛盾，所以應(yīng)構(gòu)建以老年人福利為核心，逐步擴(kuò)展到婦女兒童福利以及殘疾人福利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市社會福利制度的銜接與一體化。 2社會保障制度水準(zhǔn)的提升從實(shí)質(zhì)上講，社會保障就是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會問題并增進(jìn)國民福祉的制度安排。因此，需要有相應(yīng)的、可以支撐這一制度可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和政府財政能力的不斷提高，為提升前一階段廣覆蓋、低水平的農(nóng)村社會保障待遇打下了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)過這一階段的發(fā)展，首先，國家財政具備了補(bǔ)貼農(nóng)村社會保障建設(shè)的所需資金。過去政

11、府把大部分資金用于城市社會保障建設(shè)，此時，由于城市居民普遍走向富裕，政府完全可以把社會保障資金的投入重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，著力提高農(nóng)村社會保障待遇水平。而且，隨著保險型農(nóng)村社會保險制度的廣泛實(shí)施，“大數(shù)定律”的效應(yīng)也將得到充分體現(xiàn)，覆蓋面的擴(kuò)大意味著社會保障基金積累的增加，這無疑為社會保障待遇水平的提高提供了條件。同時，隨著人們慈善和捐贈意識的逐漸增強(qiáng)，慈善事業(yè)在社會保障中的作用也將越來越大。這些社會資源的聚集與整合利用，能為社會保障待遇的提高提供巨大的資金支持。在上述條件的支撐下，在這一階段，應(yīng)不斷提升社會保障制度的水準(zhǔn)，并提高社會保障的待遇水平，使之與城市社會保障制度看齊、靠攏，為更高階段的社會保

12、障城鄉(xiāng)一體化打下基礎(chǔ)。 3社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化2008年，黨的十七屆三中全會提出，要貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系。到2021年，在全面實(shí)現(xiàn)小康社會的條件下，無論在物質(zhì)方面還是在制度方面都可以為農(nóng)村社會保障的持續(xù)發(fā)展與完善提供切實(shí)可靠的保障。此時，農(nóng)村居民與城市居民無論在收入水平，還是在社會保障的享受范圍上差距都被大大縮小。而通過前兩個階段制度的不斷調(diào)整，廣大農(nóng)村已基本建立起以最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度為主體的，覆蓋范圍比較廣泛、保障水平逐步提高、保障方式多層次、資金來源多元化、制度法制化、管理規(guī)范化、服務(wù)社會化，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相

13、適應(yīng)的社會保障體系。此時無論在制度內(nèi)容還是待遇水平上，實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化都具備了充分的條件。因此，在已有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度，不斷提高待遇水平，確保廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量，全方位滿足農(nóng)村居民對社會保障及相關(guān)服務(wù)的需求，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的完全統(tǒng)一，把過渡性的“農(nóng)村社會保障制度”和“城市社會保障制度”，完全整合為統(tǒng)一的、有中國特色的“現(xiàn)代社會保障制度”。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化，也是最終消滅二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的制度準(zhǔn)備與基石。 二、農(nóng)村社會保障制度實(shí)施步驟的梯度性 資源、環(huán)境與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的不同，加之區(qū)位優(yōu)劣的普遍存在，我國農(nóng)村區(qū)域間呈現(xiàn)出極大的發(fā)展差距，不同地區(qū)，甚至同一地區(qū)的

14、不同區(qū)域都表現(xiàn)出極大的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡。根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，筆者認(rèn)為可以把我國農(nóng)村分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)三種類型，并依此梯度性地作出適合各地區(qū)社會保障制度建設(shè)的政策選擇。 (一)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的步驟選擇 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村由于擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在社會保障制度建設(shè)中具有較強(qiáng)的主動性，制度安排也較為完備。在這類地區(qū)開展農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，首先是強(qiáng)化現(xiàn)有的制度安排，其次是進(jìn)行制度整合，使農(nóng)村社會保障制度逐步向城市社會保障制度靠攏，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化。 1查漏補(bǔ)缺不斷完善制度安排我國的農(nóng)村發(fā)展表現(xiàn)出明顯的差異性，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的發(fā)展也是極不平衡的，也表

15、現(xiàn)出很強(qiáng)的地區(qū)差距。因此，首先需要對那些相對落后的農(nóng)村地區(qū)開展社會保障制度調(diào)研，查漏補(bǔ)缺，對尚未開展的項(xiàng)目進(jìn)行制度彌補(bǔ)。在制度實(shí)施較為完備的地區(qū)則應(yīng)加強(qiáng)制度的多樣化建設(shè)，為提高農(nóng)民的生活水平創(chuàng)造條件。其次，推動制度的法制化建設(shè)。法制建設(shè)是建立我國農(nóng)村社會保障體系的首要外部條件，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的和現(xiàn)行的保障方式主要是依據(jù)高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)，依據(jù)相關(guān)政策的實(shí)施，缺乏法律的剛性規(guī)定。再次，加大地方財政對社會保障的資金投入，提高本地區(qū)農(nóng)民的社會保障水平。涉及農(nóng)民交費(fèi)的保險項(xiàng)目則應(yīng)盡量降低農(nóng)民的繳費(fèi)比例，通過調(diào)劑區(qū)內(nèi)資金實(shí)現(xiàn)較高水準(zhǔn)的社會保障待遇。最后，適時加大農(nóng)村社會福利事業(yè)的建設(shè)力度，積極推進(jìn)

16、老年人等福利事業(yè)及相關(guān)社會服務(wù)的發(fā)展，在社會福利方面作出較大的制度安排。            2全方位提升社會保障制度水平發(fā)達(dá)地區(qū)本來就擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支持下，更應(yīng)不斷強(qiáng)化制度建設(shè)并開展制度整合，建成與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力相符的以社會保險為主、社會福利為輔的農(nóng)村社會保障體系。在制度的整合過程中，首先，進(jìn)行項(xiàng)目歸類。把具有相同性質(zhì)的社會保障項(xiàng)目規(guī)整為一個完備的制度體系。從總體上看，必須把區(qū)域內(nèi)的各種社會救助項(xiàng)目歸并到農(nóng)村最低生活保障制度中；把已經(jīng)開展的分散的社會保險項(xiàng)目

17、歸并為一個完整的社會保險制度；把具有福利性質(zhì)的社會福利項(xiàng)目歸并到社會福利制度中。同時，大力發(fā)展商業(yè)保險和慈善事業(yè)，使農(nóng)村社會保障制度在多重保障中健康發(fā)展。其次，根據(jù)財政實(shí)力和制度的力量，提高區(qū)域內(nèi)社     會保障的統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次太低，必然使社會保障資金無法在地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村調(diào)劑使用，這樣就降低了社會保障的保障水平。因此，這些發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障資金在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌使用，為與城市的契合發(fā)展做好制度準(zhǔn)備。最后，在農(nóng)村社會保障管理體制方面，以制度整合為契機(jī)建立規(guī)范、統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障管理體制。加強(qiáng)農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的、權(quán)威的農(nóng)

18、村社會保障管理機(jī)構(gòu)。 (二)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的步驟選擇 欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比具有一定差距，其社會保障制度建設(shè)具有一定的基礎(chǔ)，但還不夠完備。因此，此類地區(qū)需要首先對缺失的制度進(jìn)行彌補(bǔ)，在制度框架建成并穩(wěn)固后，再隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高逐步提升制度水平，通過多種舉措向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊。 1建設(shè)完備的社會保障制度架構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會保障有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和制度基礎(chǔ)，但距離完備的制度結(jié)構(gòu)還有較大的差距。因此，這類地區(qū)可以以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，在以下幾方面對缺失的制度進(jìn)行彌補(bǔ)：首先，建立包括各類社會救助項(xiàng)目在內(nèi)的農(nóng)村居民最低生活保障制度，以此為起點(diǎn)可以部分地避免制度初期的碎片

19、化，為接下來的制度升級降低轉(zhuǎn)制成本。其次，在現(xiàn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，在條件較為成熟的地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行其他社會保險項(xiàng)目。既然是社會保險就要貫徹強(qiáng)制性的參保原則，改革目前自愿參加醫(yī)療保險的做法，實(shí)行所有農(nóng)村居民強(qiáng)制參加新農(nóng)合制度，這樣可以避免道德風(fēng)險，同時也是制度持續(xù)發(fā)展的必然要求。養(yǎng)老保險方面則要在原來試點(diǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)施范圍，堅持低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋的原則，大力推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。同時在農(nóng)村試點(diǎn)運(yùn)行其他商業(yè)保險制度，例如農(nóng)業(yè)保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險等。最后，彌補(bǔ)對特殊社會群體和農(nóng)村弱勢群體的社會保障制度缺失，這項(xiàng)制度的建設(shè)也為農(nóng)村社會福利制度的最終形成做好了制度準(zhǔn)備。 2逐步提高社

20、會保障待遇水平隨著欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，政府在社會保障領(lǐng)域的投入與支出也會相應(yīng)增加，再加之廣大農(nóng)民收入水平的增長和消費(fèi)水平的提高，這些都為提高社會保障待遇水平創(chuàng)造了很好的條件。為實(shí)現(xiàn)與發(fā)達(dá)地區(qū)以及城市社會保障制度的對接，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會保障水平必須在以下幾方面得到全面的提升。首先，在保障項(xiàng)目健全的條件下，逐漸轉(zhuǎn)變制度模型。隨著居民個人收入的增加，在最低生活保障制度方面，應(yīng)逐步縮小覆蓋范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)。其次，在社會保險方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)在區(qū)域內(nèi)全面推廣社會保險制度，取消制度初期的試點(diǎn)做法，運(yùn)行覆蓋全民的、強(qiáng)制的社會保險制度，并且要提高保險的待遇水平。最后，發(fā)展農(nóng)村社會福利事業(yè)。隨

21、著居民需求的多樣化，不僅以前的特殊社會群體，即使是普通的農(nóng)村居民也表現(xiàn)出對社會福利的強(qiáng)烈要求。因此，應(yīng)效仿城市社會保障做法推進(jìn)農(nóng)村社會福利制度建設(shè)。通過以上政策措施，盡量實(shí)現(xiàn)與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會保障水平的持平，并向城鄉(xiāng)一體化方向積極推進(jìn)。 (三)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的步驟選擇 與前兩種類型的農(nóng)村地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度無論其覆蓋范圍還是待遇水平，都是十分低下的?？紤]到這一地區(qū)政府財政在社會保障事務(wù)中的有限投入與農(nóng)村居民的低微收入，在這一地區(qū)建設(shè)社會保障制度，就必須以梯度性為指導(dǎo)，首先從“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”做起，然后隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，再循序漸進(jìn)地推進(jìn)制度建設(shè)。待其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)

22、和發(fā)達(dá)地區(qū)水平的時候，即可借鑒它們的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，推動社會保障制度向更高水平的層次發(fā)展。 1實(shí)現(xiàn)社會保障制度的全覆蓋經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)孱弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，不管是政府還是個人都不可能在社會保障上有大量的投入。而且，對于這些地區(qū)的農(nóng)村居民來說，其首要的社會保障需求還是如何獲得生存所必需的物質(zhì)和資金。因此，這些地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，第一步就是立足于“?；尽保瑯?gòu)建一個覆蓋全體農(nóng)村居民，水平較低的制度框架，以維護(hù)社會保障的底線公平。 首先，從保證基本生存需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度在農(nóng)村的全覆蓋。在農(nóng)村建立與完善最低生活保障制度需要處理好以下幾個問題：在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，既要考慮到維護(hù)農(nóng)民最基本生活需

23、要，又要考慮到農(nóng)村和當(dāng)?shù)氐恼w經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還要考慮到中央、地方財政補(bǔ)貼額度的可能性，以及當(dāng)時市場的物價指數(shù)，堅持以低標(biāo)準(zhǔn)起步、覆蓋農(nóng)村全體弱勢群體，但予以逐步完善的策略。在救助理念上，應(yīng)本著既保障基本生活，又有利于克服依賴思想的原則。在低保對象的確定上，要遵循“規(guī)范操作、民主公開、動態(tài)管理”的原則，即事先制定規(guī)范的對象篩選制度，選定名單公示后由群眾民主評議，動態(tài)了解低保對象的生活狀況，對新產(chǎn)生的特困戶及時救助。其次，大力實(shí)施各類社會救助。具體包括：自然災(zāi)害救助、教育救助、住房救助、醫(yī)療救助以及生活救助等。需要予以特別重視的是，這些救助項(xiàng)目的享受，應(yīng)該與建立在家計調(diào)查基礎(chǔ)上的最低生活保障制度相分離。即不能把享受低保待遇作為享受其他各類救助的先決條件，一定要區(qū)別對待低保制度與其他社會救助的關(guān)系，把低保制度建設(shè)為基本生活救助制度?？傊@一階段農(nóng)村社會保障建設(shè)的主要任務(wù)還是，建立覆蓋面廣泛的農(nóng)村最低生活保障制度和社會救助制度。 2逐步健全保障項(xiàng)目與提高保障水平隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”戰(zhàn)略的實(shí)施，這一地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必將得到較大的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)水平的提高，使得政府和個人能夠拿出更多的資金用于社會保障事業(yè)。因此，在這個階段政府可以逐步建立農(nóng)村社會保險和社會福