1、關于對地鐵行業管理體制的探索與思考要想研究體制，首先要對一些概念作出明確定位?！绑w制”是指國家機關或企事業單位管理權限、工作部署和機構設置所遵循的基本制度的總稱?！皺C制”則講組織機構內一整套能調動一切因素、井然有序、持續穩定發揮作用的工作運行方式。“機構”就是單位內部具體的組織結構形式。體制決定機制，機制調整往往伴隨機構改革的進行，體制不調整、機制沒理順，就算進行了機構改革，新機構也難以運作。職責不清、接口不暢、資源配置失衡、工作效率低下等等企業弊端，都源于體制這個“罪魁禍首”。因此，我們需要進一步研究它、探索它。       一、全

2、國地鐵行業管理體制的基本類型。       綜觀全國大中城市地鐵事業的發展，其管理體制的類型概括起來有四種：       （一）集中統一制的總、分公司型       以“天津、南京、深圳地鐵”為典型代表。天津地總于2000年8月7日成立，按照“政府支持和市場運作相結合”的建設方針，全面履行本市快速軌道交通建設甲方業主職能，具體包括：建設、融資、經營開發和運營管理四大職能。    

3、;   該公司是具有獨立法人資格的國有獨資公司。2002年10月，由原一級管理模式調整為二級管理模式，總公司本部設置“四部兩室”六個職能部門，下設兩個分公司，即：地鐵投資公司（真正業主，主要承擔融資職能）、地鐵建設公司（執行業主，主要承擔地鐵建設職能），“經營開發公司”和地鐵運營公司目前正在組建之中。       （二）事業總部制的總、分公司型       以“廣州地鐵”為典型代表。廣州地總負責廣州市快速軌道交通系統的建設、運營、沿線房地產物業的經營及開發

4、；但不負責籌融資，由廣州市計委專設“地鐵籌資辦公室”統籌解決。       從1992年12月28日成立至2001年底，該總公司下設建設公司、運營公司和實業公司，實行兩級管理、兩級核算。2002年初改為總、分公司，實行一級核算，并推進了以建立現代企業制度為目標的體制改革，總公司設立“八部二室一委”，即建設事業總部（承擔地鐵建設施工管理）、運營事業總部（承擔地鐵運營管理）、資源開發事業總部（承擔資源開發、多種經營和對非主業公司管理）、企業管理總部、人力資源總部、財務總部、監察審計部、黨群工作總部、辦公室、總工辦、技術委員會。此外，還設七

5、個子公司，即：地鐵設計院、地鐵咨詢公司、地鐵物資公司、環境工程公司、廣告公司、通信公司和物業管理公司。       （三）事權分設制的獨立法人型       以“上海地鐵”為典型代表。上海地鐵在建設初期曾實行總公司制。2000年進行管理體制改革，將原地鐵總公司融資、建設、運營、監管四位一體的職能按屬性劃分為相對獨立的四塊：       1、申通公司：是上海地鐵的真正業主，由市計委“久事”公司和市建委“城投”公司共同投

6、資組建，負責上海地鐵工程的投、融資。       2、地鐵建設公司：上屬市建委，負責地鐵建設施工管理，包括土建、設備選型、采購、安裝、調試等。       3、地鐵運營公司：上屬市交通局，負責地鐵運營管理，是經營性獨立法人，公司本部設置10個職能處室，包括設施處、客運處、安保處、經營管理處、監察處、行辦、黨辦等；下設8個專業分公司：包括車輛分公司、通號分公司、機電分公司、客運分公司、工務分公司、票務分公司、后勤分公司和總調度室，全部實行內部獨立核算。另外，尚有12個實業開發公

7、司，全部為法人，實行獨立核算。       4、上海軌道交通管理處：上屬市交通局，對地鐵輕軌實行行業監管。       （四）多元互補式的企業集團型       以“北京地鐵”為典型代表。北京地鐵一直實行總公司制，2002年初改制為企業集團模式，下設建設公司和運營公司。       二、地鐵行業管理體制和組織結構形式呈現了各有千秋、利弊并存的特點。 

8、0;      融資、建設、運營、開發、監管是地鐵行業所包容的五大職能，除監管屬于典型的政府職能外，其余四種職能均屬企業行為。研究地鐵行業管理體制，關鍵要研究四種職能是實行高度集中的一體化管理模式，還是實行專業切塊的分散化管理模式；與此同時，確定企業的基本屬性、組織形式及治理結構。       （一）從全國大、中城市建設地鐵的實踐經驗看：在地鐵工程建設初期，往往將四大職能納入集中統一管理，實行總公司制，成為一級法人，獨立核算。這樣有利于工程集中管理和統一組織協調，建設和運營的銜接，融資

9、、建設、運營及經營開發工作的統籌安排等，從而避免重復納稅和很多不必要的扯皮，集中力量把項目促上去，但卻缺少相互制衡的手段及方式。       （二）上海一反全國各地區的常態做法，獨樹一幟地實行專業切塊的分散化管理模式，雖然加大職能之間相互制約的程度，以職能為平臺劃分的職責也較為清晰，有效地調動各方的積極性，更加貼近市場經營；但通過實踐，也發現一些問題：1、四家各自為政，為了各自的利益矛盾較大，增加了政府協調的工作量。2、加大了融資成本，每年需要政府注入大量資本金。3、四家的接口問題比較大。特別是建設期考慮長遠運營和規模經營有局限性，致

10、使地鐵交付使用后需要很長時間磨合，給運營帶來的后遺癥難以解決。       三、地鐵行業管理體制和組織結構形式的選擇，應綜合考慮城市管理體制、地域實際特點、規模運營程度和企業自身現狀。       廣州地總擁有資產121億元、員工4662名，運營線路全長27.507公里。在建項目包括二號線二期通車段、三號線及珠江三角洲城際快速軌道交通廣州至佛山試驗段。其規劃決定在未來五年內投入500億資金，建成200公里的軌道交通路網。廣州地鐵以香港地鐵為目標，在機構調整中考慮到集中管理、重

11、復納稅、運營虧損和同時建設的實際，采用了歐美、日本大型企業的典型組織形式事業部制。該模式由美國通用汽車公司副總經理斯隆創立，故稱之為“斯隆模型”，有的也叫“聯邦分權化”。在總公司下按獨立責任和利益劃分出若干事業部，實行內部獨立核算、自負盈虧?？偣局槐Ａ纛A算、重要人事任免和方針戰略等決策權，其他權力盡量下放。這樣，總公司就成為戰略和決策中心，事業部則成為利潤和成本中心，實現“政策管制集權化、業務運作分權化”。事業部制能把公司的統一管理和專業分工更好地結合，公司和事業部的責、權、利劃分較為明確，使企業最高決策機構能夠集中力量考慮總目標、總方針和各項政策，事業部在不違背總公司的前提下，靈活處理日常

12、生產經營活動，完全能夠對市場變化作出最迅速的反映。        2002年廣地實現日均客運量18.16萬人次，總客運收入1.86億元，全年運營支出2.24億元，雖然虧損3000萬左右（不含設備折舊5167萬元），但多種經營利潤達到6118萬元，加之財政補貼3000萬元，總體經營利潤達到227萬元。事業部組織形式初見成效。目前廣州地總向政府爭取授權經營，組建地鐵集團，從而向以地鐵建設、運營為主體，資源開發全面發展的多元化互補型企業邁進。       上海地鐵已經形成規模運營能

13、力?？傮w規劃為17條線850公里，已有3條線65公里投入運營，正在建設3條線；計劃2005年前再建成200公里，達到9條線運營；2010年將達到500公里運營。2001年三條線日均載客量77.4萬人次，票款總收入6.27億元，在不計折舊的前提下總體盈利（含實業開發公司利潤）。建成三條線擁有固定資產262億，業主為“申通”，負責固定資產折舊；運營公司為經營單位（獨立法人），每年向“申通”上交資產使用費。一般設備維護和改造由運營公司列入運營成本，設備大修和改造由申通補貼。補貼和上繳資產使用費額度，每年雙方協商并簽定協議。       上海

14、作為全國特大型城市之一，城市基礎設施量大、固定資產多、從業人員雜，管理事物廣。如果將過多的管理職能放入同一企業，就會造成組織規模的無限膨脹。在管理幅度有一定限度的情況下，管理層次與組織規模成正比，規模越大，管理層次就越多，容易造成管理上的漏洞。所以上海自建國以來，多次強調分散型的城市基礎設施管理體制，并經歷了集中型分散型綜合型分散型的曲折變化。其地鐵行業的管理體制深受城市規模和基礎設施管理體制的影響，體現了“事權盡量分設、避免過度集中、人財物隨事轉，責權利相統一”的原則。在四大職能的分設的基礎上，尤為引人注目的是實行了“分散下的局部集中”，比如：將運營和開發進行“打捆”，真正進入了地鐵行業總投

15、入、總產出，實現總利潤的產業經營發展格局。       天津地鐵規劃為7條線，一號線正在建設，二、三號線前期工作同步展開。天津地總成立兩年多，就公司性質而言，雖與廣州同屬總公司制，但技術經驗、管理水平和綜合實力無法與后者相比，目前最主要的精力仍集中在第一條線的建設。2002年9月，為著眼于長遠發展，主管局對天津地總的管理體制和組織機構進行了大規模的探索式調整，我們“跑步進入”了按照一號線建成通車之后，產業漸成規模之時的未來管理模式。在這段過渡期里，由于對未來模式中各個管理層次的職能尚未作出準確的細化和定位，這就出現了職責不清、接口不順

16、的現象，而多重管理層次的設置又與現實單一的工作形式構成了一對矛盾，使過渡期呈現了一種舊不象舊、新不象新、新舊相融的體制特點，從而在一定程度上造成管理的混亂。如果對此做形象化的比喻，“就好像一個小孩穿了一件大人的衣裳，極不協調”。總結天津的經驗，企業管理體制和組織模式的選擇，一定要與企業實際規模和現實生產力發展水平相適應，盲目超前或停滯落后的管理體制，都將會束縛企業的發展。小孩可以脫掉大人的衣裳，重新穿上適合自己的童裝，但這有可能會造成資源的過度浪費?？磥碇挥薪o這個孩子“快速進補”，加快成長進程，找準未來的發展方向，義無反顧地開拓下去，獲許會達到“人、衣和諧”的境界。  &#

17、160;    四、組建現代企業集團、實現資本規模經營是未來地鐵行業管理體制和組織形式的發展方向。       （一）對企業集團的基本認識。       企業集團既不同于單個的大型企業，也不同于一般的企業聯合體，它是以實力雄厚的企業為核心，通過相應的組織形式和經濟權責把眾多企業聯結在一起的多層次的法人聯合體。       其特征表現在以下四個方面：第一，企業集團是法人聯合體。這意味著集團

18、內成員各自獨立，不是行政隸屬關系，是合作關系，這種關系由集團章程加以規制。第二，企業集團具有多層次的組織結構。一是核心層，即帶有母公司性質的集團公司。二是緊密層，由被集團公司控股的企業組成。三是半緊密層，由被集團公司參股的企業組成。四是松散層，由承認集團章程，與集團公司有互惠性穩定協作關系的企業組成。第三，企業集團的核心，即集團公司必須是具有企業法人地位的經濟實體。集團本身并不是法人，但集團公司必須是法人，這是因為為了保證集團統一的發展戰略和總體規劃的實現，集團公司必須具有一定的經濟實力、相當數量的緊密層企業和投資中心的功能。第四，企業集團成員之間必須通過一定的紐帶（如：資產、契約）聯結，才能

19、組成一個有機整體。企業集團兼備上述四個特征，才能做到名副其實，發揮特有的作用。       （二）組建企業集團是地鐵行業實現生產力要素整合、經濟聯合互補發展的需要。       地鐵作為城市軌道交通中一項重要的基礎設施，體現了與其他市政設施不同的三個特點，即：資金投入大、建設周期長、涉及的子系統、子專業門類眾多。盡管如此，仍然可用“系統論”的觀點對其剖析：地鐵項目的運作涵蓋了三大體系，一是基礎體系，包括對項目實施進行必要的可行性研究和前期準備，建立多元化的投資主體，通過各種融

20、資途徑，多渠道地廣開資金來源，這是地鐵融資和建設職能密不可分的體現；二是核心體系，包括組織施工生產和組建運營規模，前者為后者奠定基礎，后者反映前者的組織管理水平，這是建設和運營職能不可分割的體現；三是保障體系，主要指經營和開發工作，為地鐵日后的滾動式發展提供了強大的經濟實力，這是經營開發與融資、建設、運營一氣貫通的體現。因此說，地鐵建設和發展事業是一項極為復雜的系統工程。       在知識經濟到來的今天，產業規模集聚擴大，高新技術迅猛發展，導致了地鐵行業內部分工越來越細，其專業化生產和經營的規模程度空前提高。為了適應這種現代經濟，地

21、鐵行業需要在更大的時間和空間范圍上，將內部生產力科學、合理地優化組合在一起，在技術和經濟上將具有內在聯系和不可分割的企業實現經濟聯合與協作，進而發展成為企業集團。由于地鐵系統工程中所涵蓋的各個職能要素既相互制衡、又互為依托，如果人為地將其硬性分割，就會降低生產力要素之間的互補性，這就從客觀上決定了要用一種強有力的企業聯合組織形式將四大職能要素進行整合，而“企業集團”的組織模式正是提供了這種整合的平臺。       （三）組建企業集團是減少地鐵行業經營風險的需要。      

22、實現一個企業的多角化經營是市場經濟發展的必然要求。地鐵行業如果只生產或經營開發單一“產品”，肯定風險太大，一旦遇到市場風浪，企業往往會陷入沉重的債務危機而不能自拔，企業集團通過聯合生產經營不同“產品”的企業，就可實現多角化經營，企業集團即使在某種“產品”的經營開發上出現了虧損，它完全可以從另一種“產品”的盈利中得到補償，這就增強了企業整體的風險承受能力，減少了地鐵行業的經營風險；同時，集團內各成員企業抗御市場風險的能力也會隨之而增強。       （四）組建企業集團是地鐵行業實現資本經營方式的需要。   

23、    當前，市政行業對城市基礎設施從資產管理模式轉向資本經營方式的改革方興未艾。以實現資本增值為目標的資本經營方式，同樣適用于城市地鐵這一特殊商品。資本經營可以促進地鐵行業調整內部結構，優化資源配置，擴大資本規模，形成顯著的規模經濟性，同時為其開辟新的籌融資渠道。簡而言之，資本經營是地鐵行業投入產出形成良性循環的重要保證條件。地鐵行業需要建立現代企業制度，推行股份制改造，重新清理企業財產關系，才有可能保證資本經營的正常進行。但這并不是說只有實行股份制改造，才能進行資本經營，而是強調建立現代企業制度、推行股份制，才能為資本經營創造客觀環境和制度保障。因此我們說股份

24、制改造過程就是資本經營的實施過程，而發展企業集團的過程中往往又蘊涵著股份制改造過程。這是因為，作為一種經濟聯合的高級形態和包容性極其豐富的企業組織形式集團，在發展壯大中，都伴隨著企業資本結構調整和資產重組，企業產權的有償、永久性的讓渡，通過這種讓渡才能真正實現企業之間的資產、經營一體化。       （五）組建企業集團，進一步完善企業法人治理結構是構筑多元化投融模式的迫切需要。       投資體制一般是指固定資產投資活動、運行機制和管理制度的總稱。市場經濟體制確立以來，直接

25、和間接融資活動已成為投資活動的重要組成部分。因此，現階段的投資體制也稱為投融資體制。該體制直接涉及企業制度、管理體制、財政體制、金融體制、價格體制、物資體制和建設管理體制，可謂“牽一發而動全身”。所以，地鐵行業如果抓住了投融資體制這個關鍵，也就等于抓住了地鐵行業的“經濟命脈”，而且有利于促進和推動管理體制的深刻變化。       以天津為例：天津地鐵一號線項目資本金總計38億元，分5年籌措，不含各區投入部分，理論上平均每年投入6.8億元，每年實際到位工程資金約為3億多元，照此測算在地鐵一號線建設期間，項目資本金僅能籌措18億元左右，而

26、工程預計總投資將近90億元，除落實國家開發銀行貸款31億元及西班牙政府貸款10億元，尚需資金約30億元，目前主要依靠負債解決。預計一號線總體負債將在70億元，加上償還本息共100億元，從2006年開始12年里平均每年要償還10億元左右。如果一號線負債償還來源不落實，會對二、三號線的融資工作產生極為不利的影響。地鐵融資形勢不容樂觀。最近，天津市政府有關部門在研究地鐵融資方案時提出，二、三號線的建設要改變思路，由政府運作模式向企業法人治理模式轉變，形成真正的企業法人實體，按照市場原則通過資本運作，充分發揮政府投資的放大作用，實現資源有效配置，進而實現地鐵建設的良性發展。  &#

27、160;    這就要求我們在投融資程序上首先明確投融資的責任主體是企業法人，由法人對建設項目的規劃、籌資、設計、建設實施直至經營、歸還貸款本息以及資產的保值增值，實行全過程管理，并由法人承擔全部投資風險，真正建立企業法人自主決策、自主經營、自我約束、自擔風險，責、權、利相統一的微觀運行機制。地鐵行業所屬企業必需要成為具有多元化投融資功能的經濟實體，才能擔負起投融資責任主體這個重任，而組建企業集團則是實現這種多元化投資的必要途徑。企業集團具有多元化特征，不僅可以吸納個人股東、社會團體股東、政府機構股東和法人股東，而且可以吸納國外股東。通過“強強聯合”、“股權換位”

28、建立以資產為聯結紐帶的企業集團，可以跨地區、跨行業地實現全方位的融資，可以使企業產權采取有價證券的形式進入市場或向社會公開發行股票，發展上市公司進行融資，可以發行企業債劵，籌集建設資金，尤其是發行可轉換為股票的企業債劵，具有特殊的融資功能，從而滿足地鐵建設資金的需要。       五、關于天津地鐵近期及未來發展應對措施的幾點建議。       2003年在天津城市建設發展上必將作為一個里程碑而永載史冊，海河規劃綜合開發、地鐵一號線大干快上和二、三號線提前運作、河道景觀的綜合整

29、治·····，天津面臨著難得的發展機遇，城市的載體功能空前提高。作為地鐵人，當務之急就是要沉著冷靜，客觀、認真地分析形勢，周密、科學地制定發展規劃，切忌頭腦發熱、憑借“激情”，盲目蠻干，這樣只會給我們的事業造成不必要的損失。在天津地鐵體制尚未完善，新舊體制交接、過渡階段，可抓緊進行有益的總結和多種嘗試，為日后發展崛起奠定基礎。       （一）盡快完善總公司本部架構，使職能作用充分發揮并得到真正體現。       總公司職能

30、部室構成企業內部與直線指揮系統相對應的參謀服務系統。企業既要保證直線指揮系統政令暢通，又要注重參謀服務系統輔助、支持決策的作用，要授予參謀人員必要的思考、籌劃和建議的權力?？偣驹诂F有的“四部兩室” 架構上，應繼續組建并擴充完善人力資源部、企業策劃部、監察審計部、經濟管理部、總工辦公室等重要職能部門。在充分發揮現有專業職能管理的基礎上，成立涉及企業管理、經濟運作、技術質量等宏觀型、松散型協商議事機構如：企業管理和經濟工作委員會、技術質量管理委員會等，形成多個“智囊團”，實行定期或不定期例會制度，專題研究、專門協商宏觀體系上的重大問題，以加強專業組織領導，保證各大體系的良性運轉，為領導決策提供輔

31、助、支持意見。       （二）結合地鐵二、三號線超前運作的緊迫形勢，擬建議實行“矩陣式項目管理組織結構”。       矩陣式項目管理組織結構是在原垂直形態的直線職能基礎上，再增加橫向的領導系統，具有多維性和非長期固定性。普遍適用于大型項目管理和生產建設。目前地鐵一號線正在進行大規模土建施工，尚未運營，地鐵二、三號線前期工作陸續展開，使我們的精力受到牽制。為了完成不同的特定項目（如：一、二、三號線），各分管經理可在原領導班子分工基礎之上，具體牽頭組織項目運作，從各職能部門抽調完成項目所需的各類專業技術人員，組成矩陣式項目經結構，項目完成，各類人員另派用場。其優點是：加大了領導對項目的直接指揮和管理力度；加強了職能部門之間的橫向聯系，克服職能相互脫節、各自為政的現象；人、財、物等綜合資源配置的激動性、靈活性較強，具有較高的利用率；各類專業人員在同一組織共同完成同一任務，可相互啟發、開闊思路；各個“項目”之間形成你追我趕的競爭勢態，運作能力和綜合實力一目了然，便于企業最高決策層作出獎懲和激勵