1、土地規劃土地之變：財富支配權力的重新調整       國務院總理溫家寶27日主持召開國務院常務會議，嚴肅處理鄭州市違法批準征收占用土地14877畝建設龍子湖高校園區問題。國務院認定，這是一起嚴重違反土地利用總體規劃、違法批準征收占用土地數量巨大的案件。國務院總理主持會議對鄭州違法用地的定性，意義特別重大。這里涉及房地產體制的核心地帶，預示我國土地資源配置的支配權力結構的重新調整。 土地資源的支配權不在中央和省而在市縣政府鄭州14877畝違法用地不是一個特例，而是中國當下一種普遍現象。據國土資源部對1999年新土地管理法實施以來，全國的

2、土地違法案件查處情況的統計，省市政府違法立案數比例為20，所涉及的土地面積要達到60。國土資源部的官員沒有講，那占立案數80和涉及土地40的違法案件，是由誰主導的？根據我們掌握的情況看，應該是由市、縣、鄉鎮和村所主導的。經濟學家張五常日前在一次報告會上說，他經過兩年時間在浙江等地基層調研發現，中國權力的實體在縣政府。理由是縣政府掌控著土地資源的支配權。而按照土地法，縣政府只是一個執行機構，并不具備土地征用的決定權。是經濟學家錯了，還是我們的體制的確如此？縣政府作為土地征用的實體執行機構，具有上級政府所不具備的權力優勢。他們的途徑多種多樣：或者通過修改總體規劃和土地利用規劃，或者通過“生米成熟飯

3、”的既成事實，或者通過招商引資特例特批，或者通過默認鎮、村基層組織的違法用地實現著對土地財富的支配權力。鄭州龍子湖高校園區的違法占地，只是在所有違法用地形式中最為正統的一種，即以市政府的區域總體規劃修訂為龍頭，以地方產業結構調整為旗幟，以省市政府正式會議決定為基準。其實，這種“正統的”違法用地，可以說在所有違法用地中所占比例不到一半。在西方，城市總體規劃和區域控制詳規經過立法機構通過，便成為城市開發建設所依賴的“規劃公器”，再大的行政長官不具備調整的權力。在中國，規劃不是公器，規劃是城市政府的提款機。城市的總體規劃和詳規是城市政府獨立掌控的資源，需要一把手與時俱進地拍板作出調整。一塊工業用地，

4、經過權衡可以變為住宅用地或是商業用地，容積率可以從0.5變成1、3、5······一切都在因地制宜和與時俱進的旗幟下完成，而同樣一塊地，建樓房1萬平方米和建5萬平方米的收益差距，顯而易見的巨大。變更項目規劃條件，幾乎成了一個獨特的無本萬利的行業，幾乎遍布每個城市。城市政府的規劃權，常常被區縣政府所侵蝕。區縣政府本身沒有規劃權，但是它們通常通過違章建筑遭受罰款的方式，獲得正式準生證。一個城市調查顯示，有2/3的建筑，是在區縣政府支配或默許下的非法建筑。鄭州違法占地案例，具體展示了當下中國財富支配的權力結構。在這種權力結構的核心部位，不是

5、北京，不是省政府，而是市縣政府。城市建設獨重開發商的體制中國獲得建設用地基本有兩個合法路徑。第一個合法途徑是農戶獲得宅基地。近年來許多城市人從農民手里買塊宅基地建房，雖然沒有產權證，但是卻也低價住上了別墅。第二個合法途徑就是城市開發土地直接給了開發商。而國外通行的把地塊直接給最終投資者的做法，在我國卻很難行得通。集資建房的俠客于凌罡，實際上所要求的就是西方社會通行的做法，即政府把建設用地直接給最終投資者。可是，雖然于凌罡迅速躥紅，但是卻根本不可能撼得動獨重開發商的體制。在現有體制下，是開發商而不是最終投資者從政府手里獲得土地。因為中國的市政建設許多是由開發商完成的。20世紀80年代晚期，隨著經

6、濟改革的啟動，形成中央和地方兩級財政的區別，地方特別是城市政府，為了支配更多資源，而普遍采取了實物地租的形式，搞城市開發。即，批給開發商一塊地，價格不高，但是讓開發商投資搞一些共建作為交換，俗稱“實物地租”。現在，改革雖然深化了許多，但是這種由開發商把土地變成熟地的習慣，卻一直沿襲下來。政府官員也就把土地開發的責任交給了開發商。開發商則正中下懷，實物地租是搞名堂的地方。就是近年來的公開招拍掛，前后有一系列閉門運作，能夠確保特定地塊交到特定開發商手里。開發商通過招拍掛的形式拿到土地，也可以跟城市政府談判，把一次性交的地價分展成橫跨幾年分期交付。這個談判過程是如此的隱秘，以至于一些高端樓盤已經全部

7、售罄，就是連開始承諾的從農民那里征地的價款也還沒有付完。城市政府只關心任期利益，開發商只關心眼前利益，而真正的公共長遠利益，卻無人問津。治理住房危機重在制度和流程建設恢復城市規劃的“人民公器”的本來面目，按照城市規劃的本質來搞城市開發建設，無疑是制度建設最重要的方向。現行開發商實物地租的體制，不是長治久安之道，而且滋生出許多病變。一如現代公司治理結構，由外部獨立董事占多數席位的董事會，執掌對公司經營戰略確定和實施督察，一個城市的規劃權力，可以交給由內外精英組成的城市治理委員會來實行權力，而城市外部獨立委員占有多數席位，可能會有助于突破中國目前的困境。那些有投票權的委員，要以自己的名譽、專業和收

8、入，為這個城市的未來擔負起責任。過多投資砸向不動產，是宏觀政策的失誤。與大部分行業社會平均利潤率7至8的水平相比，30以上的利潤率就算是暴利了，而近年來房地產開發的利潤普遍高于此水平。據新近江蘇鹽城公布房價成本的統計，開發商成本利潤率達到100。許多城市的典型調查，顯露出同樣的趨勢。值得注意的是，這里僅僅是成本利潤率，而不是自有資金利潤率。據估算開發商的自有資金回報率，往往高達300。在中國一窩蜂涌向不動產時，歐美城市幾十年城市面貌沒有發生變化的情況下，跨國公司卻飛速發展，日益控制全球資源配置的上游，攫取大量的超額利潤。在中國百業待興，自主創新特別缺乏的背景下，房地產回報率如此之高，形成了很危

9、險的導向。故此，各級政府，應該迅速制定基于行業平均利潤率的宏觀導向。可以設計一個累進的基數，在政府與開發商之間進行重新分配。比如，在超過平均利潤率10-20的部分，可以考慮政府與開發商五五分成；在超過平均利潤20-40的部分，可以政府得60，開發商得40；在超過平均利潤率40-60的部分，可以考慮政府得80，開發商得20；在超過平均利潤60-100的部分，政府得90，開發商得10；在超過平均利潤率100時，則100交歸政府。對最終投資者的調控，也至關重要。房地產的增值，基本上是一種城市環境豐度的指示器，因此應該開征不動產增值稅。這個稅項并不是要在轉讓時才征收，而是每年都應該根據當地的權威評估，

10、確定征收系數。對自己沒有住，也沒有能夠租出去的房產，還應該加收空置房稅。這種對占用國家稀缺資源的懲罰性征稅，有助于遏制囤積住房的過度投資行為。在注重體制和流程建設的同時，也要整頓房地產開發秩序，對違規違章的項目該罰就罰，對隱瞞不報的收入課以重稅。可以從公示土地使用證、規劃許可證、建筑許可證開始，讓現在已經買了房的業主看看，他們的公共權利是否被侵犯。如果被侵犯，就要加倍補償他們。補償之余還要把一大筆資金用于改造城市公共設施和地下基礎設施。在今后一段時間，圍繞著土地資源支配權結構的重新調整，不可避免。我們需要重新審視我們國家的提升國民福利層次的總體戰略，需要檢討我們的城市開發方式和一系列體制安排。惟其如此，才能真正進入和諧社會。來源:經濟觀察報