1、作者：一氣貫長空政府平臺公司戰略轉型的“四劑良方” 近年來，眾多政府平臺公司突遇天花板，經營迷失方向：發軔于上世紀末，興起于2008年四萬億經濟刺激的政府平臺公司是典型的時代產物，當前面臨著相似的時代困惑：資產規模大，低效資產多；相同區域同質化競爭；從政府的錢袋子到產業投融資平臺乃至產業升級抓手的能力之不足；盤活存量資產與公司戰略轉型、資本運作統籌思考，實現更高的業務格局是新時期的新挑戰。鑒于新形勢下政府平臺公司面臨的現狀，從2010年19號文開始業界就在探討和尋求破解難題的良方，從政府平臺公司的實際情況來看，轉型之路看似清晰，實際上對于大多數平臺公司而言卻是看得見摸不著，存在諸多現實和客觀問

2、題。小編認為主要表現在以下四方面：· 一是監管政策持續收緊，平臺轉型沒有緩沖期。自2014年43號文明確剝離融資平臺政府融資職能后，財政部、發改委、銀監會相繼出臺了50號文、87號文、194號文、23號文等規范和約束地方政府債務的政策文件，導致融資平臺銀行融資受阻，融資平臺一直翹首以盼的相關救濟政策或方案也未出臺。政策持續收緊情況下，融資平臺到期債務償面臨違約風險，已無暇顧及轉型。在2018年最新一輪的地方政府債務摸底過程中，這種現象應該已經引起決策層的重視，10月31日國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見國辦發2018101號要求“在不增加地方政府隱性債務規模的前提

3、下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉”便是佐證。· 二是政企不分，轉型內生動力不足。銀發200992號提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，在政策上肯定了地方政府設立融資平臺的做法，也進一步明確了融資平臺代為履行政府融資和建設職能的定位。19號文將融資平臺定義為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。長期以來，地方政府融資平臺一直以獨立法人資格的經濟

4、實體的身份扮演代為履行政府融資和建設職能的雙重角色，但融資平臺實際執行的還是行政化的管理體制，在組織管理、業務發展、用人機制以及薪酬績效等方面，能體現和履行“獨立法人資格的經濟實體”身份的特征并不多，每年能夠圓滿完成地方政府下達的融資目標和建設任務是融資平臺的立身之本。政企不分，過度依賴政府指令和政策形勢，導致融資平臺缺乏現代企業屬性，沒有轉型的自發性和主動性。· 三是政出多門，轉型標準界定不清。融資平臺管理涉及到的部門有財政部、銀監會、發改委和審計署等，在出臺關于融資平臺管理的相關政策文件中相繼都有提及融資平臺轉型，但各部門沒有統一融資平臺及其完成轉型的界定標準。在地方具體實施過程

5、中，有的融資平臺通過退出銀監會政府融資平臺目錄完成轉型，有的融資平臺通過公開聲明不再承擔政府融資職能完成轉型，有的地方是參照國企改革將融資平臺區分為公益類國企和商業類國企，沒有清晰明確的認定標準。· 四是情況不一，轉型發展路徑不明。由于前期對融資平臺監管不足，導致目前融資平臺數量眾多，不同區域、不同類別、不同級別的融資平臺情況不一，并且融資平臺轉型涉及到不同的利益主體，有在建工程的資金和轉交問題、債務涉及的銀行、信托、債券投資者等、轉型過程中的職工安置、合同的變更和承繼問題等等。如果在地方投融資平臺轉型過程當中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉型，甚至還會影響到

6、地方的穩定以及金融安全，增加了未來轉型的難度，轉型路徑并不清晰?；谡脚_公司遇到困惑，從戰略轉型、能力培育方面入手，小編認為給平臺公司的“藥方”按照先后順序無非四劑：重新定位、融資盤活、產業布局和組織變革。第1劑：重新定位平臺公司是以資源為立足點，基于資源的獲取、占有和運營而獲得成長，以形成特定的資源優勢作為核心邏輯，因此是典型的資源型公司。資源型公司呈現“資源-產業-資本-管理”的戰略邏輯和成長路徑：資源型公司應該由資源出發，首先分析研究和找到確立自己的產業方向和產業定位，致力形成在特定產業內的優勢地位，繼而以此嫁接資本市場、放大資本功能、創造合理市值，而最終必須落腳到構建和發育自身獨特

7、的管理體系和組織能力上。如此，資源型公司方能實現戰略成長和突破，走出更大的格局和循環。所以明確基于產業的戰略定位是平臺公司走出困局的第一步。重新調整戰略定位顯然屬于頂層設計，是偏中長期的，但是不同于普通企業，平臺公司的戰略定位調整要從遠處著眼，也要從近處著手：這具體表現在兩個方面：一是既要解決長期市場化的問題，也要充分考慮近期與政府關系再定位以獲取資源實現融資緩解生存危機，所謂既要服務市長，又要融入市場；二是思考平臺公司戰略問題的層次既要有高度，即從國勢、產業和城市著眼，也要接地氣，從眼前的資產盤活和項目解困入手。這也正是為何很多平臺公司邀請小編做關于國有企業平臺公司戰略轉型培訓的主要原因。重

8、新定位首先是與政府關系的定位。對于財政資金的注入有了越來越多的限制，國資國企改革要求對國有企業的管理方式從管資產為主向管資本為主轉變，這些政策環境的變化客觀上要求地方政府與平臺公司在治理關系、投融資關系等方面進行調整。但是這并不意味著平臺公司的融資職能消失了，只是實現融資職能的方式需要改變。事實上，平臺公司四大公共職能：基礎設施建設職能、融資職能、國資管理職能、投資職能將長期存在，甚至如投資職能很多政府不僅要求平臺公司簡單扮演代表政府出資的角色，還要求平臺公司在主導產業整合、地方產業升級等方面扮演更重大的角色，所以平臺公司的轉型必須以完善優化這四大職能為前提。從“市長需求”角度出發，平臺公司未

9、來的轉型方向必然離不開民生工程、城市建設、產業升級三大領域，并切實在這三大領域建立資源整合平臺、資產盤活平臺、資金集合平臺、資本運作平臺，只有在定位階段講明白完成這些政治使命的商業邏輯，平臺公司才能夠繼續獲得政府的支持，在項目獲取、融資續命上贏得先機。光處理好與政府的關系是不夠的，還需要解決市場化定位問題，“背靠政府并面向市場”是平臺公司立足之本。平臺公司面向市場的定位主要是兩方面：一個是選擇產業賽道；一個是確定業務模式。關于賽道選擇，除了市場化公司常規的思路以外，政府平臺公司因為其與政府的關系具有明顯的特殊性，小編建議可以從五個維度考慮：1）城市發展維度；2）特色資源維度；3）產業升級維度；

10、4）消費升級維度；5）自身資源維度。這五個維度有共通的背景：即平臺公司在伴隨城市發展過程中，在城市的產業升級和消費升級方面都具有（或能夠獲得）獨到的資源也需要承擔相應的責任。需要特別指出的是，盤點自身資源，利用新的戰略定位盤活現有資源這充分體現了長短結合、標本兼治，“從遠處著眼，從近處著手的”破題策略。選擇了產業賽道，再來明確平臺公司在賽道上的競爭姿態，也就是業務模式。不同的產業，業務模式千差萬別，針對平臺公司的自身特性，平臺公司業務模式的設計應該以確保國有資產保值增值，持續提高企業價值（信用）為根本目標。為此，相對于一般民企，需要堅持四大原則以揚長避短：1）充分發揮市場與政府二傳手的獨特優勢

11、；2）充分發揮在融資方面的獨特優勢；3）充分發揮在產業整合和平臺運營方面的獨特優勢；4）盡量避免陷入比拼運營效率的紅海競爭。新的戰略定位對于平臺公司來說意義重大，至少有三方面的巨大價值。· 首先，它是對政府樹的一桿大旗，為后續從政府獲取相關的資源和政策奠定基礎；· 其次，它是整個團隊走向明天的一張藍圖，明晰了未來的方向、目標和路徑；· 最后，它是面向資本市場的一份BP，清晰的描述公司未來的業務前景和價值。當然，僅靠這三個一還不足以解決平臺公司當下亟待融資輸血的燃眉之急，所以，在明確了定位之后，平臺公司新長城第二步是融資盤活。第2劑：融資盤活純粹從財務角度看，很多政

12、府平臺公司都處于技術上破產的邊緣，亟待輸血續命，因此短期來說，生存還是死亡？這是融資盤活直接面臨的難題。應該說，政府平臺公司的性質決定了他們融資一般不難。只要他的評級不要太差（如高于AA或者至少高于AA-），有合適的項目和資產抵押，找到評級更高的機構進行增信，平臺公司依然可以通過貸款、發債、ABS及各種項目融資方式進行融資。然而做不到“重新定位”，站在未來戰略發展的角度思考現階段的融資，平臺公司的融資很容易飲鴆止渴，陷入“典當借新還舊”的惡性循環，最終被巨額的債務負擔壓垮。所以，融資盤活既要考慮短期輸血解困，也要考慮長期可持續發展，兩大目標必須兼顧。這里需要強調的是“產業為本、金融為器”。融資

13、盤活包括存量和增量兩個方面，存量是盤點企業現有的資產，增量則是通過拿新項目和新資產進行融資。雖然不少平臺公司的存量資產總體收益率很低，質量不高，但是其中仍然不乏潛在的優質資產，這些資產效率不佳原因很多，主要的原因包括：企業缺乏相關運營能力，平臺公司與政府的管理不順，責權利不統一，企業重視程度不夠等等。存量資產的融資盤活首先要進行梳理評估，對資產按照其資產屬性（如資產類別和性質、資產流動性和資產產權權屬等）、資產效率和可能處置方式進行分類和評估。結合公司的戰略定位，對于無戰略意義的資產大膽剝離，對于有價值的低效資產通過引入合作伙伴和專業團隊，組建混合所有制的運營公司，通過資產重組、完善業務體系等

14、方式使其回報提升，實現變低效資產為經營性資產最后成為金融性資產的三級跳。存量資產的盤活一定要堅持以戰略定位為統帥，使盤活對于企業未來的戰略發展具有積極意義。我們在給某市級平臺公司進行戰略落地咨詢時，將其持有的資產與區級政府的園區和當地優勢的服裝龍頭企業強強聯合，通過資產重組和優勢互補，發揮平臺公司融資能力強的優勢，補助龍頭民企融資短板，同時盤活平臺公司和地方政府的園區資產，借助民企市場化能力強，產業運作高效的特長，迅速推動平臺公司服裝產業板塊完成從無到有，從弱到強的業務升級。近年來通過一系列并購和業務拓展，該板塊業務上市已經提上日程，有望快速實現國企資產的證券化。對于很多平臺公司來說，存量資產

15、大部分都已經抵押，提質增效也非一日之功，所以拿增量項目進行融資救急有時很有必要。這個時候不能盲目選擇項目，除了部分涉及公益民生的項目（這類項目也要研究有效的投融資機制，確保投資安全），應該堅持兩條底線：一是市場化導向，事前算贏，確保投資收益率；二是以戰略為綱，確保企業的可持續發展。投資和融資是事物的兩面。融資一定要考慮投資的情況，從投資周期、風險收益特征、投資回報等方面進行匹配，反過來，投資也要考慮融資，根據融資的成本和周期來確定投資的策略，只有融投結合，才能形成投融資的正向促進，確保資產和投資效率的雙增長，避免陷入“典當+借新還舊”的泥潭。第3劑：產業布局戰略確定以后，產業布局是一個按圖施工

16、的過程，但是產業布局是一個動態過程，一方面需要把握好節奏，并且處理好產城、產融的關系，另一方面也需要守正出奇，善于借力，以巧致勝。首先，不同的城市處于不同的發展階段，政府平臺公司的產業布局需要與所在城市的發展同頻共振。有的城市（如很多東北城市）產業老化或者空心化，人口持續流出且城市化已經較高，這樣的城市亟待“以產興城”，政府對產業的“饑渴”明顯強于城市建設，在這樣的城市，政府平臺公司對產業平臺的布局應該先于和重于城市建設項目的布局；有的城市（如中部崛起中的武漢、鄭州等城市）人口凈流入，城市建設相對于城市產業和人口的增長較為滯后，在這樣的城市“以城促產”更為迫切，政府平臺公司應該優先考慮布局城市

17、建設項目。當然，除了城市自身的發展階段，宏觀經濟波動和產業政策調整也會在短期對不同城市的發展重心造成重大影響，政府平臺公司在進行產業布局的時候也必須重視這類因素。其次，金融機構對產業類項目和開發建設類項目的風險偏好也是不斷變化的，這會直接影響到相關項目融資的難度和成本。平臺公司應專人跟蹤研究“金主們”的興趣變化。當然，從長期看，要更好的產融結合，平臺公司有必要利用基金的方式搭建產業投資運營和城市開發建設運營的融資平臺，同時利用當前股市低迷，一些質地不錯的上市公司陷入流動性枯竭的良機，發揮自身的融資優勢，收購或者聯合上市公司搭建產業平臺和資本運作平臺。再次，政府平臺公司介入實體產業時，應重點在產

18、業的平臺層發力。我們都知道數字信息化系統包括基礎設施-數據中心-支撐服務平臺-商業應用四個層次，借用這個概念，大部分產業的產業生態也包括這四個層次，平臺公司應發揮自己的優勢，重點布局數據中心和支撐服務平臺兩個層級，形成平臺化業務模式，在基礎設施層借助政府的投資，在應用層發揮混合所有制或民營企業機制靈活、適應能力強的優勢，用平臺能力支持其發展。最后，政府平臺公司應利用自己的特殊地位，善于利用政府的產業引導政策及相關資源，在產業布局上與政府的產業政策相應和。第4劑：組織變革很多政府平臺公司的組織都比較簡單，除了國企特有的一些后臺部門外，主要是融資部門和工程建設部門，人力資源、運營管理等管理模塊相對

19、較弱，業務部門殘缺不全。面對未來的轉型，很多平臺公司的組織需要重構。政府平臺公司作為資源型公司當前最重要的目標不是加強管理來提升管理效率，因此組織變革的工作重心也并非提升管理效率。在當前階段，平臺公司面臨的是生與死的問題，面臨的是如何開拓自身業務空間的問題，而管理能力作為慢變量，其戰力要明顯提升絕非一蹴而就，短期內對于平臺公司的轉型愛莫能助。因此，面對瞬息萬變的外部環境，對于平臺公司而言，創新效率大于結構效率，結構效率大于運營效率（管理效率基本在這個層次上）。這也是一些咨詢公司在幫助平臺公司時簡單的從管理提升入手，往往方案難以落地，對企業的幫助非常有限的緣故。換言之，組織變革必須從平臺公司面臨

20、的核心訴求業務轉型和能力提升兩個角度入手。1、業務轉型角度戰略決定組織，不同的戰略定位需要不同組織與之相適應，所以沒有一套放之四海而皆準的平臺公司組織變革方案。根據當前平臺公司普遍面臨的組織問題，我們大致歸納以下幾個方面應該是平臺公司組織變革以滿足業務轉型要求的“標配動作”。一是做實企業的戰略投資部門。平臺公司過去作為政府的錢袋子，普遍重融輕投，戰略管理部門缺失。投資板塊缺失或者能力不強使企業在投前普遍研究不足，企業內部缺乏專業投資人才，特別是對產業較為熟悉的專業投資人才。很多項目在投資時對項目風險及其應對缺乏辨別和系統思考，導致投資失敗概率很大。在新的轉型戰略制定后，戰略落地與企業的投資方向

21、、投資策略選擇、投后管理關系重大。在平臺公司層面，業務運營的事務往往并不多，戰略運營的重點也通常落在投資管理上，因此組建強有力的戰略投資部門在平臺公司戰略轉型過程中顯得尤為重要。此外，在夯實戰略投資部門的基礎上，企業還需要建立一套科學高效的投資決策體系。二是建立利用外腦的接口機制。平臺公司在轉型過程中，由于自身能力和團隊建設的不足，引入外腦、借用外力來完成一些技術含量較高的工作非常必要。平臺公司普遍缺乏市場化人才和熟悉產業的專業人才，也缺少培育經營型人才的土壤，在新的產業板塊可以通過聘請顧問/獨立董事、專題咨詢、項目托管、組建混合所有制公司等多種方式吸納外部人才和專業團隊為己所用。對于大多數地

22、方平臺公司而言，有能力的產業運營型人才在當地很難獲得，因此我們常常建議企業在發達地區成立“離岸型”公司，將金融、產業整合類和投研類的人才及其相關部門放在一線城市。條件成熟的平臺公司甚至可以考慮與外部智庫聯合成立產業研究院。三是根據未來的業務板塊組建業務部門。對于尚不成熟，需要較長時間培育的業務暫時放在總部的戰投部門，而對于已有一定基礎或培育時間較短的業務板塊需要考慮成立子公司或事業部，并遴選具有開拓精神的市場化人才擔任領導人，并有效授權。優秀人才的引入需要打破平臺公司原有的薪酬體系，與市場化體系接軌。需要補充說明的是，對于那些市場競爭較為充分、要求企業響應速度快的業務板塊，傳統的三重一大國資決

23、策體系，雖然能夠保證決策風險控制，但是由于決策鏈條長，周期慢，對于企業參與市場競爭非常不利，這些業務板塊平臺公司可以考慮將其設置為三級企業，并進行混改，使企業經營決策避免三重一大的決策體系。四是在充分授權的基礎上強化內控體系，建立相應的職能部門。國有企業在對下屬分/子公司的管控上往往陷入一放就亂，一管就死的兩難境地，而我們的建議是在責權利保持一致的前提下充分授權，但是授權并不是放縱，同時需要在審計、投決、風控、廉政等方面成立專業部門，建立健全內控體系，防范代理人風險。一句話，權限給夠，責任給扛，防控做足。2、能力提升角度能力提升的關鍵因素是人。政府平臺公司的很多人員是從政府公務員出身，市場化意識不強，同時企業的薪酬和激勵也大多沿用一般企事業單位的制度體系，薪酬水平相對于市場化企業普遍偏低且缺乏有效的激勵。這導致企業整體工作積極性不高，缺乏工作活力，工作效率低下，人浮于事現象嚴重。針對上述現象，引入市場化人才和薪酬激勵體系是企業能力提升的前置條件。近年來做薪酬激勵體系的政府平臺公司不少，但是結果往往是人員收入提高了，人員能力和效率提高不多。這其中，一方面是用人機制未能放開，僅僅依靠內部培養是不足以解決平臺公司轉型對人才的需求的。另一方面是因為薪酬激勵未