1、深圳經濟特區燃氣條例（草案征求意見稿）起草說明深圳市燃氣條例（以下簡稱條例）自 2007年3 月1日開始施行，是我市開展燃氣管理工作的地方法規依據， 在我市燃氣法律法規體系中具有至關重要的作用。條例實施10年以來，在為我市燃氣行業健康快速發展發揮了重 要作用的同時也遇到一些問題：與城鎮燃氣管理條例（以下簡稱“國條例”）及其他技術規范個別條款存在沖突，一 些條款存在實施不能的情況，不利于保護燃氣企業和用戶的 合法權益。與此同時，全國燃氣市場發展，轉變政府職能、 簡政放權、強區放權、落實安全生產主體責任等新要求、新 形勢，對我市燃氣立法提由了更高要求，我局決定啟動條 例修訂工作。通過前期的法規清理

2、、梳理工作以及深入調研，在條 例基礎上，我局組織起草了深圳經濟特區燃氣條例（草 案征求意見稿）（以下簡稱特區條例），已分三輪（分 別是初稿、根據各區住房和建設局意見的修改稿、根據市政 府有關組成部門意見的修改稿）廣泛聽取有關燃氣企業和專 家、各區住房和建設局以及市政府有關組成部門的意見并進行了完善。2017年4月21日我局組織了專家論證會， 對特 區條例設定的相關制度進行專門論證，然后根據專家論證意見對特區條例作了進一步完善。現將有關情況說明如下：一、關于制定特區條例的必要性（一）條例存在諸多實施不能或者欠缺一些合理規定，需要結合實踐加以完善。諸多實施不能主要有：第四十八條規定的入戶安全檢查，

3、燃氣企業是“入戶不能”、“要求用戶簽字不能”、“跟蹤 整改不能”、“檢查內容實施不能”、“用戶拒不整改隱患停氣 不能”；第十七條規定的業主共用燃氣設施的維修、更新和改造費用從住房專項維修資金中支付“實施不能”；第二十三條規定瓶裝燃氣服務點因不符合消防法第十九條規定已無法實施；按第八十八條第五款規定，氣表屬于用戶，通 常面臨“更換不能”。欠缺的合理規定主要有：對燃氣建設 專項規劃內容應當納入控制性詳細規劃未作明確規定，導致 專項規劃無法落地實施；對新建住宅燃氣管道建設缺乏針對 性規定導致重復建設嚴重；對管道燃氣用戶改裝、拆除戶內 燃氣設施無明確規定，導致任意改裝、拆除行為頻發，存在 安全隱患；有

4、關燃氣設施保護的規定大多闕如；等等。（二）深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變，提 高政府行政效率的需要。一是條例規定的燃氣經營許可和燃氣器具安裝維修 許可制度已不能適應深圳形勢發展。首先，瓶裝液化石油氣 的經營管理模式需要與時俱進。現有模式的缺點是：分散經 營，重復建設，與人爭地，管理水平低，為節約投資盡可能 按最低標準進行建設，加之深圳不具備燃氣安全使用條件的 建筑占比很大但用氣需求又極旺盛，危險源多，監管困難。 其次，燃氣燃燒器具安裝維修企業資質審批可以取消。實踐 中，燃氣燃燒器具安裝維修企業資質審批的最大問題是，企 業從業人員流動性太快，在取得許可證后不再具備條例 規定的許可條件的情

5、形較普遍，燃氣主管部門因沒有專業執法隊伍難以監管到位，使得此項許可制度大大折扣。第三， 條例規定的燃氣經營許可多以其他有關部門的許可、審批為前提，或者相互重復，沒有必要重復審批；對于其他一 些許可條件，完全可以通過加強事中事后監管，強化信用約 束來實現。二是條例規定的一些制度因主客觀原因不能落實。 主要有：第六條第二款規定市主管部門牽頭編制深圳市燃氣 建設專項規劃，因市燃氣建設專項規劃屬于市政專項規劃的 一部分，雖然市主管部門可牽頭編制，但規劃內容實踐中很 難落實；第十一條（豉勵對未配套建設管道供氣設施的已建 成住宅區進行管道供氣改造）、第三十三條（實行燃氣鋼瓶 信息標識制度）、第五十二條（推

6、行燃氣企業公眾責任保險 制度）規定由市政府或者相關部門制定配套實施辦法，但因 各種原因未能制定。三是條例規定的行政處罰不合理，自由裁量幅度過 大，不利于行政執法，同時由于處罰額度明顯偏低，達不到 有效威懾的目的。四是條例對有關行政部門依法在燃氣安全監管方面的職責強調不夠，以致全社會和領導們都形成了 “燃氣行業及其安全都是住房和建設局的事”的觀念，形成了一種“小 馬拉大車”的局面，不利于我市燃氣安全監管。（三）貫徹國家和省有關法律法規的需要。隨著“國條例”、廣東省燃氣管理條例（以下簡稱“省條例”）和城鎮燃氣技術規范等燃氣法律法規和標 準規范的頒布實施，以及深圳的城市建設和社會發展，條例的有關規定

7、已不能滿足實際工作需要，與上位法也存在 一些不一致的地方。一是關于建筑區劃內業主專有部分以外 的燃氣設施的維修、更新和改造費用的承擔主體的規定不一致。“國條例”第十九條規定由管道燃氣企業承擔，條例第十七條則規定該部分費用從住房專項維修資金中支付。二 是關于燃氣設施權屬分界的規定不一致。“省條例”第二十 六條規定氣表屬于燃氣企業，條例規定氣表屬于用戶。三是條例關于燃氣管道的設計使用年限與國家標準不一致。四是“國條例”和“省條例”都明確了不適用條例的情形，條例對此未予明確二、關于制定特區條例的可行性前已述及，特區條例是在條例基礎上起草，故 其基本架構、主要制度設計、多數條文仍與條例一致， 實踐已證

8、明其是可行的，茲不贅述，下面僅就新設制度的可 行性作以下說明。（一）實行瓶裝燃氣特許經營的可行性實行瓶裝燃氣特許經營，首先在法律上可能面臨一些爭 議。一般認為，燃氣經營許可制度與燃氣特許經營制度，作 為燃氣管理領域的兩項基本制度，它們兩者之間有關聯、也 有交叉，有融合、也有區別。我們研究認為，就其實質而言, 二者都是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經 依法審查，準予其從事燃氣經營活動的行為，如憑二者之一 即可實現規范燃氣經營活動，我們完全可擇一而行，沒有必 要同時實行兩種制度，符合立法目的，符合審批行政制度改 革要求。其次，實行特許經營，在整合方面可能存在一定難度。雖然瓶裝燃氣市場受

9、到管道燃氣擠壓，長期看是趨于萎縮 的，且受惠州和蘇州經驗的啟發，我市眾多燃氣企業也都有整合的意愿（將來很可能會整合為 1到2家，形成實質性市場壟斷），即使政府部門引導企業組合起來競標特許經營權， 但不排除仍有個別企業不愿組合入股。對此，一方面盡可能 以做工作等辦法爭取解決，另一方面，特區條例擬給予不愿組合者5年過渡期（當然，燃氣管理部門及其他有關安 全監管部門仍需對其安全生產及經營行為依法進行監督）。第三，實行特許經營后，形成實質壟斷，會否由現價格 壟斷問題，老百姓的權益如何保障。對此，一是我們擬在特 許經營協議中對瓶裝燃氣的定價、調價機制作由約定，基本 原則是企業可獲得一定的合理利潤；二是政

10、府在燃氣供應站 和配送點設立等方面給予支持和資助，并在氣價上適當給予 財政補貼，讓利于民，從而有效降低氣價，既讓“黑氣”無 生存空間，又可讓改革發展成果更多更公平地惠及廣大群 眾，讓人民過上更好的生活，增強人民群眾獲得感；三是加 強執法，價格主管部門通過加強監測分析預警、健全市場價格行為規則、完善收費公示制度、加大價格監督檢查和反壟 斷執法等配套監管措施，保持價格水平穩定、維護正常的市 場價格秩序。（二）取消燃氣燃燒器具安裝維修企業資質許可的可行 性燃氣燃燒器具安裝維修企業資質許可完全可以取消，沒 有必要重復設置企業資質許可：一是國家對燃氣器具生產、安裝和維修已有嚴格的技術要求和規定，如燃氣燃

11、燒器具 安全技術通則、家用燃氣燃燒器具安全管理規程等；二 是“國條例”明確規定了燃氣燃燒器具生產和銷售單位的主 體責任；三是我國有對燃氣具安裝維修工實行國家職業資格 管理，而合資格的安裝維修人員才是關鍵。取消燃氣燃燒器 具安裝維修企業資質，燃氣燃燒器具安裝維修活動不會失 控，全國許多省市就沒有實施燃氣燃燒器具安裝維修企業資 質許可，關鍵還是要明確生產、銷售單位的售后服務義務一 一提供安裝維修服務，配備合資格的安裝維修人員。（三）關于建設撬裝式供應站的可行性就瓶裝燃氣用戶而言，配送速度是非常重要的，而要提高瓶裝燃氣配送速度， 主要取決于兩個方面： 一是配送距離；二是企業管理水平。至于大幅增加人力

12、成本，氣價則需相應提高，不可行。就企業挖潛、提高管理水平而言，我們研究認為，可以通過建立可追溯的供應服務全程信息化管理系統 的辦法實現，但終究有限。燃氣是城市的重要基礎設施，然氣 作為一種清潔能源，已成為城市居民的一項必需品， 我們的城 市不能只有住房而無燃氣設施，即使土地再緊張，也應當配套建設相應的燃氣設施。 就瓶裝燃氣而言，供應站必不可少， 考慮到我市土地資源緊張程度全國第一，按需建設供應站很難，通過研究，我們認為，選擇城市空閑場所設置撬裝式供應站是解決此問題的可行辦法：其形類似垃圾轉運站/中轉站，占地面積不大，對城市綠化不會構成實質影響；如能再在設計、建造上多下功夫，還可起到美化環境的效

13、果。（四）關于入戶安全檢查和安全隱患整改制度燃氣企業對燃氣用戶的燃氣設施定期進行安全檢查的前提是用戶積極配合讓檢查人員入戶，在發現安全隱患后積極整改。由于城市居民工作、生活方式的改變以及一些居民 一戶多套房屋、房屋空置，燃氣企業員工入戶安檢時用戶不 在家、無法聯系到用戶的情形比較多，以及一些用戶擔心騙 子冒充企業檢查人員上門推銷或者行騙甚至盜竊、隱私外泄，入戶難的情況日益加劇，實有必要對現行的入戶安全檢 查制度進行完善：首先，明確燃氣企業每十二個月提供一次 免費入戶安全檢查義務，應當主動上門檢查；其次，如因用戶原因無法實施入戶安全檢查服務，則由用戶另行向燃氣企 業預約檢查時間。采取用戶預約模式

14、，實際是把選擇的主動 權交給用戶，既便于用戶根據自己的時間進行安排，適應了現代居民工作、生活方式的變遷，也有助于用戶有效識別假 冒人員（在用戶主動預約的情況下，燃氣企業將通過現代信 息通訊技術告知用戶檢查人員姓名等身份信息）。與此同時,燃氣管理部門還將完善入戶安全檢查的程序和標準并予實施。目前這種入戶難的現狀將得到極大改觀。對于應當由用戶整改的安全隱患，用戶如不及時進行整改，企業和政府對此不能包辦,也無法且無力包辦一方面,按照“誰受益、誰負責”法理原則和物權法及物權原理,用戶應當對自己的生命和財產安全負責；另一方面，根據物業管理條例第五十五條“物業存在安全隱患，危及公共利益及他人合法權益時，責

15、任人應當及時維修養護，有關業主應當給予配合。責任人不履行維修養護義務的，經業主大會同意，可以由物業服務企業維修養護，費用由責任人承擔”的規定，用戶對所屬范圍內的燃氣安全隱患不配合或拒不整改的，物業服務企業有責任聯系燃氣企業或委托有資質的單 位進行整改。對此，特區條例對用戶的安全隱患整改義務作了原則規定：用戶應當及時整改檢查發現的安全隱患” C（五）關于 規范行政處罰標準問題燃氣管理工作特別是安全監管，事關城市安全和老百姓生命財產安全，為此特區條例擬采取教育與重罰相結合的原則來統一執法尺度，即除那些一旦違反必須予以罰款的情形外，對其余各種違法行為，首次發現僅責令限期改正，不予罰款，但逾期未改正的

16、，通常都以安全生產法、“國條例”或者“省條例”規定的罰款上限為標準進行處罰，且能夠定額的全部定額。此種做法是否可行，取決于本次立法 最終是采取特區法規形式還是較大市立法。三、關于立法形式本次立法擬采用特區立法形式，既符合國家法律法規有 關要求，又有利于我市燃氣公共安全保障和燃氣事業協調發 展。首先在燃氣經營監管模式上進行了創新，取消燃氣經營 許可制度實行燃氣特許經營制度，取消燃氣器具安裝維修許 可，都與“國條例”和“省條例”的相關規定不一致；其次, 對入戶安全檢查制度進行了完善，厘清了燃氣企業和用戶在 業主專有燃氣設施安全方面的法律責任，在規定燃氣企業每 十二個月一次免費入戶安全檢查義務的同時

17、明確了用戶的 配合以及進行隱患整改的義務，希望能夠有效改變目前入戶 安全檢查落實率低的現狀；第三，采取教育與重罰相結合的 原則來統一執法尺度，即除那些一旦違反必須予以罰款的情 形外，對其余各種違法行為，首次發現僅責令限期改正，不 予罰款，但逾期未改正的，則一律以安全生產法、“國 條例”或者“省條例”規定的罰款上限為標準進行處罰，且能夠定額的全部定額。需要說明的是，罰款額度雖然大幅提 高，但重罰不是目的，只要能依令改正，最終結果往往都是 不予罰款，可以說是一種全新嘗試。總之，為確保順利實施 國家法律法規，又兼顧我市實際，實有必要采取特區立法形 式，對“國條例”和“省條例”有關規定用更加靈活的方式

18、 予以落實。四、關于特區條例主要內容的說明特區條例遵循深化行政審批制度改革、加快政府職 能轉變以及安全生產法、“國條例”和“省條例”的原 則和精神，立足深圳實際和行之有效的做法，同時借鑒其他 省市的成功經驗，在條例基礎上對我市燃氣管理制度作 了進一步完善。主要包括：（一）明確政府部門燃氣安全監管職責燃氣管理工作特別是安全監管，事關城市安全和老百姓 生命財產安全，涉及方方面面和許多部門， 協調難度比較大, 但條例僅籠統規定“市、區政府其他有關部門在各自的職能范圍內，依法負責有關的燃氣管理工作”,由于其他有關部門在燃氣安全監管方面的職責散見于諸多法律規定，以 致全社會和領導們都形成了 “燃氣行業及

19、其安全都是由住房 和建設局負責”的觀念，而實際上住房和建設行政主管部門 作為燃氣行業主管部門雖有行業主管部門之名卻無足夠主 管之權，不堪承受之重，從而形成了一種“小馬拉大車”的 局面，不利于燃氣安全監管工作。特區條例借鑒國條例和廈門的經驗，明確規定“市、區人民政府應當加強對燃氣 工作的領導”，“街道辦事處接受區燃氣管理部門的指導，協 助區燃氣管理部門對轄區內的燃氣安全進行監管”（第四條）；同時建立了燃氣管理協調機制和燃氣安全監管聯動機 制，強調了有關行政部門，包括安全生產監督管理部門、公 安機關、公安機關消防機構、市場監督管理部門、交通運輸 管理部門、城市管理行政執法部門依法在燃氣安全監管方面

20、 應當履行的職責（第三十八條、第三十九條）。對相關部門的法定職責予以列舉雖存在重復上位法規定之嫌，但為燃氣 安全監管工作計，實有必要。（二）實行瓶裝燃氣特許經營將“燃氣經營許可”完善為“燃氣特許經營” ，是深圳燃氣事業發展的必然選擇，符合深圳實際。一是符合國家持 續簡政放權、深化改革的要求，由行政審批改為按行政合同 約束，更利于規范瓶裝燃氣市場，調動企業積極性，提高服 務水平。實行瓶裝燃氣特許經營，政府可通過特許經營協議 來規范瓶裝燃氣市場，從而大幅減少行政審批事項，譬如設 立燃氣接收站、儲存站、儲配站、充裝站等分支機構或者瓶 裝燃氣供應站，原本需要審批，實行特許經營后可實行告知 性備案。二是

21、有利于合理整合現有燃氣資源，科學統籌燃氣 行業發展，帶動現有儲配站有計劃關停， 有效節約土地資源， 大幅減少危險源，保障安全穩定的用氣供應。三是有利于推 動行業整合，規范行業管理，有效治理“黑氣”，促進既有建筑改造以符合燃氣安全使用條件和有效減少危險源，提高 行業安全管理水平。深圳既有建筑不符合燃氣安全使用條件 的比例比較高，但其用氣需求卻非常強烈，以致總有一些企 業為了利潤而違規供氣，這正是“黑氣”屢禁不止的重要原 因。實行瓶裝燃氣特許經營，從而通過規范供氣市場達到促進既有建筑改造以符合燃氣安全使用條件和有效減少危險 源的目的，是為“治本”之策。四是受惠州和蘇州經驗的啟發，加之我市瓶裝燃氣市

22、場長期看是趨于萎縮的，當前我市眾多燃氣企業都有整合的意愿，將來很可能會整合為1到2家，容易形成實質性市場壟斷，實行特許經營可更好的對企 業進行監管。（三）取消燃氣燃燒器具安裝維修企業資質許可，實現從對企業資質的管理向對商品售后服務的管理的轉變關于燃氣器具的安裝維修監管，按照“國條例”第 32條、第49條規定是由燃氣管理部門負責，但未明確規定采取行政許可形式，亦未對企業資質作由規定；按照“省條例”第18條、第52條規定，由燃氣主管部門負責， 對企業資質有規定，但對企業如何取得相應資質未作規定；按照條例第25、26條、第65、66條規定，由燃氣主管部門負責，采取行政許可形式。其實，燃氣燃燒器具安裝

23、維修企業資質許可完全可以取消， 一是國家對燃氣器具生產、安裝和維修已有嚴格的技術要求和規定，如燃氣燃燒器具安全技術通則、家用燃氣燃燒器具安全管理規程等，同時“國條例”也明確規定了燃氣燃燒器具生產和銷售單位的主體責任；二 是我國有對燃氣具安裝維修工實行國家職業資格管理，而合 資格的安裝維修人員才是關鍵，完全沒有必要重復再設企業 資質許可。應該說，取消燃氣燃燒器具安裝維修企業資質許 可，符合國家持續簡政放權、深化改革的要求，符合部里對 建筑業企業資質管理改革的主導精神，有利于落實生產、銷 售單位的主體責任，發揮市場調節機制，提高服務水平。取 消燃氣燃燒器具安裝維修企業資質，燃氣燃燒器具安裝維修 活

24、動不會失控，全國許多省市就沒有實施燃氣燃燒器具安裝 維修企業資質許可，關鍵還是要明確生產、銷售單位的售后 服務義務一一提供安裝維修服務，配備合資格的安裝維修人員（第三十五條）。（四）規范和落實入戶安全檢查和安全隱患整改國內實行燃氣企業應當對燃氣用戶的燃氣設施定期進 行安全檢查的制度，最早可追溯到1996年實施的深圳經濟特區燃氣管理條例。這項制度的一個重要前提假設是用戶會積極配合燃氣企業的入戶檢查，發現安全隱患后會積極 整改。應該說，其初衷是好的，也符合當時的社會實際。但 毋庸諱言的是，這項制度目前已不能適應我們社會的快速發 展，一是入戶不能的情況加劇，二是檢查發現安全隱患、用 戶拒絕整改的情形

25、日益增多。就前者而言，主要是由于城市居民工作、生活方式的改 變以及一些居民一戶多套房屋、房屋空置，燃氣企業員工入 戶安檢時用戶不在家、 無法聯系到用戶的情形比較多； 其次, 用戶雖有配合義務但仍可以其它理由拒絕，如擔心騙子冒充 企業檢查人員上門推銷或者行騙甚至盜竊，以及身體不適、 老人在家、個人隱私等理由。就后者而言，用戶如拒絕整改，企業和政府對此不能包 辦，也無法且無力包辦。首先，按照“誰受益、誰負責”法 理原則和物權法及物權原理，用戶應當對自己的生命和 財產安全負責。其次，企業采取停氣等安全措施，技術上有 難度，為停一戶的氣常影響整棟或者整個單元的用戶用氣， 瓶裝氣亦發生過因不具備供氣條件

26、送氣人員想搬走氣瓶但用戶不讓搬的情形，容易激化矛盾，不利于社會和諧穩定 第三，根據物業管理條例第五十五條“物業存在安全隱 患，危及公共利益及他人合法權益時，責任人應當及時維修 養護，有關業主應當給予配合。責任人不履行維修養護義務 的，經業主大會同意，可以由物業服務企業維修養護，費用 由責任人承擔”的規定，用戶對所屬范圍內的燃氣安全隱患 不配合或拒不整改的，物業服務企業有責任聯系燃氣企業或 委托有資質的單位進行整改。一般來說，強調單方面提高一方責任義務，往往會增加 另一方的惰性，助長少部分人的消極安全意識，結果反而增 加事故風險，不利于保護老百姓的生命和財產安全，不利于 燃氣行業的發展。有鑒于此

27、，特區條例對入戶安全檢查制度進行了完善（第四十六條），厘清了燃氣企業和用戶在 業主專有燃氣設施安全方面的法律責任：首先，明確燃氣企 業每十二個月提供一次免費入戶安全檢查義務，應當主動上 門檢查；其次，明確用戶的配合義務以及進行隱患整改的義 務，其應當對自己的生命和財產安全負責，企業和政府對此不能包辦，也無法、無力包辦；第三，如因用戶原因無法實 施入戶安全檢查服務，則由用戶另行向燃氣企業預約檢查時 間，把選擇的主動權交給用戶，便于用戶根據自己的實際進 行安排，既適應了現代居民工作、生活方式的變遷，也有助 于用戶有效識別假冒人員（在用戶主動預約的情況下，燃氣 企業將通過現代信息通訊技術告知用戶檢查

28、人員姓名等身 份信息），將切實改變目前入戶安全檢查落實率低的現狀。 需要指由的是，燃氣管理部門正在完善入戶安全檢查的程序 和標準，以配合此項制度的實施。（五）規范行政處罰標準條例規定的行政處罰金額標準普遍偏低，上下幅度 較大，自由裁量空間很大，既不利于制裁相關違法行為，也 不便于行政監督部門執法。為此，根據“重在教育、懲罰為 輔”的原則，擬對行政處罰尺度予以規范：除少量條款規定 的一旦違反必須予以罰款或者依照有關法律法規予以處罰 外，其余各處罰條款均規定，首次發現的由相關行政監督部 門責令限期改正或者停止違法行為，可不予罰款，但對逾期未改正或者拒絕停止違法行為的，則一律以安全生產法“國條例”或者“省條例”規定的罰款上限為標準進行處罰，同時要求