1、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題與改進(jìn)意見(jiàn)作者:時(shí)間:2010年1月25日+ 大中小更換背景顏色:為貫徹自治區(qū)國(guó)稅工作會(huì)議以及全國(guó)稅收政策法規(guī)會(huì)議精神,認(rèn)真落實(shí)“稅收管理年”活動(dòng),積極構(gòu)建“大征管”、“大教育”工作格局,加強(qiáng)稅收政策法規(guī)理論研究,提高稅收政策的正確執(zhí)行能力,增強(qiáng)稅收法制觀念,根據(jù)阿克蘇地區(qū)局政策法規(guī)工作的安排,溫宿縣國(guó)稅局按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的指示,專門成立以馬曉輝局長(zhǎng)為負(fù)責(zé)人的課題研究小組。小組就“稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題與改進(jìn)意見(jiàn)”進(jìn)行了專門研究。認(rèn)真聽(tīng)取了納稅人、縣里相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員,就近幾年來(lái)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題、建議等相關(guān)問(wèn)題,進(jìn)行了座談交流,同時(shí)布置相關(guān)業(yè)務(wù)科

2、室的業(yè)務(wù)尖子對(duì)收集的材料進(jìn)行了認(rèn)真地分析和篩選,進(jìn)行了全面地討論和研究。現(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況報(bào)告如下:稅收優(yōu)惠政策的設(shè)立為國(guó)家鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、扶持弱勢(shì)群體,促進(jìn)和諧社會(huì)的建立起著積極作用。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多元性、復(fù)雜性、特殊性,政策執(zhí)行中存在著認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)、落實(shí)上的不足,有些政策并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其制定初期確定的目標(biāo)和效果;同時(shí),部分增值稅稅收優(yōu)惠政策的設(shè)立,也違背了增值稅普遍征收、環(huán)環(huán)相扣的原理,破壞了增值稅抵扣的鏈條,增大了稅收管理的難度,因此稅收優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步完善和規(guī)范。一、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題:稅收優(yōu)惠政策在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面充分發(fā)揮了積極作用,但隨著我

3、國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,其不足日益凸現(xiàn)。(一增值稅優(yōu)惠形式繁雜,缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性,部分增值稅優(yōu)惠政策破壞了增值稅的扣稅鏈條。從現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠形式上看,減稅、免稅、稅務(wù)退稅和財(cái)政返還等多種形式并存,少數(shù)貨物(化肥、農(nóng)藥產(chǎn)品等還存在征、免、退政策經(jīng)常變化的情形,嚴(yán)重影響了稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性和統(tǒng)一性,且一種優(yōu)惠形式在不同的規(guī)范性文件中有不同提法,如對(duì)民政福利企業(yè)采用“先征稅后返還”和對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品采用“即征即退”,其含義及操作方法基本一致,但提法不同容易造成混淆?，F(xiàn)行增值稅的免稅破壞了增值稅的扣稅鏈條,違背了增值稅的中性原則,對(duì)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成了極大的扭曲。目前大量

4、免稅規(guī)定的存在,使原來(lái)上一道環(huán)節(jié)繳稅下一道環(huán)節(jié)扣稅的原則遭到了破壞,形成了“不繳稅卻扣稅”或者“為多退稅而少扣稅”的現(xiàn)象,最終導(dǎo)致了整個(gè)扣稅鏈條的“斷裂”,使增值稅偏離了規(guī)范化管理的軌道。(二部分增值稅優(yōu)惠政策導(dǎo)致了納稅人之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。一些增值稅優(yōu)惠政策在體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí),也造成了納稅人之間的不平等競(jìng)爭(zhēng),加大了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的扭曲力度,違反了稅收公平的原則。由于部分增值稅優(yōu)惠政策的條件限制,如對(duì)投資主體、生產(chǎn)規(guī)模、組織形式的限制,使同一行業(yè)或生產(chǎn)同一產(chǎn)品的納稅人面對(duì)不同的稅收政策,如福利企業(yè)、糧食、資源綜合利用產(chǎn)品、廢舊物資經(jīng)營(yíng)等。享受減免稅的納稅人和正常繳稅的納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,同

5、等質(zhì)量的產(chǎn)品往往只能選擇不同的產(chǎn)品銷售價(jià)格和營(yíng)銷策略,從而導(dǎo)致了經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的差異,最終影響了企業(yè)的發(fā)展方向。(三隨著形勢(shì)的發(fā)展變化,部分稅收優(yōu)惠政策陳舊,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求1994年我國(guó)以增值稅為核心的稅制改革是由有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡過(guò)程中的產(chǎn)物。在黨的十六屆三中全會(huì)提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天,有些稅收優(yōu)惠政策已明顯不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如國(guó)家兩次修訂資源綜合利用目錄,但相關(guān)的增值稅政策始終處在調(diào)研階段,對(duì)于日益涌現(xiàn)的如污水處理企業(yè)、固體廢棄物處理等作為公益事業(yè)由企業(yè)化運(yùn)作的配套政策,未能盡快出臺(tái)扶持政策。(四部分優(yōu)惠政策操作難度較大從我們稅務(wù)部門的日常征

6、管中,我們不難發(fā)現(xiàn),有不少優(yōu)惠政策在執(zhí)行中是有很大難度的。如: (國(guó)務(wù)院令1993134號(hào)第十六條第一條規(guī)定中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例:“下列項(xiàng)目免征增值稅: (一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品?！敝腥A人民共和國(guó)增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則(財(cái)法199338號(hào)第三十一條“條例第十六條所列部分免稅項(xiàng)目的范圍,限定如下:第一款第(一項(xiàng)所稱農(nóng)業(yè),是指種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人?！奔扔修r(nóng)產(chǎn)品的加工(或其它,同時(shí)又有小部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí),處于兩種或兩種以上的混合經(jīng)營(yíng)時(shí),使得我們稅務(wù)機(jī)關(guān)在管理上有一定的難度。對(duì)廢舊物資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的管理也因政策本身的缺陷,加大了基層管

7、理難度。(五部分增值稅優(yōu)惠政策并沒(méi)有給稅法設(shè)定的受益群體帶來(lái)真正的優(yōu)惠增值稅屬于間接稅,最終還是由消費(fèi)者承擔(dān)其稅收。但是在實(shí)際生活中,我們可以發(fā)現(xiàn),雖然某些行業(yè)或產(chǎn)品屬于免稅范圍,但是消費(fèi)者事實(shí)上并沒(méi)有從中獲益,如增值稅暫行條例規(guī)定:避孕藥品和用具免征增值稅,但事實(shí)上某些避孕藥具雖然免稅,而依然價(jià)格不菲、暴利驚人,在實(shí)務(wù)中,我們就曾發(fā)現(xiàn)某些安全套的零售價(jià)為其進(jìn)貨價(jià)的近10倍。增值稅暫行條例規(guī)定:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。在這里,用一個(gè)實(shí)事來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題:溫宿縣國(guó)稅局管轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者企業(yè)從1994年的5戶發(fā)展到現(xiàn)在的28戶(其中牧場(chǎng)5戶、林業(yè)3戶、其它20戶。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展的縱

8、向看,在這十幾年的發(fā)展中,確實(shí)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。大力鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,使從事一線生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者得到重點(diǎn)發(fā)展,這種較快的發(fā)展勢(shì)頭主要源于國(guó)家稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施。但從其橫向看,就單個(gè)企業(yè)的發(fā)展情況看,并沒(méi)有達(dá)到國(guó)家政策預(yù)期的目的,在發(fā)展中走了型、變了樣。分析其原因,主要存在以下幾個(gè)方面:1、企業(yè)稅收優(yōu)惠政策所減免的稅款,并沒(méi)有把大部分減免的稅款用到企業(yè)發(fā)展上來(lái),國(guó)家減免稅這一政策的目的,并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到很大的推動(dòng)作用。2、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者企業(yè),采取以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為名的掛靠的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),以便享受國(guó)家的優(yōu)惠政策。比如有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者企業(yè)租賃或承租別人的土地,自己并沒(méi)有真正從事一線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而是

9、在從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工、冷藏等業(yè)務(wù)來(lái)生產(chǎn),利用這一優(yōu)惠政策,從而達(dá)到獲利的目的。由于該類似企業(yè)具備“有土地證、有自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品”的特征,我們的稅務(wù)執(zhí)法人員無(wú)法對(duì)其按照其它的有關(guān)稅收政策進(jìn)行依法征稅。(五國(guó)家稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施與優(yōu)惠政策下受益的納稅人之間,存在著一定程度的偏差。同等的稅收優(yōu)惠政策下的行業(yè)發(fā)展不平衡,使得稅收政策的杠桿調(diào)節(jié)作用發(fā)揮的不明顯。例如:我局所管轄區(qū)共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(企業(yè)共有28戶企業(yè),其中果樹(shù)業(yè)4戶、牧場(chǎng)5戶、林木業(yè)3戶、糧食種植業(yè)16戶,從表面上看:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(企業(yè)發(fā)展快,數(shù)量多,但從整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(企業(yè)來(lái)看,不同行業(yè)發(fā)展是不平衡的。就來(lái)我縣轄區(qū)來(lái)說(shuō),果樹(shù)業(yè)與糧食種植業(yè)兩種行

10、業(yè)來(lái)比較:果樹(shù)業(yè)數(shù)量雖少,但發(fā)展的速度較快,而糧食種植業(yè)數(shù)量雖多,但發(fā)展的速度卻較慢。追其原因:一部分與水果和糧食的價(jià)格有著直接的關(guān)系,另一部分與企業(yè)利用稅收優(yōu)惠政策追求經(jīng)濟(jì)效益而采取一定的手段有著直接的關(guān)系。如糧食種植業(yè)企業(yè)采取租賃或承租的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),把收上來(lái)的糧食進(jìn)行初級(jí)加工后,再賣出去,卻享受到了稅收優(yōu)惠政策。(六稅收優(yōu)惠政策的減免與行業(yè)的發(fā)展不匹配,導(dǎo)致從事一線的生產(chǎn)者沒(méi)有得到相應(yīng)的實(shí)惠。而從事其服務(wù)的行業(yè)卻從中得到了很好的利益。如:財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料征免增值稅政策的通知(財(cái)稅2001113號(hào)第一條第一款和第四款規(guī)定:“下列貨物免征增值稅:1.農(nóng)膜。4.批發(fā)和零售

11、的種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)。”就拿我局轄區(qū)來(lái)說(shuō),現(xiàn)從事批發(fā)和零售種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜的企業(yè)就有一百六十多戶。國(guó)家減免農(nóng)資產(chǎn)品的增值稅,就是為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但實(shí)際上,農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)資產(chǎn)品的價(jià)格仍然比較貴,而從事批發(fā)和零售的納稅人利用稅收優(yōu)惠政策從中獲得較高的利潤(rùn)。(七稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮的積極作用,在部分行業(yè)實(shí)務(wù)操作中存在一定的難度。如在資源綜合利用退稅中也普遍存在,水泥生產(chǎn)企業(yè)退稅在實(shí)務(wù)操作過(guò)程中,需要憑檢測(cè)部門的檢測(cè)報(bào)告來(lái)確定其摻廢比例,但實(shí)際上檢測(cè)部門主要對(duì)企業(yè)送檢的樣品進(jìn)行檢測(cè),企業(yè)實(shí)際的用廢情況究竟如何,卻缺少權(quán)威部門連續(xù)的、具體的監(jiān)督,稅收優(yōu)惠的作用是否真正發(fā)揮難以衡量

12、。(八對(duì)我們基層的縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),在具體的減免稅審批中,諸如審批程序、審批權(quán)限和使用的文書等等的細(xì)化工作上還不是特別地規(guī)范、準(zhǔn)確、全面。二、改進(jìn)意見(jiàn)。針對(duì)稅收優(yōu)惠政策在設(shè)立和執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題,為使稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮應(yīng)有的作用,稅收優(yōu)惠政策需要不斷地完善和規(guī)范。(一取消或重新制定影響納稅人公平競(jìng)爭(zhēng)的部分稅收優(yōu)惠政策以增值稅為例:制定的增值稅優(yōu)惠政策應(yīng)以行業(yè)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為原則,規(guī)避因地域、投資主體、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、組織形式等要件對(duì)同一企業(yè)或同一產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策適用的影響。要重新審視當(dāng)前的增值稅優(yōu)惠政策,全面衡量這些政策的利弊,實(shí)事求是地評(píng)估法定受益人從各項(xiàng)優(yōu)惠政策中得到的利益。一些過(guò)渡性的優(yōu)惠措施

13、和已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策,以及容易出現(xiàn)弄虛作假的優(yōu)惠政策要堅(jiān)決進(jìn)行清理,該取消的要予以取消。對(duì)于確實(shí)需要扶持的產(chǎn)品和項(xiàng)目,國(guó)家應(yīng)當(dāng)限制使用直接減免方式,代之以“先征稅后返還”方式,以加強(qiáng)對(duì)這些優(yōu)惠政策的控管,確保增值稅的鏈條的完整。(二稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)應(yīng)明確:“以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主”優(yōu)惠政策目標(biāo)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)政策相配合,而不應(yīng)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)都納入調(diào)節(jié)范圍,社會(huì)目標(biāo)由其他經(jīng)濟(jì)手段去解決。如目前優(yōu)惠政策應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策相配合,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;應(yīng)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策相適應(yīng),使經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展;應(yīng)與科技政策相配套,讓科技成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊,當(dāng)前我國(guó)提出應(yīng)當(dāng)從“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變,那么稅收優(yōu)惠政

14、策是否能從這方面加以引導(dǎo),如加大對(duì)高新技術(shù)、生物技術(shù)等方面的支持力度,在一定程度上助推“中國(guó)創(chuàng)造”呢?由于經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)眾多,在確保國(guó)家財(cái)力前提下,應(yīng)按輕重緩急排序,制定稅收優(yōu)惠政策,從而形成具有明確目標(biāo)的稅收優(yōu)惠政策體系。(三在制定優(yōu)惠政策時(shí)將政策實(shí)現(xiàn)和實(shí)際操作的難度和風(fēng)險(xiǎn)一并考慮現(xiàn)行的部分增值稅優(yōu)惠政策制定的初衷是好的,如制定的一些比例在鼓勵(lì)用廢程度、農(nóng)產(chǎn)品自產(chǎn)自銷等都起到了積極的作用,但稅務(wù)干部在實(shí)際操作中卻很難把握。一些具體的管理辦法無(wú)法對(duì)納稅人形成有力的監(jiān)管,給不法分子造成偷逃稅機(jī)會(huì),帶來(lái)了征納風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)部分稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行,需要其他政府部門的緊密配合,形成齊抓共管、通力合作、互相監(jiān)

15、督的管理機(jī)制,才能執(zhí)行好政策。因此這就需要在制定優(yōu)惠政策之初,深入考慮政策實(shí)現(xiàn)和實(shí)際操作的難度和風(fēng)險(xiǎn),細(xì)致調(diào)研政策實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題,避免基層稅務(wù)部門產(chǎn)生理解上的不一致,做到稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性,從而真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠政策的調(diào)控和導(dǎo)向目的。(四縮小增值稅優(yōu)惠的范圍和規(guī)模,以所得稅優(yōu)惠政策取代,我國(guó)已經(jīng)加入WTO,如果還是過(guò)多使用增值稅優(yōu)惠政策的話,極有可能遭到其他成員國(guó)家以違反公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則為由,加以反對(duì)甚至干涉,以前的集成電路產(chǎn)品的增值稅優(yōu)惠政策就碰到類似問(wèn)題。我們現(xiàn)行的某些增值稅優(yōu)惠政策,似乎也存在這方面的隱患。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)逐步縮小增值稅優(yōu)惠的范圍和規(guī)模,國(guó)家要加大對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的扶持力度,不一定

16、要通過(guò)對(duì)流轉(zhuǎn)稅的減免來(lái)達(dá)到目的,如果一定要采取稅收優(yōu)惠的方式,可以通過(guò)所得稅優(yōu)惠政策來(lái)加以引導(dǎo),因?yàn)樗枚惖恼魇崭嗟捏w現(xiàn)為國(guó)家內(nèi)政,所以遭到其他國(guó)家反對(duì)或者干涉的可能性較小。(五國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策要明確到具體的納稅人以及納稅人從事的具體項(xiàng)目上來(lái)。比如:我們認(rèn)為,對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的界定,要做到具體的明細(xì)化,在對(duì)納稅人進(jìn)行明確稅務(wù)登記時(shí)的同時(shí),還要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行稅務(wù)資格進(jìn)行認(rèn)定,認(rèn)定的條件比照“殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策”的方法進(jìn)行,在進(jìn)行減免稅申請(qǐng)及審批時(shí),必須提供以下材料: 1.經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定的納稅人,出具主管關(guān)部門的書面審核認(rèn)定書;2.納稅人與從事一線具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)產(chǎn)品

17、的生產(chǎn)工人簽定的勞動(dòng)合同或服務(wù)協(xié)議(副本;3.納稅人為從事一線具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)記錄;4.納稅人向從事一線具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)實(shí)際支付的工資憑證;5.主管稅務(wù)機(jī)關(guān)要求提供的其他材料。不予進(jìn)行資格認(rèn)定的條件為:因自己有土地而向外租賃或自己沒(méi)有土地而進(jìn)行承租別人的土地又進(jìn)行向外租賃者,這都屬于自己不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而采取掛靠的方式進(jìn)行的,都不在認(rèn)定的范圍之內(nèi)。(六稅收優(yōu)惠政策的減免,要與具體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益緊密地聯(lián)系在一起。除了國(guó)家必要的財(cái)政補(bǔ)貼而外,對(duì)生產(chǎn)資料的價(jià)格要進(jìn)行全面地監(jiān)控,例如:農(nóng)膜、批發(fā)和零售的種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)減免增值稅,從生產(chǎn)廠家到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,這一系列的流通環(huán)節(jié),最終到農(nóng)