1、福山區城鄉建設用地增減掛鉤運作模式分析煙臺市國土資源局福山分局 劉紅麗 張啟光 劉文波摘要：實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤是當前土地管理工作的熱點，這既是優化城鄉用地布局，促進土地集約高效利用的重要途徑，也是改善農村面貌，提高人居環境質量的有效措施。本文對福山區當前開展城鄉建設用地增減掛鉤的運作模式進行了總結，并對其中所出現的問題進行了比較深入的剖析，提出了實行農村建設用地整理掛鉤的政策建議。關鍵詞：農村建設用地 掛鉤 運作模式 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發200428號）明確提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。福山區作為全國第

2、二批實施城鄉建設用地增減掛鉤的試點地區，在上級領導部門的指導下，扎實開展掛鉤試點工作，通過試點對掛鉤的方式和方法進行探索，初步摸索出了城鄉建設用地增減掛鉤的技術路線和技術規范。通過總結試點做法，我們對開展城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的若干問題進行了粗淺分析。一、城鄉建設用地增減掛鉤的內涵與意義所謂城鄉建設用地增減掛夠，即為城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。按照國土部權威解釋，掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基

3、礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設土地，城鄉用地布局更合理的目標。原則上要保證項目區內建設用地總量不增加，耕地數量不減少，質量不降低且掛鉤周轉指標在規定時間內用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達的掛鉤周轉指標。掛鉤工作的意義大致有兩個方面：一方面，有利于加快城鎮化和現代化進程，促進農村居住向城鎮或中心村集中，并且增加了城鎮的新增建設用地指標，滿足經濟發展對土地資源的剛性需求，促進城鄉建設用地的合理布局和協調發展；另一方面，有利于新農村建設步伐的加快，促進耕地和基本農田集中連片，提高農村土地經營的機械化程度。進一步促進了全面建設小康社會的建設進程，對我國

4、現階段具有重要的現實意義。二、城鄉建設用地增減掛鉤的操作方法依據土地利用總體規劃、農村建設用地整理規劃和項目區規劃等，對項目區內村莊撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進行調整利用，并將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，用于農村居民點和城鎮建設。“掛鉤”實行先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還，是一個動態的過程。掛鉤周轉指標按照農村居民點和農村工礦廢棄地等、農村建設用地整理形成的凈增耕地面積等量核定，項目區內使用掛鉤周轉指標的建設用地報批實行項目區內建設用地總量和凈增耕地面積雙控制，即項目區內報批建設占用耕地規模不得超過經核定批準使用的掛鉤周

5、轉指標規模，項目區內報批建設用地總規模不得超過農村建設用地減少的總規模，以最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少。三、福山區城鄉建設用地增減掛鉤情況2008年度福山區作為試點地區，上報掛鉤項目拆舊總規模為60.99公頃，其中農村居民點項目區22.25公頃，工礦廢棄地項目區38.74公頃；復墾后安置區用地規模6公頃，農村道路1公頃，凈增耕地53.99公頃用于掛鉤周轉指標使用；項目建設期為三年，總投資估算為8890萬元人民幣。2009年度上報掛鉤項目44.10公頃，其中農村居民點項目區30.9公頃，工礦廢棄地項目區13.20公頃；復墾后安置區用地規模4.73公頃，農村道路0.97公頃，

6、凈增耕地38.40公頃用于掛鉤周轉指標使用；項目建設期為三年，總投資估算為6186萬元人民幣。四、福山區城鄉建設用地增減掛鉤運作模式福山區掛鉤工作的運作模式主要是政府主導型，指主要由政府來組織和管理掛鉤政策的運行，政府是組織策劃者，負責掛鉤項目的組織和實施，資金籌措，承擔項目運行風險。項目涉及的農村集體經濟組織和有關企業是政府意志的具體執行者，負責安置公寓的建設和原農村居民點、工礦廢棄地的復墾整理工程的實施，保障項目的質量。土地行政主管部門負責項目選址立項、編制規劃設計方案、監督工程執行情況，調控掛鉤指標。福山區掛鉤運作模式的體系內容可以用下表概括：表 福山區政府主導型掛鉤運作模式體系模式體系

7、運作內容組織模式由政府土地整理中心或行政管理部門負責立項、規劃設計，并對項目實施跟蹤管理、質量監督實施主體農村集體經濟組織、造地企業資金供給與管理模式以政府投入為主，所有資金由政府相關部門實行統一管理、監督使用參與主體政府、土地行政管理部門、農村集體經濟組織、企業指標使用方式通過農村建設用地復墾整理后新增的耕地凈面積折抵城鎮新增建設用地指標，由政府土地行政管理部門調劑。五、福山區政府主導型掛鉤運作模式優缺點分析（1）優點通過實踐分析得出，福山區政府主導型運作模式的主要特點是從項目發起、規劃到執行、驗收都主要由政府來控制，資金投入以政府投入為主，監督管理手段以行政手段為主，折抵指標的使用也主要由

8、政府來控制。首先，這種模式操作簡便，可以充分發揮政府的權威性，實施力度較大；其次，充分調動了農村集體的積極性，給予農村集體土地所有者比較大的自主權，使他們能夠充分參與到項目的立項、實施等過程。（2）缺點第一，政府投入的資金壓力。資金籌資渠道單一，致使財政緊張，資金不能按期到位，影響工程進度和質量標準；同時，農村集體經濟組織包攬了項目的承擔、實施、管理和驗收工作，致使其事務繁瑣、權責不分、效率低下。第二，過分追求建設用地指標，忽略了提高復墾耕地質量的工作。政府更多的是關注掛鉤周轉指標的多少，以及掛鉤周轉指標用在什么地方。縣市政府積極通過整理爭取建設用地指標，先拆后建的現象存在。掛鉤指標先使用后復

9、墾的政策，也導致了政府只重視復墾耕地的數量，忽視了復墾耕地的質量， 第三，村鎮體系規劃滯后，農村居民點掛鉤展開困難。村鎮體系規劃是農村居民點建設宏觀調控的關鍵，農村居民點規劃服從于村鎮體系規劃。村鎮體系規劃需超前進行，才能給農村居民點建設以指導。但由于種種原因，目前福山區很多村鎮體系規劃都尚未進行。無規劃可依，農村居民點“掛鉤”困難六、對策建議1、探索多方面融資渠道。應建立農村居民點整理資金保障體系，通過依托村內、村外企業，由企業墊資建設住宅和基礎設施，建成后以成本價或低于成本價出售給村民，騰出的土地由墊資企業優先使用；政府投資解決基礎設施，村民集資進行舊村改造。逐步形成以政府投入為主，同時拓

10、寬籌措資金的其他渠道，建立資金保障體系，探索適合自身發展的融資方式。2、深入宣傳，多元化參與，引入公眾監督機制。城鄉建設用地增減掛鉤涉及多方利益，需要多層面社會人員的共同參與和監督。農民作為新農村建設的主人，是新農村建設的直接受益者，農村居民點和其它農村建設用地的建設首先要尊重農民的實際想法和意愿，并接受他們的監督，以便最大限度地保護他們的合法權益。只有在農民的認同和監督下，才能確保農村建設的穩健發展。結語城鄉建設用地增減掛鉤政策能夠縮減農村建設用地，規范居民點建設，新增城鎮建設用地指標，從而有利于優化土地利用結構，促進新農村建設，統籌城鄉發展，提高土地節約集約度，并為產業經濟和城鎮建設提供發展空間。但是城鄉建設用地增減掛鉤政策有利也有弊，在實施過程中如果地方政府操作不當，很容易造成不利的一面，流于形式，提供建設用地“尋租”的途徑，使農村和農民的權益很難得到保障。掛鉤政策原本是落實耕地占補平衡的一項