1、探索農村金融改革的新思路 摘要:如果用合作制的原則來衡量,我國農村信用合作社的經營管理體制的確長期不規范,但不同時期導致不規范的原因和社會條件是不同的,不能簡單地一概而論。我國經濟金融發展現階段的特征已經對農村金融改革提出了規范化和多元化的要求,在這種情況下,簡單地否定或肯定合作制的改革思路都有失偏頗,而把合作制作為農村金融組織形式之一,同時允許多種金融組織形式在農村共同發展,并把規范化作為改革重點,突出強調長期性制度安排的重要性,可能是更符合當前我國農村金融領域實際狀況的改革思路。 當前圍繞農村信用合作社體制改革所進行的爭論,其焦點在于合作制在我國農村到底具備不具備生存條件?如果具備,那么農

2、村信用合作社應該如何規范和發展?如果不具備,那么農村金融組織的主體形式應該是什么?實際上,關于合作制問題的爭論由來已久,這個事實本身可能已經在一定程度上表明,合作制這種金融組織形式在我國農村確實存在著客觀需求。然而,圍繞合作制問題長期爭論不休,而且至今尚未得出明確結論,可能也在一定程度上意味著合作制是否存在客觀需求,不一定是我國農村金融改革和發展過程中最基本的問題。最基本的問題可能是需要進一步認清現階段我國經濟金融發展的主要特征,并以此為基礎對我國農村金融改革的基本思路作出新的選擇。 一、合作制問題為什么會爭論不休? 關于合作制問題的爭論,大致可以歸納為兩種較有代表性的觀點。一種觀點認為,我國

3、農村信用合作社不符合合作制的原則,所以農村金融改革和發展的重點應該是按照合作制原則改造現有的農村信用合作社(龔方樂,2000)。這種觀點可以稱之為堅持合作制的觀點。另一種觀點則認為,我國農村信用合作社不符合合作制原則的歷史已經表明,這些原則在我國農村金融領域是行不通的,因此,農村金融改革和發展的重點應轉向組建和發展股份制商業銀行(謝平,2001)。這種觀點可以稱之為放棄合作制的觀點。 根據合作金融理論,合作制原則包括以下一些要點:(1)實行一人一票制的民主管理;(2)對所有人平等開放;(3)不以盈利為目的;(4)不負債經營以保護會員利益等(史紀良,2000)。如果用這些原則來衡量,那么,長期以

4、來我國農村信用合作社的確是非常不規范的。但是,在不同時期導致不規范的原因卻是不一樣的,所以不能不進行具體分析。 首先,改革開放以前,在傳統計劃經濟體制下,既不存在市場經濟主體和市場經濟運行機制,也不具備與市場經濟相適應的社會信用環境,因而也就根本不可能存在作為市場經濟主體的、符合合作制原則的農村信用合作社。當時的農村信用合作社不過是為打擊農村高利貸而設立的、為農民發放口糧和基本生活(醫病)貸款與傳統計劃經濟體制相配套的政府機構的附屬物。事實上,當時不但缺乏實行合作制原則的主觀意愿,也不具備實行合作制原則的客觀條件。所以,對這個時期里合作制問題的爭論實際上沒有多大實際意義。 其次,從改革開放以來

5、到90年代中期,隨著我國經濟體制改革的不斷深入和市場經濟的不斷發展,金融業也獲得了前所未有的發展,農村信用合作社也伴隨著金融業的發展而發展起來。然而,居于壟斷地位的國有銀行基本上還是作為政府機構而不是市場經濟主體來辦,仍然相當缺乏經營自主權和承擔經營風險的能力。所以一直由(四大國有銀行之一的)農業銀行管理的農村信用合作社的發展也主要是表現為數量型的擴張,其性質和經營仍然主要受到行政體制的影響。但是,市場經濟體制的初步形成和社會信用環境的初步改善,使農村信用合作社的性質問題越來越引起關注。在明確國有商業銀行改革的大方向是必須辦成與市場經濟相適應的商業銀行的同時,農村信用合作社要按照合作制原則來辦

6、的觀點也日益成為主流觀點。并且,合作的某些原則,如合作社“由社員人股組成,實行社員民主管理,主要為社員提供金融服務”等,已經寫入了國務院的有關文件之中。但也不能不看到,一方面,農村信用合作社的改革進程必然會受到國有商業銀行改革進程的制約,即在國有商業銀行尚未能做到自主經營,自負盈虧之前,很難想像合作社原則會在農村信用合作社得到有效貫徹實施。另一方面,社會信用環境還相當不盡如人意,按合作制原則經營農村信用合作社的客觀條件還有一定差距。所以,在這個時期里關于合作制問題的爭論盡管已經越來越具有實際意義,卻還難以有效實施。 再次,從90年代后期以來,我國經濟發展和體制改革都進入了一個以注重規范為主要特

7、征的階段。這一特征在金融領域里表現得尤為明顯。一系列整頓金融機構,規范金融秩序的措施陸續出臺;無論在城市金融領域還是在農村金融領域都相繼發生了一些前所未有的破產、關閉、兼并、重組等案例。這些案例,一方面暴露出一些原來早以潛伏著的金融風險并形成了一定的經濟損失(這是早晚都必然會發生的事情)。另一方面也大大增加了人們的風險意識,對市場經濟秩序進一步趨向規范和改善社會信用環境起到了相當積極的促進作用(這是不可否認的客觀事實),從而為金融機構行為規范化營造了更加良好的外部條件。所以,從90年代后期以來,關于合作制問題的討論越來越熱烈,而且也越來越具有現實意義,以至于可以說,它已經不是一個能不能實行的問

8、題,而是變成一個如何實行的問題了。 如此看來,堅持合作制的觀點和放棄合作制的觀點各有短長。堅持合作制的觀點始終看到合作制原則在我國農村存在著生存和發展的客觀需要,而且這種客觀需要隨著經濟金融的發展和體制條件的演變而變得越來越具有實際意義,這是正確的。但是,這種觀點忽略了是否具有按合作制原則辦農村信用社的主觀意愿也是實行條件之一,如果不同時具備這個實行條件,再強烈的客觀需要也難以轉變為現實。放棄合作制的觀點則正確地指出,幾十年來我國農村信用合作社之所以遠離合作制原則,其中一個重要原因,就是因為缺少按照合作制原則去辦農村信用社的主觀意愿。而只要缺少這個主觀意愿,不但在客觀條件不具備時,就是在客觀條

9、件具備時,合作制原則也難以得到有效的貫徹執行。但是,正像客觀條件是可以改變的一樣,主觀意愿也是可以發生變化的,尤其是當客觀條件已經變化之后,主觀意愿的變化就具有更大的可能性和必然性,而放棄合作制的觀點正是忽略甚至否定了這一點。由于這兩種觀點各有短長,所以雖然爭論不休,卻很難有實際結果,而事物的實際發展很可能會是另外一種結果,這種結果正是我們下面所要討論的。 二、我國經濟金融發展現階段的主要特征 經過2O多年的改革開放,我國經濟發展和經濟體制都有了很大變化,呈現出一些新的階段性特征。這些特征不僅在城市經濟領域有明顯體現,而且在農村經濟領域也有明顯體現。一是由于各地區經濟的普遍發展,國民經濟總量水

10、平顯著提高,綜合經濟實力大大增強,從而使經濟發展的主要動力正在從數量型擴張向效益型提高轉變。這種轉變對經濟體制也提出了相應的客觀要求,促成其發生了相應的轉變。二是伴隨著經濟總量的擴大,經濟結構明顯趨于多元化和多層次化。多元化是指各種所有制形式、各種經濟組織類型、各種經濟發展水平 的經濟主體在市場中都已穩定地占有相當的比例,且都呈現出良好的發展前景。這一特點在東南沿海經濟較發達地區體現的尤為明顯。多層次化是指在全國經濟共同發展的過程中,不同地區的經濟發展水平之間的差距進一步拉大。這一特點在農村經濟領域體現的尤為突出,東部經濟較發達地區和西部經濟欠發達地區人均GDP水平相差十幾倍甚至幾十倍。經濟結

11、構的多元化和多層次化,對經濟組織結構也提出了多元化和多層次化的客觀要求,并促成了經濟組織結構向多元化和多層次化的方向轉變。三是與經濟總量和經濟結構所發生的變化相適應,經濟體制進一步呈現市場化。現階段經濟發展對經濟體制的要求已經不再是簡單的放權讓利,而是越來越強烈地要求按照公平競爭的原則加以規范。削除不公平競爭,整頓不規范市場秩序,不僅成為經濟較發達地區,而且也成為經濟欠發達地區經濟能否進一步發展的必要條件。這一特點集中表現為各經濟主體的市場風險意識普遍得到增強,市場競爭能力普遍得到提高。而市場風險意識的增強和市場競爭能力的提高,反過來又為市場經濟主體的進一步發育提供了更堅實的基礎。 經濟發展和

12、經濟體制現階段的上述特征在金融領域也得到明顯體現。一是伴隨著經濟總量的擴大,金融總量也迅速擴大;與此同時,金融業務的發展也呈現出從數量型增長向效益型增長的轉變。二是金融機構也明顯多元化,這不僅表現為金融組織體系的多元化,即非國有獨資金融機構的種類和數量不斷增多;而且表現為金融市場體系的多元化,即非國有獨資金融機構業務量在金融市場業務總量中所占的比例不斷上升。三是金融體制也進一步市場化。金融作為高風險行業,在過去一些年里吃了更多不公平競爭、不規范市場秩序的苦頭,因而也形成了更強烈的風險意識和規范競爭要求,這為進一步規范金融市場競爭提供了更加有利的條件。 經濟金融發展現階段特征對農村金融改革的要求

13、可以概括為:通過多元化和規范競爭促進發展。但是長期以來我們受單一化傳統思維模式的影響,總是想找到一種辦法來解決所有問題。這種思維模式至今仍困擾著我們對農村金融改革思路的設計。如前所述,堅持合作制的觀點盡管在主張按合作制原則來辦農村信用合作社這一點上是無可非議的,但似乎把合作制原則絕對化了,以為僅靠這一種辦法便能解決農村金融改革和發展中的所有或主要問題。再如前所述,放棄合作制的觀點盡管在分析我國農村信用合作社不規范的歷史原因方面是十分深刻的,但卻因此否定合作制原則今后仍然可以得到貫徹執行,這就像因為國有商業銀行過去不規范而得出今后必然不能規范的結論一樣顯得缺乏內在邏輯的致性;而且用組建股份制商業銀行的單一化思路來取代農村信用合作社,實際上也流露出受傳統思維模式影響的痕跡。說到底,像其它方面的改革一樣,農村金融改革思路也不是一個單純的主觀設計問題,而是如何認識農村金融發展的客觀需要,從而按照或適應這種客觀需要去設計。在農村經濟金融已經并且還將更加明顯地呈現出多元化發展特征的今天,我們需要對此有更加清醒的認識。 三、轉換思路,推動農村金融組織向多元化、農村金融市場向規范化方向發展 為什么要提出農村金融改革轉換思路,為什么要提出農村金融組織向多元化、農村金融市場向規范化的方向發展,這要從目前正在試點的以縣為