1、論國有資產監(jiān)督管理機構在國有資本經營預算中的職責        關鍵詞: 國有資產監(jiān)督管理機構；國有資本經營預算；預算職責 內容提要: 由于經營性國有資產管理體制對預算行政決策模式的重要影響，國有資產監(jiān)督管理機構的地位及相應的出資人權利行使直接決定其參與國有資本經營預算活動的深度和廣度；以此作為國有資本經營預算中財政部門與國有資產監(jiān)督管理機構之間職責劃分的基本平臺，界定國資監(jiān)管機構的預算職責，既可發(fā)揮國資監(jiān)管機構在國有資本經營預算中的積極作用，又不損害財政預算管理統(tǒng)一性的制度構建目標。   &#

2、160;  在國有資本經營預算制度構建的過程中，國有資產監(jiān)督管理機構（以下簡稱“國資監(jiān)管機構”）的預算職責是最具爭論的問題之一。1盡管2008年第十一屆全國人大常委會第五次會議通過的中華人民共和國國有資產法（以下簡稱企業(yè)國有資產法）及此前國務院于2007年發(fā)布的關于試行國有資本經營預算的意見（以下簡稱試行意見）已明確規(guī)定，各級政府財政部門負責國有資本經營預算草案的編制工作，國資監(jiān)管機構負責向財政部門提出由其履行出資人職責的國有資本經營預算建議草案，但爭論并未因此偃旗息鼓。由于上述規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，特別是具體操作層面配套行政規(guī)章中存在的問題，2加之學界對國資監(jiān)管機構預算職責的研究尚未

3、在具體制度構建層面充分展開，3對其研究仍有必要在新的背景下繼續(xù)深入。       筆者認為，由于經營性國有資產管理體制對預算行政決策模式的重要影響，國資監(jiān)管機構的法律地位及相應的出資人權利行使直接決定該機構參與國有資本經營預算活動的深度和廣度，這是國有資產經營預算中財政部門與國有資產監(jiān)督管理機構之間職責劃分的基本平臺，以此為基礎對對國資監(jiān)管機構的預算職責進行具體界定與制度構建，是完善相關制度的可行思路。       一、經營性國有資產管理體制對預算行政決策模式的影響   &#

4、160;   盡管在當今的世界上幾乎找不到被稱之為“國有資本經營預算”的制度，但由于國家投資及國有企業(yè)存在的普遍性，一國特定的國有資產管理體制對其預算行政決策機制的影響仍然顯而易見。       首先，這種影響表現為獨立的國有股權行使機構對預算行政決策活動的參與。在市場條件下，作為針對國有資產的實際情況而采取的基本控制手段，國有資產管理體制與處于競爭性領域的國有企業(yè)的數量具有極為密切的關系。一般而言，處在競爭性領域的國有企業(yè)越多，國有資本的經營管理權就越需要通過法律在國家與企業(yè)間進行分配。事實證明，在普遍對國有企業(yè)進行股份制

5、改造的基礎上，許多國家往往產生一個單獨的集中行使國有股權的機構作為政府與企業(yè)間的緩沖地帶，4而這個機構通常會參與這部分資產的預算活動。例如，2003年法國在財政經濟部下成立國家參股局(APE)，首次將多部門行使的國有企業(yè)股權集中由一個機構獨立行使，宏觀資本經營層面（如投資方向與計劃）的決定通過負責戰(zhàn)略定位的部際委員會作出，盡管財政部作為該委員會的主持者與財務投資的主要監(jiān)督者，對宏觀資本決策具有相當大的影響力，但為提高資產利用績效，在具體內容確定上，國家參股局通過特設的參與機制有更多的意見表達與參與的權利。5又如，在新加坡著名的“財政部國有控股公司國有企業(yè)”三層架構中，財政部代表政府行使國有資產

6、出資人角色，下設四大國有控股公司，通過控股關系形成公司，各自掌握著幾百家競爭性企業(yè)。其中最著名的淡馬錫投資控股公司在投資決策、資金使用等方面享有完全的自主權，代表國家經營國有資產，有權決定國有資本的擴張、送股和售股以及按照股權回報率調整股權結構，與此同時也負責編制相應的資產經營預算。由于控股公司董事會成員與財政部官員部分重疊，管理層的經營政策一般與國家宏觀經濟政策不發(fā)生沖突，相應的經營預算也能得到政府批準，而對所得紅利的留利再投資與現金回報，財政部采用不定期與控股公司董事會審查商議的方式確定現金回報比例政策，在現金回報和再投資之間尋求最優(yōu)組合。6可見，在其獨特的國有資產管理體制下，通過控股公司

7、董事會成員與財政部官員的部分重疊，新加坡國有控股公司實際參與了相關政府預算的行政決策活動。       其次，經營性國有資產的數量對政府層面的預算決策模式具有重要影響。所謂經營性國有資產結構，既指此類國有資產總量占國家整體經濟總量的比例，又指此類國有資產投放的具體領域之間的數量比例。事實表明，在不考慮其他因素的情況下，經營性國有資產的數量及其處于競爭性領域的比例與這部分資產預算管理職權的下放呈正相關關系。換言之，經營性國有資產總量占國家整體經濟總量的比例越大，其投放的領域分布越廣，相應的預算管理職權下放的可能性就越大。例如，在美國，國有資產的運

8、營管理直接由國會立法建立相應機構進行，資金投放需經國會審核，預算決策權高度集中，這一管理模式與美國國有資產規(guī)模小、主要分布于基礎設施與公用領域有很大關系。7而在法國和新加坡，由于國有企業(yè)較多且分布領域較廣，國會立法直接控制的方式變得不可行，因此資本投放決策權呈下放的態(tài)勢，與經營性國有資產有關的預算職權也根據需要適度下放到國有產權主體機構或具體的資產經營機構：在法國，相關預算職責的行使更多地體現出國家參股局的參與；在新加坡，除紅利等少數問題因與公共預算連接仍需要與財政部門協(xié)調解決外，通過經營機構組成人員與財政部門人員的高度重合，國有控股公司幾乎取得了預算運作層面上的一切權力，經營性國有資產的預算

9、決策在政府層面上實際上已經下放。       二、出資人權利行使是界定國資監(jiān)管機構預算職責的法律基礎       經營性國有資產的數量及其管理制度對政府層面預算決策模式具有重要影響。這一結論對本文的分析具有重要啟示。如果獨立的國有股權行使機構的建立會導致該機構對預算行政決策活動的參與，如果大量經營性國有資產的存在會導致這部分資產的預算行政決策權下放，那么，合乎邏輯的推論就應當是：國有資產監(jiān)管機構的建立、法律對該機構地位的規(guī)定以及該機構職權的行使，必將導致其對國有資本經營預算活動的參與以及政府預算

10、決策模式的變化。因此，進一步的結論是：正視并研究現行國有資產管理體制下國資監(jiān)管機構的法律地位及其權利行使對國有資本經營預算行政決策模式的影響，應當是界定國資監(jiān)管機構預算職責的可行思路。       盡管可以相互借鑒，但經營性國有資產管理體制歸根到底是由各國國有資產的具體情況決定的。就中國而言，經過三十年的經濟改革，在建立社會主義市場經濟的背景下，“政企分開”的改革思路已經被法律肯定。2003年國務院頒布的企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例明確規(guī)定，國務院代表國家對企業(yè)國有資產履行出資人職責，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設區(qū)的市、自治州級人民政府分別代

11、表國家對由國務院履行出資人職責以外的企業(yè)國有資產履行出資人職責。與此同時，中國在政府層面建立了獨立于財政部門的專門機構國有資產監(jiān)督管理機構，該機構依本級政府授權、代表政府履行出資人職責，依法對企業(yè)有資產進行監(jiān)督管理。2008年頒布的企業(yè)國有資產法，表明企業(yè)國有資產出資人制度被提升到國家法律的層面。8因此，按照上文的結論，在體制不變的前提下，履行企業(yè)國有資產出資人職責的特殊法律地位及相應的出資人權利行使將導致國資監(jiān)管機構對國有資本經營預算活動的參與。由此推論，在法律層面上，國資監(jiān)管機構參與國有資本經營預算活動的權源以及邊界，首先應當取決于現行法律對其地位和職權的基本規(guī)定，具體而言，取決于國資監(jiān)管

12、機構代表本級政府對國家出資企業(yè)依法享有的資產收益、參與決策、選擇管理者以及制定章程等權利。9       基于上述討論，筆者認為，目前中國國有資產管理體制對國有資本經營預算行政決策模式產生的重要影響在于：國資監(jiān)管機構的設立及其法律地位的確立奠定了該機構參與國有資本經營預算活動的法律基礎，相關法律法規(guī)對國資監(jiān)管機構預算職責的具體界定應當以該機構代表政府履行的出資人權利的范圍為邊界進行。因此，在依預算法確定財政部門作為政府預算草案編制主體的同時，應當肯定國資監(jiān)管機構基于其法律地位和職責對相關預算活動參與的正當性，相關法律法規(guī)應以此為基礎對財政部門與

13、國資監(jiān)管機構在國有資本經營預算行政管理及決策層面上的職責進行劃分和規(guī)定。同時，考慮到在預算收入收繳、預算編制和執(zhí)行等環(huán)節(jié)中，履行出資人職責的身份并不必然導致國資監(jiān)管機構對政府財政總體利益的維護，應從維護國家財政統(tǒng)一性的角度建立財政部門對國資監(jiān)管機構履行預算職責的監(jiān)督機制。       三、國資監(jiān)管機構預算職責的界定       行文至此，以出資人權利的行使為基點，從財政部門與國資監(jiān)管機構在預算收入收繳、預算草案編制及預算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的具體職責劃分的角度，對國資監(jiān)管機構在國有資本經營預算中職責的具體

14、設計和制度構建便順理成章了。10       1、國資監(jiān)管機構在預算收入收繳環(huán)節(jié)的職責       應當指出，基于我國目前的經營性國有資產管理體制，在國有資本經營預算中存在兩種性質不同的法律關系：一是因確定國有資本收益收繳數額產生的企業(yè)與出資人之間的利潤分配關系；一是因國有資本收益的具體收繳產生的企業(yè)與政府財政部門之間的預算監(jiān)管關系。這是國有資本經營預算法律關系與政府一般公共預算法律關系的重要區(qū)別。這一區(qū)別決定了國資監(jiān)管機構與財政部門在預算收入收繳環(huán)節(jié)職責的劃分應當從以下兩方面入手。  

15、;     首先，關于國有資本收益收繳數額的確定。根據企業(yè)國有資產法及試行意見的規(guī)定，國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤、國有控股及參股企業(yè)國有股權（股份）分得的利潤是國有資本收益中最重要的組成部分，依現行國有資產管理體制，國有企業(yè)利潤上繳體現的是出資人與企業(yè)之間的法律關系，其中雙方當事人的法律地位又決定了，企業(yè)利潤上繳數額的確定應當由國資監(jiān)管機構決定，否則將與現行國有資產出資人制度產生沖突。財政部及國資委關于中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法（以下簡稱收益收取辦法）中關于國有資本收益收取由企業(yè)向國資委申報并審核、財政部復核的規(guī)定恰好體現了這一點。11它

16、表明，在現行國有資產管理體制下，國有資本收益收取數額的確定權呈下放狀態(tài)：國資監(jiān)管機構在其中居主導地位，而財政部門則處于監(jiān)督地位。但試行辦法沒有明確規(guī)定國資監(jiān)管機構在確定國有企業(yè)利潤和紅利收繳比例中的主導地位是一個缺陷。這可能導致實踐中由財政部單獨確定利潤和紅利收繳比例，而在財務及經營信息均處于劣勢的情況下，上繳比例的確定可能脫離實際、偏離制度設計的初衷。因此，筆者建議，立法應當明確規(guī)定國資監(jiān)管機構參與企業(yè)利潤分配政策的制定，并有權依利潤分配政策確定和調整利潤上交比例，財政部門對此負有監(jiān)督職責。       其次，關于國有資本收益收繳的監(jiān)管問題。

17、筆者認為，在目前的國有資產管理體制下，一旦國有資本收益收繳數被確定下來，收益收繳的監(jiān)管就由于其在性質上屬政府公共行政行為而不在國資監(jiān)管機構的職責范圍內，應當由財政部門負責。因此，收益收取辦法中關于中央企業(yè)欠交國有資本收益，由財政部、國資委查明原因并采取措施予以催交的規(guī)定存在缺陷。12收益收取辦法并沒有對財政部和國資委共同承擔催交職責做出具體規(guī)定，如果將共同催交理解為在各自的職責范圍內履行催交職責，那么由于國有資本收益收繳法律關系發(fā)生在財政部與國有企業(yè)之間，13催交的職權應當被賦予財政部而不在國資委，并且，就其法律地位而言，由國資監(jiān)管機構對欠交國有資本收益的企業(yè)采取行政處罰措施也不具有正當性。顯

18、而易見，收益收取辦法將企業(yè)欠繳國有資本收益的催交主體未加區(qū)分地規(guī)定為國資委和財政部，混淆了兩類不同性質的法律關系，進而可能產生兩個機構互相推誘而導致實際上無人負責催交。因此，筆者建議，立法應當明確規(guī)定由財政部門負責采取措施對欠繳國有資本收益的企業(yè)進行催交。至于國資委在其中的作用，應當是基于其對企業(yè)的資本或股份控制，在出資人職責范圍內，對欠繳企業(yè)的董事或高管進行行政處分，例如降低績效工資或工資等級、解除職務或解除聘任等。而此類行為在性質上不屬于政府公共行政行為。當然，為發(fā)揮國資監(jiān)管機構在其中的作用，彌補財政部門監(jiān)管的不足，應當加強不同性質處罰的銜接，以提高財政部門的監(jiān)管效率。因此，建議規(guī)定國資委

19、與財政部之間就收益收繳信息進行通報，規(guī)定財政部有權就企業(yè)欠交行為建議國資委對經營者實施處分。       2、國資監(jiān)管機構在預算草案編制環(huán)節(jié)的職責       按照試行意見、財政部中央國有資本經營預算編報試行辦法及國資委中央企業(yè)國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）的相關規(guī)定，財政部為國有資本經營預算的主管部門，負責編制中央國有資本經營預算草案；國資監(jiān)管機構為國有資本經營預算單位，負責編制本單位所監(jiān)管企業(yè)國有資本經營預算建議草案。具體而言，國資委根據中央企業(yè)財務預算，結合宏觀經濟形勢和企業(yè)生產

20、經營狀況，測算中央企業(yè)本年度預計可實現的國有資本收益，作為編制下年度預算建議草案的預算收入，中央企業(yè)根據國資委下達的下年度預算支出計劃編制要求，申報本企業(yè)下年度預算支出計劃，并按內部決策程序形成書面申請報告報國資委，國資委按照下年度預算收入統(tǒng)籌安排、綜合平衡后編制完成預算建議草案，報財政部審核。14 1               從上述規(guī)定不難看出，國資監(jiān)管機構在預算草案編制中職責確定的基礎是現行的部門預算制度。筆者認為，從國資監(jiān)管機構參與國有資本經營預算草案編制

21、的基礎看，這一定位并不準確。首先，就中央預算收入建議草案的編制而言，由于確定國有資本收益收繳數而產生的關系是企業(yè)與出資人之間的利潤分配關系，預算收入數的預測和確定應當是國資監(jiān)管機構代表本級政府履行企業(yè)國有資產出資人職責的結果，因此中央企業(yè)預算收入建議草案編制的基礎實際上是出資人權利。其次，就中央企業(yè)預算支出建議草案的編制而言，國資監(jiān)管機構的參與仍然取決于出資人權利。根據試行意見和中央企業(yè)國有資本經營預算建議草案編報辦法(試行)的規(guī)定，資本性支出是目前國有資本經營預算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企業(yè)國有資本經營預算支出計劃表”，中，資本性支出具體分為新設企業(yè)注入國有資本、補充企業(yè)國有

22、資本、認購股權、股份以及其他資本性支出等四類。顯然，資本性支出數的確定在性質上屬國家向企業(yè)投資。而根據相關法規(guī)，首先，資本性支出所涉及的國有企業(yè)增資、合并等事項的決定權依法歸國資監(jiān)管機構行使；15其次，國資委對中央企業(yè)的投資活動實行分類監(jiān)督管理，即建立規(guī)范董事會的國有獨資公司的投資項目實行備案管理，未建立規(guī)范董事會的國有獨資企業(yè)和國有獨資公司的主業(yè)投資項目實行備案管理、非主業(yè)投資項目實行審核管理，國有控股公司以及其他類型企業(yè)的投資項目實行信息報送管理；16再次，國資委對國有企業(yè)或國有控股企業(yè)受讓上市公司股份超過5%以上的實行備案管理。17這些規(guī)定清楚地表明，目前國資監(jiān)管機構對企業(yè)資本性支出預算

23、建議數的提出享有其職責范圍內的權利。這也意味著，資本性支出預算數的決定權應當呈現分權的態(tài)勢，即盡管由于資本性支出來源于國有資本預算收入，是國家財政收入的組成部分，應當肯定財政部對資本性支出預算數的確定享有行政決策權，但同時也應當肯定，國資監(jiān)管機構有權在其出資人的職權范圍內確定企業(yè)資本性支出的數額。       綜上，不是部門預算制度而是國資監(jiān)管機構履行職責的活動導致了其對國有資本經營預算草案編制的參與。因此，筆者認為，界定國資監(jiān)管機構在國有資本經營預算草案編制環(huán)節(jié)的職責，首要考慮因素應當是出資人的權利，然后才是與部門預算制度的銜接。筆者的具體建

24、議如下。首先，明確規(guī)定國有資本經營預算建議數由中央企業(yè)提出后上報國資監(jiān)管機構，國資監(jiān)管機構在其職責范圍內進行平衡后確定并形成預算建議草案。與此同時，為了對國資監(jiān)管機構提出預算建議草案的行為實施監(jiān)督，并與公共預算中的“建設預算”進行平衡，應吸收部門預算的合理成份，保留“兩上兩下”的預算編制程序，規(guī)定國資監(jiān)管機構向財政部門上報預算建議草案，財政部門享有否決權及最終決定預算草案的權利。其次，為避免“兩上兩下”程序中的不足可能產生的財政部在“兩下”過程中否決權的隨意使用以及預算單位利用信息優(yōu)勢在“兩上”過程中巧立名目擠占預算資金，應當從實體及程序兩方面對國有資本經營預算草案編制中財政部和國資監(jiān)管機構“

25、兩上兩下”中的權利行使進行適當限制。具體而言，應當從程序上規(guī)定，國資監(jiān)管機構上報財政部的預算建議草案應如實反映企業(yè)預算收入和企業(yè)對預算支出的實際需求，保證預算建議數的合理和真實，財政部對國資監(jiān)管機構上報的預算建議草案如有否決或重大修改，應當說明理由。為保證上述程序執(zhí)行的實際效果，建議在國資監(jiān)管機構層面設立投資決策委員會，負責對企業(yè)上報的預算建議數進行審核，同時在財政部層次設立預算草案編制委員會，負責對國資監(jiān)管機構上報的預算建議草案進行審核、協(xié)調，并出具審核意見。       3、國資監(jiān)管機構在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的職責   

26、0;   預算執(zhí)行環(huán)節(jié)包括國有資本收益收繳、預算支出資金的撥付、預算調整以及結算報告草案的編制等。關于國有資本收益收繳資監(jiān)管機構的職責及其與財政部門的關系已在前文有論述。對試行意見關于預算執(zhí)行的其他規(guī)定，筆者認為，還需要對預算調整程序中國資監(jiān)管機構的職責做出具體規(guī)定。首先，以出資人的權利為基礎，國資監(jiān)管機構有權決定是否根據企業(yè)情況變化提出預算調整請求，對特殊情況下的預算調整，應當規(guī)定國資監(jiān)管機構具有一定的處置權。當然，為避免預算調整的隨意性，對特殊情況應當做出明確限定。其次，為實現國有資本經營預算制度設置的目標，應當規(guī)定國資監(jiān)管機構必須將企業(yè)預算執(zhí)行情況納入對企業(yè)經營者的考

27、核指標范圍。需要指出的是，作為履行企業(yè)國有資產出資人職責的機構，對所出資企業(yè)執(zhí)行預算進行監(jiān)督是國有資產監(jiān)管機構的職責，因此所有類似監(jiān)督措施的采用均屬出資人權利的延伸，并不具有政府監(jiān)管的意義，不能取代財政部門對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。       四、結論       本文從經營性國有資產管理體制對預算行政決策模式的影響、法律地位與職責履行對國資監(jiān)管機構參與國有資本經營預算的決定性作用兩方面論證了筆者的基本觀點，即以出資人職責履行作為國有資本經營預算中財政部門與國資監(jiān)管機構之間職責劃分的平臺并界定國資

28、監(jiān)管機構的預算職責，既可發(fā)揮國資監(jiān)管機構在國有資本經營預算中的積極作用，又不損害財政預算管理統(tǒng)一性的制度構建目標。 注釋:  1早在1995年，我國預算法實施條例第20條就明確規(guī)定，各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。2007年9月國務院關于試行國有資本經營預算的意見發(fā)布后，國有資本經營預算制度試點在全國范圍內展開。2008年第十一屆全國人大常委會第五次會議通過的中華人民共和國企業(yè)國有資產法明確規(guī)定，國家建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。  2這些配套行政規(guī)章主要有2007年財政部中央國有資本經營預算編報試行辦法、政部和國資委中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法、2008年國資委中央企業(yè)國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）等。其中的問題，本文第三部分有分析。  3目前這方面的研究主要集中在經濟學領域。如文宗瑜和劉微著：國有資本經營預算管理，經濟出版社2007年版：宋文玉、霍煒：建立國有資本金預算存在的現實問題