1、把提高財(cái)政支出效益擺在地方財(cái)政管理的首位            一、為什么提出這個(gè)問(wèn)題黨中央和國(guó)務(wù)院提出了我國(guó)今后l5年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式中，國(guó)家財(cái)政面臨兩方面的任務(wù)：一方面，是通過(guò)財(cái)稅改革并加大科技和教育投入，促進(jìn)增長(zhǎng)方式加快轉(zhuǎn)變；另一方面，是財(cái)政本身由供給型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)樾б嫘拓?cái)政。后一方面是財(cái)政工作的一個(gè)根

2、本性轉(zhuǎn)變。我國(guó)當(dāng)前國(guó)家財(cái)政特別是中央財(cái)政相當(dāng)困難，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)很重。為了克服當(dāng)前的財(cái)政困難，黨中央提出振興財(cái)政的號(hào)召，關(guān)鍵措施是增收節(jié)支。一方面，要完善稅制，加強(qiáng)征管，強(qiáng)調(diào)集中，糾正財(cái)力分散化的趨勢(shì)；另一方面，要嚴(yán)格控制財(cái)政支出，杜絕各種浪費(fèi)現(xiàn)象。增加收人，對(duì)克服財(cái)政困難固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。在財(cái)政管理中，增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒(méi)有人反對(duì)的。但在實(shí)際工作中，重收輕支，重投人輕效益，卻是一種普遍存在的現(xiàn)象。有些人自覺(jué)或不自覺(jué)地陷入一種扭曲的思維方式，認(rèn)為財(cái)政工作首要的是多收，收人越多，支出規(guī)模就越大，工作成績(jī)也就越大，至于支出效益可以放到第二層次的次要地

3、位。這是從供給型財(cái)政向效益型財(cái)政轉(zhuǎn)變中亟待扭轉(zhuǎn)的一種不良傾向。從財(cái)政部門(mén)的職責(zé)分工看，稅務(wù)部門(mén)已從財(cái)政部門(mén)分離出去，相對(duì)獨(dú)立地專司稅收征管工作，財(cái)政部門(mén)理應(yīng)集中主要精力抓好財(cái)政支出管理工作。從中央與地方的分工看，在分稅制模式下，絕大部分收人集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理。十分明顯，提高支出效益的主要任務(wù)自然落在地方財(cái)政身上。這就是為什么提出把提高財(cái)政支出效益放在地方財(cái)政管理首位的緣由。二、什么是財(cái)政支出效益經(jīng)濟(jì)效益是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心問(wèn)題，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)。所謂經(jīng)濟(jì)效益，簡(jiǎn)言之，就是指人們有目的的實(shí)踐活動(dòng)中的“所費(fèi)”與“所得”的對(duì)比關(guān)系。所謂提高經(jīng)濟(jì)效益，也就是“少花錢(qián)，多辦事

4、，辦好事”。對(duì)一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，提高經(jīng)濟(jì)效益，有著十分明確而且易于把握的標(biāo)準(zhǔn)，花了一筆錢(qián)，賺回更多的錢(qián)，實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)大再生產(chǎn)，這項(xiàng)支出即是富有效益的。由于國(guó)家財(cái)政的職能主要是用無(wú)償性稅收來(lái)滿足社會(huì)公共需要的，而且各支出項(xiàng)目在性質(zhì)上又千差萬(wàn)別，所以，財(cái)政支出效益同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)效益相比，存在著重大的差別。首先，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)效益只需考核發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的有形的“所費(fèi)”與“所得”。財(cái)政支出效益的考核，“所費(fèi)”是有據(jù)可查的，而“所得”不僅要分析直接的有形的“所得”，而且要考慮間接的無(wú)形的“所得”，即所謂宏觀社會(huì)效益。其次，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的目標(biāo)是單一的，即追求利潤(rùn)，絕不可以辦賠錢(qián)的事。財(cái)政支出的目標(biāo)

5、則是整體社會(huì)效益，因而局部的虧損是必要的，是允許的。財(cái)政支出項(xiàng)目的千差萬(wàn)別，也給考核效益帶來(lái)復(fù)雜的問(wèn)題。有一些項(xiàng)目，如電站等產(chǎn)業(yè)投資之類，其效益是可以用貨幣計(jì)算的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這類支出的效益可以采用“成本一效益”分析法來(lái)考核。另一些支出，如軍事、行政、公安以及義務(wù)教育之類，成本費(fèi)用是可以計(jì)量的，但效益卻不易精確計(jì)量，而且這些支出所提供的勞務(wù)不能進(jìn)入市場(chǎng)交換，考核這類支出效益的主要根據(jù)是定員定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，主要看成本費(fèi)用的高低，要求用最少的錢(qián)辦好更多的事，即成本費(fèi)用最低化，服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。還有些支出，如屬于公共設(shè)施的公路、電訊投資以及屬于社會(huì)公益性的文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等支出，也是成本費(fèi)用可以計(jì)

6、量而效益不易精確計(jì)量，但由這些支出提供的商品或勞務(wù)可以按政府定價(jià)或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全部或部分地進(jìn)人市場(chǎng)；可以全部收回成本費(fèi)用的，則視同投資類支出考核其效益，可以部分收回成本費(fèi)用的，成本費(fèi)用扣除回收部分可視為凈成本費(fèi)用，在堅(jiān)持政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，也要求凈成本最低化，服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。三、理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變收與支的關(guān)系加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高支出效益，首先要求理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變，而理財(cái)觀念中的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何看待收與支的關(guān)系。我國(guó)從古至今崇尚“量入為出”原則。就當(dāng)期預(yù)算安排來(lái)說(shuō)，當(dāng)收入規(guī)模既定時(shí)，以收定支不失為可行的原則。但不可將“量入為出”絕對(duì)化，絕對(duì)化就會(huì)導(dǎo)致理財(cái)思想的扭曲。首先，“量入為出”的“入”顯然是

7、指經(jīng)常性收入，“量入為出”是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我國(guó)古代的“量入為出”思想帶有濃厚的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩，也是自給自足的封閉型經(jīng)濟(jì)的反映。其次，“量入為出”意味著收人規(guī)?？梢圆皇?chē)?guó)家職能和法律程序的制約，多收是它的主導(dǎo)方面，支出管理屬于次要地位，至于提高支出效益的意識(shí)更是淡薄了。所以封建制國(guó)家經(jīng)常是橫征暴斂，以滿足宮廷和官吏揮霍無(wú)度的需要。我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，“量入為出”原則同樣是體現(xiàn)當(dāng)時(shí)歷史背景下的理財(cái)思想。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是大一統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，大一統(tǒng)財(cái)政，國(guó)民收人是有計(jì)劃分配的，除保證居民的低消費(fèi)水平的收入外，大部分集中到國(guó)家預(yù)算，理財(cái)思想自然是以收定支。盡管黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常強(qiáng)調(diào)支出效

8、益的重要性，但經(jīng)濟(jì)體制起著經(jīng)常性的決定性的作用，無(wú)形中在廣大干部中形成重收人輕支出、重投入輕效益的潛在意識(shí)，久而久之形成一種理財(cái)思想傾向。當(dāng)時(shí)曾有“既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債，是社會(huì)主義優(yōu)越性”的提法，也是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的一種封閉型經(jīng)濟(jì)的反映。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變要求政府職能的轉(zhuǎn)變，理財(cái)思想也要有所轉(zhuǎn)變，對(duì)一向奉行“量入為出”原則所形成的慣性有必要重新加以審視。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在政府宏觀調(diào)控下使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。什么事由市場(chǎng)辦，什么事由政府辦，必須有明確的界定。所以、政府理財(cái)?shù)乃季S方式應(yīng)是先確定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各級(jí)政府的職責(zé)范圍，后確定各級(jí)

9、政府的支出規(guī)模，在此基礎(chǔ)上確定收入規(guī)模并實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政管理體制。首先，這是一種法制原則?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府理財(cái)也必須法制化、規(guī)范化。由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)法律程序根據(jù)政府職責(zé)范圍確定國(guó)家預(yù)算支出規(guī)模，量出為入，以支制收；反之，先確定預(yù)算收入規(guī)模是無(wú)根據(jù)的。其次，這是效率原則。依據(jù)法制原則確定的支出規(guī)模當(dāng)然不是隨意性的，它是排除了使用不當(dāng)以及鋪張浪費(fèi)的虛耗，并考慮了提高支出效益的系數(shù)，政府只能根據(jù)支出規(guī)模組織收入，不得亂攤派，亂收費(fèi)，政府也只能在確定的支出規(guī)模范圍內(nèi)合理安排支出，無(wú)權(quán)多支和濫支。再次，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。以支制收，不排除政府舉債的必要性和可能性，當(dāng)收入不足以抵補(bǔ)支

10、出，允許通過(guò)法律程序通過(guò)適度債務(wù)規(guī)模來(lái)解決。最后，這是高層次的理財(cái)方式?！傲咳霝槌觥币馕吨仁丈蟻?lái)再說(shuō)，收入可以不受支出的制約，這是一種原始的簡(jiǎn)單的理財(cái)方式?！耙灾Фㄊ铡笔且蕴岣咧С鲂б鏋榱⒆泓c(diǎn)的，要求更高檔次的管理水平。    2006-12-06        四、提高財(cái)政支出效益應(yīng)處理好的幾種關(guān)系提高支出效益的根本途徑是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)管理。這里主要是簡(jiǎn)略地分析一下優(yōu)化結(jié)構(gòu)涉及的幾種關(guān)系。1.政府與市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)是一種資源配置方式，財(cái)政也是一種資源配置方式

11、。市場(chǎng)是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格滿足私人需要，財(cái)政則是一種政府行為，是通過(guò)無(wú)償性收支滿足社會(huì)公共需要。政府與市場(chǎng)在資源配置中的分工，從理論原則上講，可以借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“公共產(chǎn)品”與“私人產(chǎn)品”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。即私人需要具有競(jìng)爭(zhēng)性和排它性，而社會(huì)公共需要具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排它性。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)公共需要可以大體分為兩類：一類屬于純社會(huì)公共需要，主要靠財(cái)政無(wú)償性收入來(lái)提供，如國(guó)防、行政、公安、司法、義務(wù)教育和基礎(chǔ)科學(xué)等。當(dāng)然，某些領(lǐng)域也不完全排除私人投資，如私人投資或捐贈(zèng)按國(guó)家教育方針舉辦中小學(xué)，但只能起補(bǔ)充作用。另一類是介于社會(huì)公共需要和私人需要之間在性質(zhì)上難以嚴(yán)格劃分的需要，其中大部分也要由財(cái)政通過(guò)無(wú)償性

12、收入來(lái)滿足，有高等教育、價(jià)格補(bǔ)貼、撫恤救濟(jì)金、社會(huì)保障等，還有基礎(chǔ)性和公益性工程也可歸入這一類。在實(shí)際生活中這類需要究竟由市場(chǎng)提供還是由財(cái)政提供，雖然不可能徑渭分明，但也要有大體的分明。比如，公路建設(shè)本屬于“公共資本”投資，理應(yīng)由財(cái)政提供，但也允許私人或企業(yè)投資并通過(guò)收費(fèi)來(lái)補(bǔ)償，但如果收費(fèi)過(guò)高，關(guān)卡林立，勢(shì)必加大服務(wù)成本，干擾交通秩序，也會(huì)干擾市場(chǎng)秩序。    目前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換過(guò)程中，各級(jí)政府的職責(zé)還有待于具體界定，各級(jí)財(cái)政的職責(zé)還存在交叉不清之處。在滿足社會(huì)公共需要過(guò)程中，一方面存在保障不足的問(wèn)題，如有些縣連工資也不能按期發(fā)放，農(nóng)業(yè)、科技教育、公共

13、設(shè)施投入不足。另一方面，也存在保障過(guò)度問(wèn)題。如對(duì)事業(yè)單位全包的范圍過(guò)大，財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)過(guò)重，公費(fèi)醫(yī)療吃大鍋飯等等。當(dāng)前的主要矛盾方面是后一方面，即仍沿襲供給型財(cái)政的財(cái)政體制，大包大攬。在這方面必須加大改革力度，加快向符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變的步伐。2.生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代曾提出節(jié)省每一個(gè)銅板、一切為了革命戰(zhàn)爭(zhēng)的口號(hào)，今天應(yīng)當(dāng)提倡節(jié)省每一分錢(qián)，一切為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)。任何一個(gè)國(guó)家在其工業(yè)化初期和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期。財(cái)政支出中生產(chǎn)性支出的比重是上升趨勢(shì)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人成熟期，社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高居民的生活質(zhì)量，于是社會(huì)福利性支出躍居首位，生產(chǎn)性支出比重相對(duì)下降。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，按

14、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，生產(chǎn)性支出的比重應(yīng)是上升趨勢(shì)或起碼不應(yīng)下降，實(shí)際情況恰恰相反，這一比重是急劇下降的趨勢(shì)。因此，千方百計(jì)壓縮非生產(chǎn)性支出，增加生產(chǎn)性支出，是當(dāng)前提高整體財(cái)政支出效益中必須給子高度重視的課題。壓縮非生產(chǎn)性支出，當(dāng)然包括一切生產(chǎn)性支出，而其中以行政管理費(fèi)最為典型。馬克思在100多年前曾預(yù)言：“和現(xiàn)代社會(huì)比起來(lái)，這一部分將會(huì)立即極為顯著地縮減，并將隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益減少?！保R克思恩格斯選集第四卷第10頁(yè)）我們卻違背了馬克思的預(yù)測(cè)，行政管理費(fèi)的增長(zhǎng)居各項(xiàng)支出增長(zhǎng)之首位。19791994年間，財(cái)政總支出增長(zhǎng)4.2倍，年均增長(zhǎng)10.9，而行政管理費(fèi)增長(zhǎng)15倍，年均增長(zhǎng)18.9，占總支出的比重

15、由1978年的4.8上升到1994年14.6。行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快的根本原因是缺乏精簡(jiǎn)、效率原則，機(jī)構(gòu)臃腫，吃“皇糧”人口過(guò)多，工作方式落后。其中首推“人頭費(fèi)”，許多縣（市）財(cái)政支出的70以上用于發(fā)放工資，少數(shù)縣（市）全部財(cái)政收人用于發(fā)放工資還不夠，職工醫(yī)療費(fèi)不能報(bào)銷(xiāo)，辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出差費(fèi)、招待費(fèi)增長(zhǎng)迅猛。同時(shí)，大吃大喝，公費(fèi)旅游，超標(biāo)用車(chē)等違紀(jì)現(xiàn)象，屢禁不止。許多縣（市）財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，有些同志總是抱怨收入太少，不敷使用。其實(shí)，只重視收入而忽視支出效益，即是收人再多而用之無(wú)度，也會(huì)把老百姓的辛苦錢(qián)大大方方地付諸東流。行政管理費(fèi)不過(guò)是一個(gè)典型例子，忽視支出效益，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象是普遍的，加強(qiáng)行

16、政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵在于建立嚴(yán)格的制約機(jī)制和監(jiān)控體系。加強(qiáng)法制監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范批審程序，建立跟蹤檢查制度以及效益考核和獎(jiǎng)罰制度。3.基礎(chǔ)性、公益性投資與競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性投資生產(chǎn)性投資也存在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益問(wèn)題?；A(chǔ)性、公益性項(xiàng)目主要指公共設(shè)施、生活設(shè)施?；A(chǔ)工業(yè)、農(nóng)業(yè)也包括在內(nèi)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，公共設(shè)施被馬克思稱為“共同生產(chǎn)條件”，生活設(shè)施則可喻“共同生活條件”，基礎(chǔ)工業(yè)屬上游產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、一般是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的短缺部門(mén)。不論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)性、公益性投資都被列為政府投資的重點(diǎn)。特別是發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，都面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，政府介人基礎(chǔ)性、公益

17、性投資，加大投人，就更為迫切。基礎(chǔ)性、公益性投資與競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性投資的差別，主要在于投資效益的體現(xiàn)和投資回報(bào)的不同。競(jìng)爭(zhēng)件、盈利性投資，可以短期內(nèi)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以相應(yīng)地增加財(cái)政收人。基礎(chǔ)性、公益性投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)主要體現(xiàn)為長(zhǎng)期的、間接的社會(huì)效益，它可以克服結(jié)構(gòu)性矛盾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展，可以培植長(zhǎng)遠(yuǎn)的潛在財(cái)源。同時(shí)，也還可以通過(guò)本身的發(fā)展以及它的“波及效應(yīng)”和“乘數(shù)作用”，增加即期的財(cái)政收人。因此，熱衷于競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性投資而忽視基礎(chǔ)性。公益性投資，是扭曲政府職能并違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的短期行為。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)。在產(chǎn)業(yè)布局中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)短，加工工業(yè)長(zhǎng)，加工工業(yè)又追求“大而全”，“小而全”，

18、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)、地區(qū)趨同的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為此，國(guó)務(wù)院制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)中要求實(shí)行投資的合理分工：中央掌握的資金集中用于全國(guó)性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程，以及科技、教育、國(guó)防等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目；地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目，并要求地方政府加大農(nóng)業(yè)投人。在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的同時(shí)，必須加快投資體制改革，主要是明確政府投資主體，實(shí)行項(xiàng)目資本金制度，把市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)投資領(lǐng)域。4.集中與分散我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重呈下降趨勢(shì)、實(shí)行分稅制以后，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重將逐步有所上升，地方財(cái)政收入所占比重將逐步有下降，如何按“保證重點(diǎn)、壓縮一般”的方針，集中