1、河南省人地掛鉤試點政策實施方案（2012.2.20征求意見稿）為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見（國發(fā)201132號）精神，積極推進農(nóng)村土地整治和人地掛鉤工作，促進土地要素在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間優(yōu)化配置，提高土地節(jié)約集約利用水平，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程，根據(jù)國土資源部關(guān)于對河南省國土資源廳關(guān)于批準實施河南省加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)土地管理制度改革總體方案的請示的批復（國土資發(fā)2012 號）要求，結(jié)合河南省建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的實際需要，制定本方案。一、指導思想以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，著眼于保護耕地、保障糧食生產(chǎn)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，著眼于促進土地節(jié)約集約利用、優(yōu)化土地利用布局、提高土地利用效

2、率，著眼于維護農(nóng)民合法權(quán)益、保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。以農(nóng)村土地整治為平臺，以城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口和城市化地區(qū)吸納外來人口進入城市定居規(guī)模為依據(jù)，以人地掛鉤政策為抓手，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間土地要素合理配置，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進。引導城市資金等要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，構(gòu)建城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)的良性機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，支持中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。二、基本原則（一）保護耕地的原則。通過實施人地掛鉤政策，將農(nóng)村建設(shè)用地整治為耕地，確保全省耕地面積不減少、質(zhì)量有提高，并通過整治節(jié)約指標有償流轉(zhuǎn)籌集資金，推動高標準基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)能力。（二）促進節(jié)約集約用地的原

3、則。農(nóng)村建設(shè)用地復墾成耕地的同時，新型農(nóng)村社區(qū)及城鎮(zhèn)建設(shè)都嚴格按照有關(guān)標準用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，布局更合理，節(jié)約集約利用水平有提高。（三）符合規(guī)劃的原則。人地掛鉤工作中建設(shè)用地的整治和指標的落地使用都必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。（四）實行規(guī)模控制的原則。堅持土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進，以人口城鎮(zhèn)化的程度確定城鎮(zhèn)增加建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序。（五）尊重農(nóng)民主體地位的原則。開展人地掛鉤必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體地位。土地整治堅持整村推進，項目的立項、實施以及新村建設(shè)、指標流轉(zhuǎn)收益分配等事項均由

4、農(nóng)民自主決定。（六）因地制宜的原則。人地掛鉤要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應(yīng)，與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。應(yīng)優(yōu)先選擇條件成熟的城鄉(xiāng)結(jié)合部以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和各類工業(yè)園區(qū)附近村莊開展整治，按照“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”的模式拆舊建新，積極推進當?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活向城市化方向發(fā)展。對于條件成熟的遠郊偏遠地區(qū)，可采取“整體規(guī)劃、分步實施”的模式，積極引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中。（七）維護農(nóng)民權(quán)益的原則。對建設(shè)用地整治后，當?shù)爻滦娃r(nóng)村社區(qū)、公共實施、公益設(shè)施等建設(shè)使用外，還必須預留一定數(shù)量用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，確保農(nóng)民長遠生計有保障。節(jié)約的建設(shè)用

5、地指標實行有償流轉(zhuǎn)，收益返還農(nóng)村，使農(nóng)民切實受益，生活水平真正得到改善。三、目標任務(wù)（一）建設(shè)用地整治和流轉(zhuǎn)目標任務(wù)。從2012年起，全面實施已啟動的“千村土地綜合整治”試點項目，盡快完成舊村復墾任務(wù)，同時，在全省范圍內(nèi)進一步加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，并通過人地掛鉤政策將結(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，以更好地推動城鄉(xiāng)用地布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高集約節(jié)約用地水平，為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造有利條件。力爭到2020年復墾農(nóng)村建設(shè)用地400萬畝以上，其中200萬畝通過人地掛鉤政策有償流轉(zhuǎn)，用于縣域經(jīng)濟發(fā)展和以中原城市群為主的城市建設(shè)用地，其余部分用于當?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、公益

6、事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。同時，為農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村土地整治及高標準基本農(nóng)田建設(shè)爭取2000億元以上的直接流轉(zhuǎn)收益。近期每年的任務(wù)分別為：2012年（試點期間），整治農(nóng)村建設(shè)用地20萬畝，其中10萬畝通過人地掛鉤政策有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，同時，為當?shù)剞r(nóng)村取得100億元以上的直接流轉(zhuǎn)收益。2013-2015年，每年整治農(nóng)村建設(shè)用地50萬畝以上，其中27萬畝通過人地掛鉤政策有償流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，同時，使當?shù)剞r(nóng)村獲得270億元以上的直接流轉(zhuǎn)收益。（二）高標準基本農(nóng)田建設(shè)目標任務(wù)。繼續(xù)使用好新增費、耕地開墾費、土地出讓金用于支農(nóng)部分等專項資金。人地掛鉤指標流轉(zhuǎn)收益也要拿出一定比例投入高標準基本農(nóng)

7、田整治。推進農(nóng)村土地整治重大工程和10萬畝以上土地整治項目建設(shè)，開展高標準基本農(nóng)田示范縣（市）建設(shè)。根據(jù)我省資源和資金投入能力以及國家的總體安排，計劃在“十二五”期間完成高標準基本農(nóng)田整治規(guī)模大約3000萬畝。按照計劃，每年實施600-700萬畝。其中每年通過人地掛鉤指標流轉(zhuǎn)收益解決高標準基本農(nóng)田建設(shè)資金20億元以上。（三）維護農(nóng)民權(quán)益等方面的目標任務(wù)。確保開展土地整治的地方農(nóng)民當前生活水平有提高、長遠生計有保障。杜絕因人地掛鉤工作引發(fā)上訪、影響社會穩(wěn)定情況的發(fā)生。確保通過開展人地掛鉤，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平顯著提高。（還需再具體一些，如農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變等）四、編制專項規(guī)

8、劃布置全省各縣（市、區(qū)）政府應(yīng)用第二次土地調(diào)查成果，組織開展農(nóng)村建設(shè)用地專項調(diào)查，摸清本地農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀、權(quán)屬、類型，分析農(nóng)村建設(shè)用地整治復墾潛力，了解當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿，評價城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。在此基礎(chǔ)上編制本行政區(qū)域的人地掛鉤專項規(guī)劃。要做好與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。規(guī)劃期五年，編制完成后上報省轄市人民政府審批，省轄市匯總數(shù)據(jù)報省土地整治辦公室備案。縣級專項規(guī)劃主要內(nèi)容包括：農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查和整治潛力評價，相關(guān)規(guī)劃銜接情況，工作組織，掛鉤復墾項目總規(guī)模和分年度實施規(guī)模，實施時序，補償方案，安置方案，新村

9、安置用地方案，資金預算與籌措方案，相關(guān)保障措施等。該項工作要求各縣（市、區(qū)）完成時間為2012年5月底之前，完成的地方才能列入人地掛鉤試點。五、開展土地整治（一）下達年度控制規(guī)模。省土地整治辦公室在評價各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況和社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合年度土地利用計劃安排，按照規(guī)模控制、有序使用的要求，綜合平衡下達年度掛鉤控制規(guī)模，作為各地通過人口掛鉤增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的上限。2012年該項工作4月底之前完成，以后每年12份下達下一年度的控制規(guī)模。（二）編制年度實施方案并備案。各縣（市、區(qū)）根據(jù)省下達的年度掛鉤控制規(guī)模，編制年度掛鉤實施方案，實施期限為一年。根據(jù)掛鉤專項規(guī)劃和現(xiàn)實條件確定年度農(nóng)

10、村建設(shè)用地整治具體項目、實施時序、結(jié)余建設(shè)用地面積等，落實具體建設(shè)用地復墾地塊，逐地塊建立資料檔案。項目地塊應(yīng)是現(xiàn)狀農(nóng)村居民點和廢棄工礦用地，地類認定一律以經(jīng)國家、省認定的最新年度土地變更調(diào)查資料為依據(jù)，確保實地、圖件、臺帳三者一致。縣級政府將年度掛鉤實施方案報省轄市政府備案。2012年該項工作5月底之前完成，以后每年1月份完成。（三）實施土地整治項目。各縣（市、區(qū)）嚴格實施批準備案的年度掛鉤實施方案，以具體項目的形式運作。在征得農(nóng)民同意的前提下，由縣級政府組織，以鄉(xiāng)村為主體提出立項申請，并編制農(nóng)村土地整治項目規(guī)劃，經(jīng)省轄市政府批準后實施，完成后，復墾主體提出驗收申請，縣級初驗，省轄市國土資源

11、局組織驗收，主要內(nèi)容為建設(shè)用地復墾后形成的耕地數(shù)量和質(zhì)量等，合格的，通過電子報備系統(tǒng)上報省土地整治辦公室備案，報備系統(tǒng)為每一批指標自動分配唯一的備案號，以便省土地整治辦公室在線監(jiān)控。各地已實施的“千村土地綜合整治”試點項目，按該項目的管理程序驗收通過后，在結(jié)余的建設(shè)用地指標沒有用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡的情況下，可優(yōu)先用于人地掛鉤。土地整治項目的有關(guān)管理辦法由省土地整治辦公室另行制訂。六、指標交易和使用指標按以下優(yōu)先順序使用：當?shù)剞r(nóng)村建設(shè)當?shù)乜h域經(jīng)濟發(fā)展全省范圍內(nèi)其他城市建設(shè)。首先，用于當?shù)剞r(nóng)村建設(shè)。按批準的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃或新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，用于當?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)

12、設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地，可以先使用后核銷。省轄市批準項目時，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等用地同時審批，并通過電子系統(tǒng)報備。原有建設(shè)用地復墾后歸還指標時，再次通過電子系統(tǒng)報備核銷。其次，用于當?shù)乜h域經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村土地整治項目在完成立項、規(guī)劃后，預計節(jié)余的建設(shè)用地指標可以先用于縣域經(jīng)濟建設(shè)，指標收益及時返還農(nóng)村，投入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和舊村拆遷復墾，以加快項目實施進度，待復墾項目驗收后及時核銷指標。鼓勵有條件的地方先完成農(nóng)村建設(shè)用地復墾，然后再在縣域內(nèi)使用指標。省轄市政府制定本市“人地掛鉤”指標“最低保護價”，報省政府同意后執(zhí)行。縣域內(nèi)使用指標的價格不得低于當?shù)氐摹白畹捅Ｗo價”。各市、縣也

13、可建立市場，以企業(yè)為主體購買。最后，用于全省范圍內(nèi)其它城市建設(shè)。省土地整治辦公室建立全省指標庫，各地節(jié)余的“人地掛鉤”指標納入省級指標庫，通過全省公開交易的方式，有償流轉(zhuǎn)到經(jīng)濟相對發(fā)達的城市使用，以市、縣政府為主體購買。省有關(guān)部門制定省級“人地掛鉤”指標交易的“最低保護價”，作為公開競拍的起拍價。指標最低保護價考慮的因素主要包括農(nóng)村建設(shè)用地整治成本、新型社區(qū)公共設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)成本、農(nóng)民安置補償費用以及擬用建設(shè)用地的市場價格等。指標轉(zhuǎn)讓的主體統(tǒng)一為縣（市）政府，主要用于城鎮(zhèn)經(jīng)營性用地。掛鉤時，指標與擬建設(shè)的地塊組成項目，報省轄市政府審批，涉及征收轉(zhuǎn)用的按法定程序辦理。各市、縣每年使用“人地掛

14、鉤”指標的總量不得超過省下達的控制規(guī)模。縣級政府購得當?shù)剞r(nóng)村的人地掛鉤指標后，或市、縣政府通過全省統(tǒng)一的交易平臺購得人地掛鉤指標后，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，選定相應(yīng)面積的擬建設(shè)開發(fā)的地塊，完成對農(nóng)民的補償安置，并交納相關(guān)費用（不交新增費和開墾費），辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)后，通過法定程序完成國有土地使用權(quán)的供應(yīng)，即視為“掛鉤指標”已落地。今后，試點地方縣域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)營性用地全部使用人地掛鉤指標解決，不再安排新增建設(shè)用地計劃指標。省土地整治辦公室制定人地掛鉤指標管理辦法，對指標的產(chǎn)生、備案、交易、使用等事項進行明確規(guī)定。省土地整治辦公室參照正在使用的“耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”功能設(shè)計

15、，組織開發(fā)人地掛鉤指標管理信息系統(tǒng)，對指標的報、備、用、消、統(tǒng)、查等進行信息化管理。七、收益分配和使用“人地掛鉤”指標在縣域內(nèi)使用獲得的收益全部返還產(chǎn)生指標的農(nóng)村，通過全省公開交易產(chǎn)生的收益，省級財政留取一定比例（10-20%）集中用于高標準基本農(nóng)田建設(shè)，其余也全部返還產(chǎn)生指標的農(nóng)村。返還農(nóng)村的指標收益主要用于當?shù)匦滦娃r(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民拆遷補助、建房補貼等，確保指標收益真正用于農(nóng)村和農(nóng)民，爭取能夠解決拆遷農(nóng)戶的全部建房資金，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民生活水平。省國土資源廳和財政廳聯(lián)合制定人地掛鉤指標有償流轉(zhuǎn)收益分配和使用管理辦法。八、保障措施（一）成立專門機構(gòu)，明確相關(guān)部門任務(wù)成立河南

16、省土地整治辦公室，負責組織開展人地掛鉤及相關(guān)工作；成立全省交易機構(gòu)，作為全省統(tǒng)一的交易平臺，建立人地掛鉤指標庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。各市、縣也要成立相應(yīng)的機構(gòu)，建立交易網(wǎng)點。省國土資源部門負責部署全省人地掛鉤總體工作，指導各地編制人地掛鉤專項規(guī)劃和年度實施方案并督促各地認真落實，對各地工作進行監(jiān)督檢查和考核；省轄市政府領(lǐng)導開展本市內(nèi)人地掛鉤工作，省轄市國土資源部門負責本市人地掛鉤工作的業(yè)務(wù)指導，并對人地掛鉤復墾項目復墾后的耕地進行驗收；縣（市、區(qū)）人民政府負責本轄區(qū)內(nèi)人地掛鉤工作的組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，負責人地掛鉤指標的管理、流轉(zhuǎn)和使用，縣鄉(xiāng)政府負責農(nóng)民的拆遷安置和新農(nóng)村社區(qū)建

17、設(shè)等工作，縣（市、區(qū)）國土資源部門負責人地掛鉤土地整治項目的全程監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府（辦事處）、村集體經(jīng)濟組織負責人地掛鉤土地整治項目的具體申報和實施。（二）建立科學的管理機制，加強制度建設(shè)建立 “黨委領(lǐng)導、政府組織、國土搭臺、部門聯(lián)動、鄉(xiāng)村實施、群眾參與、和諧推進”的工作機制，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、科學管理機制、利益導向機制、目標責任考核機制、社會化宣傳機制、投入機制和人才隊伍保障機制。通過3-5年，使以上機制基本完善。2012年初步制定農(nóng)村建設(shè)用地復墾、人地掛鉤指標驗收、指標交易、指標使用、收益分配等各個環(huán)節(jié)的管理制度，并發(fā)布執(zhí)行，以后根據(jù)工作的需要逐步改進完善。相關(guān)部門

18、要抓緊出臺土地整治項目管理辦法、人地掛鉤指標管理辦法、人地掛鉤指標有償流轉(zhuǎn)收益分配和使用管理辦法等規(guī)范性文件。（三）強化人地掛鉤控制規(guī)模的作用。每年層層分解下達人地掛鉤控制規(guī)模，作為通過人地掛鉤增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的上限。各地必須按照控制規(guī)模編制年度實施方案并嚴格執(zhí)行，嚴禁突破控制規(guī)模開展人地掛鉤工作。（四）切實尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益。一是在確定人地掛鉤土地整治項目區(qū)時，必須征得本集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民同意，嚴格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示。項目申報材料要包括90%以上成員代表簽字或村民代表會議、村民小組成員會議審議通過的會議記錄、公示照片等。二是在舊房拆遷、補償安置、社區(qū)

19、建設(shè)、新居分配、復墾用途等方面，廣泛征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是擬復墾宅基地及其附屬設(shè)施的農(nóng)戶，必須提供擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明。四是為充分發(fā)揮農(nóng)民集體和農(nóng)戶在土地整治中的主體作用，應(yīng)由鄉(xiāng)村提出將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復墾的立項申請，經(jīng)批準后進行復墾。如果企業(yè)參與復墾，仍然由鄉(xiāng)村作為復墾主體，履行立項等程序，企業(yè)與鄉(xiāng)村之間簽訂協(xié)議，明確各自的權(quán)利義務(wù)。五是在規(guī)劃中要為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留出足夠的用地空間，不斷拓寬農(nóng)民增收渠道，確保當?shù)剞r(nóng)民的長遠生計有保障。六是農(nóng)村集體建設(shè)用地復墾后的土地，所有權(quán)和使用權(quán)歸本農(nóng)