1、優化創業環境支持農民工返鄉創業崔傳義在我國經濟發展進入新常態，深化改革，激勵大眾創業創新，以形成發展新動力之時，國務院辦公廳發出了關于支持農民工等人員返鄉創業的意見（以下簡稱意見），并提出三年行動計劃綱要。這促使我們結合新的發展階段，審視農民工返鄉創業的情況、特點和趨勢，認識它作為大眾創業、萬眾創新的一部分，對促進資源有效配置，使廣袤鄉鎮百業興旺，帶動就業增收，促進區域、城鄉、工農協調發展的作用，進而把支持農民工返鄉創業放在戰略位置，尊重返鄉農民工的創業意愿、選擇和主體地位，探索市場機制下的創業發展規律，優化政策、體制環境和公共服務，讓社會力量充分發揮作用，合力打開新的局面。一、 農民工返鄉創

2、業增長加快、內容豐富、一舉多得農民工返鄉創業是農民打破城鄉分割跨地區流動、進城務工的一種后續選擇和創造。改革以來，我國農民第一步實行農業家庭承包，發展農業解決溫飽，并解放出億萬農業富余勞動力，接著為就業增收開始了農業國工業化背景下的轉移就業。條件好的地方發展鄉鎮企業就近轉移，欠發達地區難以這樣做，就走出家園，到沿海發達地區和城市務工。外出農民工為加快工業化、城鎮化發展做出了巨大貢獻，多數人至今仍在發達地區和城市就業，向逐步市民化努力。另有一部分農民工，經過一段外出就業，又返回家鄉，利用打工增長的見識、本領，獲得的資金、信息，結合家鄉資源條件、市場需求，創辦企業，發展工商服務，投資商品農業，被稱

3、為農民工返鄉創業。農民工返鄉創業在上世紀90年代初開始受到部分不發達地區政府和相關機構的關注，那時數量尚少。進入新世紀，隨著沿海發達地區勞動密集產業轉移加快，中西部發展條件改善，一個農民工回鄉創業潮悄然興起，打破了農村勞動力向城市和發達地區的單向流動。2012年以來，我國經濟進入速度放緩、結構調整的換擋期，在全面推進改革、創業環境趨向改善的情況下，農民工返鄉創業增長進一步加快，內容不斷豐富，受益民眾范圍不斷擴大。1、進入21世紀，特別是2012年以來返鄉創業增長加快。對近期農民工返鄉創業的增長，2007年國務院發展研究中心做了百縣調查，301個村返鄉農民工占外出農民工的23%，返鄉農民工中創業

4、的占13.8。在1990年前創業的極少，1990-1999年創業的占30%；2000-2007年初創業的占2/3，年均創業人數比90年代增長近2倍。此后，經歷國際金融危機，特別是2012年以來，農民工回流與創業的增長進一步加快，多是夫妻一起在外打工，回鄉共同創業。2、返鄉創業內容豐富，路徑不斷拓寬。對當前農民工返鄉創業的內容、形式、路徑，意見做了很好的概括：一是順應產業轉移趨勢，利用家鄉比較優勢，將務工地的產業轉移到輸出地。有的是原來在發達地區勞動密集企業打工，回鄉創辦類似企業；有的在打工地已經創業，轉移到家鄉；有的是引領自己打工的企業到家鄉辦分廠，自己做經理。二是借鑒發達地區的產業組織形式、

5、經營管理方式，提升本地產業。三是借助家鄉有區域特色的產業、產品、工藝，創業興業，參與區域化、專業化、貿工農一體化的產業集群，實行一二三產業融合發展。四是租賃土地，投資發展規模種養、農產品加工、流通、服務，成為大戶、家庭農場、龍頭企業等新型農業經營主體。五是借力“互聯網+”信息技術，在網上開店，將農村與城市的產銷供求直接對接，投資小，成本低，出現“淘寶村鎮”。“互聯網+農+工+商”，使小農戶、小企業連通大市場，擴大了創業就業空間。3、創業以個體、私營為主，規模小，數量大。據調查，返鄉農民工創辦的企業，個體、私營分別約占7成和2成，產權清晰，自主靈活；以小微企業為主，初次投資規模在5萬元以下的占近

6、7成；用工在2人以下的約占4成。企業雖小，但數量龐大。根據大量調查歸納的外出農民工返鄉創業比例及近年情況推算，到2014年農民工返鄉創業累計約為800萬個左右，不計入個體工商戶也有近200萬戶。4、返鄉創業延續了向工業化、城鎮化的轉移，部分創業者已成為城鎮居民。農民工返鄉創業有農業農村發展的內容，但總體是延續外出打工開始的向非農產業和城鎮的轉移，不是倒退。據百縣調查，農民工返鄉創業從事二三產業的占2/3，創業、居住半數是在小城鎮，創業者已落戶城鎮的占13.5%。同是這項調查，農民外出就業30年累計戶口遷入外地的僅相當現有外出就業總人數的1.7%。返鄉創業突破城鄉二元體制落戶城鎮領先于外出就業。

7、實踐證明，農民工返鄉創業一舉多得，利國利民。第一，返鄉創業把人力資本、資金等引入輸出地，促進工業化向西擴展、向下延伸，補區域、城鄉發展的短板。農民工的流出地多是傳統農區，很多因素制約工商業發展。青壯年外出打工獲得勞務收入，但當地非農產業落后、就業機會少、農民收入低的狀況沒有改變。農民工返鄉創業突破了這種局面。他們把在發達地區獲得的資金和市場觀念、技術、管理帶入家鄉，成為推動當地主要是鄉鎮二三產業、民營經濟發展的“草根”力量。據調查，很多鄉鎮個體、合伙的小企業大群體，是由返鄉創業農民工先搞起來的，他們點燃了那里非農產業的火種，一些小企業雨后春筍般生發出來，鋪墊著工業化的發展基礎。少數地方返鄉創業

8、起步早，已培育形成了縣域經濟支柱產業。第二，創業帶動就業，開拓農民就近轉移就業增收的新空間。就業是民生之本，創業是就業之源。農民出鄉打工是一個飛躍，返鄉創業是又一個飛躍，長期致力于農村改革的原國務院發展中心副主任王郁昭曾說，農民從打工到返鄉創業，是從為自己找到一個就業崗位，到為其他人創造一批就業崗位，從一個人創造財富到組織帶領一批人創造財富，這就是創業的風采和“飛躍”所在。返鄉創業促進了三方的就業增收：一是解決返鄉創業者本人的發展出路，提高了收益和社會地位。二是吸納返鄉農民工就業，繼續向非農產業轉移而不是停止，繼續運用打工積累的技能、經驗就業增收。三是帶動農民就近轉移就業，為就業困難的農民，“

9、三個月種田，八個月空閑”的務農農民及城鎮待業人員增添就業增收途徑。第三，促進農業結構調整、適度規模經營、向現代農業轉變。多數農民工流出地農業的加工、流通、服務薄弱，農業勞力弱化，但有農地流轉的空間，農民工返鄉投資農業正逢其時。他們從種養、加工、流通切入，起初多是發展多種經營、特色農業。據調查，一半以上高效農業開發項目是由外出回鄉的人先搞起來；鄉鎮貿工農一體化的特色農業，其龍頭不論是企業、協會還是合作社，帶頭人打過工的占60以上。近年的新動向是返鄉創業參與土地流轉，發展多為100-300畝適度規模經營的大戶、家庭農場，是支持未來農業發展的重要力量。第四，推動不發達地區城鎮化進程，促進新農村建設。

10、返鄉農民工往往把創業和城鎮化結合起來，他們創辦規模稍大的工商服務企業絕大部分是辦在小城鎮和縣城，為城鎮提供產業支撐，投資基礎設施，發展服務產業，帶動農民轉移就業，為小城鎮發展和人口城鎮化提供了推動力。同時經風雨、見世面的農民工回鄉村創業，增加了較高素質的人才，成為新型職業農民、企業家，支持教育、衛生事業，擔任村干部，成為農村發展的骨干力量。二、 從戰略高度、用發展眼光看待農民工返鄉創業值得注意的是，當前農民工返鄉創業正成為廣大后發展地區發展、就業的重要推動力，今后，在“十三五”及更長時期里，將進一步發展、走強，展現其作用。它不僅會繼續推動輸出地的發展、就業、民生改善，還將在全國經濟進入新常態的

11、階段，作為依靠民眾積極性、創造力，解決一些深層次結構性、體制性問題的一個部分，對形成新的結構合理、協調發展的動力機制，成功跨越“中等收入陷阱”，轉入中高速、中高端的持續發展做出特殊的貢獻。新階段農民工返鄉創業作用增強、地位上升，是由兩方面的情況決定的。一方面，在我國國情和新的發展改革背景下，農民工返鄉創業有著深厚的基礎和條件，發展正逢其時，繼續發展、擴大是必然趨勢。當前支持農民工返鄉創業發展的因素，一是農民外出務工人力資本的積累。打工孕育創業。改革開放以來，從不發達地區農村向沿海發達地區和城市的大規模農民流動、進城打工，進行了30多年，所得收獲，不僅是推動了以沿海地區和城市為主要基地的世界工廠

12、、經濟貿易的崛起，還有一個成果，是數以億計農民工的成長，人力資本的提升和積累。我國外出就業農民工到2014年已達1.68億人，比2000年增長70%以上。他們在打工中鍛煉，在市場、企業、城市的大學校長見識，學技術及經營管理。他們中有積累一定技術和經驗的產業工人，還有市場營銷、技術管理人員，個體、私營企業經營者、企業家等人才。這寶貴的人力資源、資本，大部分將繼續在輸入地做貢獻，另一部分則會返鄉創業，打工積累的資金、技術和管理經驗是實現其回鄉創業夢想的基本條件。他們將在推動廣大輸出地改變工業化落后、農業薄弱、就業不足、收入較低的狀況中發揮無可替代的作用。二是產業梯度轉移是農民工返鄉創業的宏觀背景。

13、我國地區、城鄉發展不平衡，經濟技術差距大，東部發達地區產業、資本、人口集聚到一定程度，要素成本上升，加上勞動力供求變化，發展放緩，中西部則有潛在優勢和迂回空間，包括許多農業勞力超過半年的農閑時間可以利用，加上發展條件和環境逐步改善，決定了勞動密集產業及資本繼續向不發達地區的轉移、擴散。這是輸出地發展的歷史機遇，農民工回鄉創業就是產業轉移的主要媒介和載體，向縣市小城鎮轉移、擴散，農民工回鄉創業更是基本力量。三是打工者大多有回鄉創業的打算，強烈的創業愿望，與家鄉的天然聯系，希望擺脫家分兩地局面，與家人團聚，照顧老人、兒女，是他們選擇回鄉創業的自身動力。四是農民工融入城市的道路還很漫長，事實上這也是

14、促使他們返鄉創業的推力。農民工雖是發達地區和城市產業工人的主體和常住人口，但在許多方面還享受不了公平待遇，尤其是家分兩地，不能落戶城鎮，他們到了一定年齡就不得不選擇回鄉創業就業的路子。這個年齡是在40歲左右。在20082014年期間，40歲以上農民工所占比重已從30%提高到43.5%，因此當前和今后一個時期將是農民工返鄉創業加快步伐的時期。五是一些輸入地政府抓住農民工返鄉創業的發展機遇，尊重、支持他們返鄉創業，改善創業環境，是農民工返鄉創業的拉力。以上基本因素，加上國家推進大眾創業、農民工返鄉創業的制度改革、政策支持，決定了農民工返鄉創業的發展壯大前景。另一方面，由于農民工返鄉創業的若干特性，

15、使其推動廣大后發展地區經濟發展、就業、民生改善的局部貢獻，在新的發展階段具有關系全局的戰略意義。我國農民工返鄉創業發生發展已20多年，隨著發展要解決的經濟社會突出問題的變化，它的作用分量也在變化。從改革起步到新世紀初，社會發展面臨的突出問題是，占人口80%的農民，由改革獲得解放、解決溫飽后如何實現農業富余勞動力的轉移就業增收，國家如何實現農業國工業化的經濟起飛，所以農民流動、大規模轉移與工業化在發達地區先行崛起的結合，就是主流。這個時期也有農民工返鄉創業，一些中西部地區的領導者較早發現和支持它，說明它對欠發達地區已顯重要，但在全局發展中分量尚小。之后，隨著農民跨地區流動和工業化進展，人口紅利大

16、多留在沿海地區和城市，東中西地區之間和城鄉之間差距拉大、發展失衡，及農民工和農民等群眾低收入、低消費，這些結構性問題，在勞動力供求發生大變化、國際需求環境變動的背景下負面作用上升，加上其他因素，我國經濟進入一個增速換擋發展階段。在這個階段，要解決結構性、體制性問題，轉變發展方式和動力機制，根本的推動力仍是來自民眾，包括農民工返鄉創業。這種返鄉創業，當前不僅條件更成熟，發展更快，而且是解決經濟社會發展深層問題的需要。農民工返鄉創業有助于解決當前經濟社會發展的結構性、體制性問題，與其特性有關。一是它聯接發達地區與不發達地區，聯接城鄉。農民工返鄉創業，使發達地區的人力資本、資金、信息逆向流動到不發達

17、地區，挖掘后發地區的潛力和市場需求，創辦企業，發展實業，彌補欠發達地區及縣域工業化發展的薄弱、現代農業發展的滯后，對推動發展，克服經濟下行壓力，提升中西部發展分量，校正地區、城鄉發展失衡，都起到作用。二是它創辦發展數以百萬計的中小微企業、數以千萬計的個體工商戶和民營經濟。這有利于讓眾多創業創新主體、資源、要素參與發展，帶動農民就近轉移就業、利用農閑時間充分就業，在增加發展動力的同時，改變大企業與小微企業的市場結構失衡與利益失調，增強經濟彈性，增強競爭和創新活力。三是創業帶動就業。主要是帶動中西部地區農村勞動力就近轉移就業，充分就業和增收。創業者的增收、致富、再投資與提高消費是一種情況，多數工人

18、、農民低收入群體的增收，大部分是用于消費，增加改善民生的最終有效需求。四是多數在中西部小城鎮創業。這就使一部分農民工通過返鄉創業的途徑，更易落戶城鎮，開辟破除城鄉二元體制，實現農民工市民化及國民待遇的出路，與另一部分在輸入地的農民工將來在就業城市突破二元體制實現市民化，有同樣的改革意義。同時，農民工返鄉創業將對新型城鎮化3個1億人中的中西部地區1億農業轉移人口進入小城鎮做出貢獻。中西部地區轉入小城鎮的1億人，相當多將與農民工回鄉創業及帶動就業有關。綜上所述，在新的發展階段，農民工返鄉創業的作用已不只是在欠發達地區的范圍，而是有全局的意義，是整個國家新的經濟增長點、動力源的一部分。這讓我們領悟，

19、國務院為何向全國發出支持農民工等人員返鄉創業的意見。三、 落實政策，扎實服務，優化創業環境新形勢下農民工返鄉創業內容豐富、意義重大，創業的成功，創業者及小企業的成長，涉及多方面難題和政策問題的解決。面對支持農民工返鄉創業的任務，國務院文件已經提出明確的思路和政策。這些政策來自實踐，也需要通過深入群眾，調查研究，結合本地實際，在解決問題中落實政策，推進改革，扎實服務。這里有幾點應予注意。一是更新觀念，把支持農民工返鄉創業工作放在戰略位置，堅持政府引導與市場主導協同。要立足依靠群眾創業創新積極性、創造性，促使鄉鎮百業興旺，培育發展、民生改善新動力，提高進一步做好這項工作的認識。輸出、輸入地聯動，尤

20、其是輸出地市縣要丟掉只注意招大商、引大資，輕視為本地百姓的返鄉創業、草根經濟、小微企業提供支持的想法，切實把農民工返鄉創業提上重要議事日程。創業是創業者承擔投資成本和風險的選擇，成敗取決于經濟效益，政府不能搞行政命令，強制回鄉人員如何創業。要實行政府引導與市場主導結合，遵循市場法則，尊重創業主體，政府簡政放權，著力解決創業中的政策、制度問題，改進服務管理。二是落實政策、改善制度，既實行普惠性政策，又落實扶持性政策。一些輸出地的問題是，對招商引資、農民工返鄉創業實行雙重標準，將緊缺的建設用地指標只給大企業，不給小企業，即使工業園區招不到商，也不給返鄉創業農民工一席之地。同時存在公共服務上的歧視。

21、落實政策，就要解決這類問題，讓農民工返鄉創業平等享受普惠性政策。有人認為，既是公平對待，就不要對農民工返鄉創業特別對待，給予扶持政策，這也不對。他們返回遠離中心城市的不發達鄉鎮創業，配套設施落后，創業成本較高，初創的小企業抗風險能力弱，小企業在市場交易、資金融通中與大企業缺乏平等的談判地位，往往小者受欺，利益受損，這都影響市場活力與公平，影響多元均衡發展和就業，實行差別化的扶持政策正是對市場機制的補充和完善。返鄉創業帶動就業，解決一些鄉村困難群眾的就業，對創業的扶持是促進就業發展戰略的一部分。實行普惠性、扶持性政策組合，加大了創業的支持力度。同時，這次的支持政策有多方面的推進，例如，有的地方提出，返鄉創業有個過程，僅對初創給予小額貸款的支持，將大量剛創業不久的創業者排除在信貸優惠政策之外不妥，這次文件就發展為對創業初創期、早中期的金融服務支持。要落實政策，就