1、財(cái)政約束條件下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新    提要我國(guó)特定的財(cái)政條件對(duì)公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的約束表現(xiàn)為：在制度層面上，公共產(chǎn)品供給能力不足；在體制層面上，城市化化傾向嚴(yán)重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極度匱乏；在機(jī)制層面上，供給與需求錯(cuò)位，公共資金管理混亂，行政開(kāi)支耗費(fèi)過(guò)大。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的供給導(dǎo)向，完善供給決策機(jī)制，建立多元化的供給體系，明確供給的優(yōu)先順序，加強(qiáng)供給的監(jiān)督管理，優(yōu)化供給效率。公共產(chǎn)品具有惠及乃至后代的巨大正外部效應(yīng)，是農(nóng)民增收和農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)的基礎(chǔ)，但在特定財(cái)政約束條件下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給極度匱乏，已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

2、和建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中亟待解決的一個(gè)重大。一、財(cái)政約束：有效供給嚴(yán)重不足（一）制度層面：公共產(chǎn)品供給能力不足財(cái)政作為國(guó)家強(qiáng)制性地實(shí)施資源配置的一種制度安排，其籌資能力受到多種因素的，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響表現(xiàn)為基礎(chǔ)性的制約，分配制度和分配政策的影響也十分顯著，我國(guó)目前的財(cái)力規(guī)模還沒(méi)有能力完全滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求。考察財(cái)政收入與GDP的關(guān)系，縱向比較，我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重的總體趨勢(shì)是下降的，近幾年有所改善。橫向比較，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重既低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展家。根據(jù)IMF政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和澳洲等發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政收入占GDP比重分別為3

3、5、47、40、49和37；1997年，馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印尼和印度等發(fā)展中國(guó)家的這一比重分別為28、19、18和21.5，發(fā)展中國(guó)家的平均水平為25。（二）體制層面：公共產(chǎn)品供給有失公平1.城鄉(xiāng)差距巨大。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國(guó)財(cái)政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，19781998年，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投入總額僅為994億元，僅占同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基本建設(shè)總投資的1.5；1980年以后，我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，2001年下降到最低點(diǎn)，僅占7.71，有限的資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，農(nóng)村滿(mǎn)足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱

4、乏，全國(guó)2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有供水站，2/3的耕地缺乏有效排灌條件，83的村不通自來(lái)水，13的村不通公路，53的村不通電話，93的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，207個(gè)縣無(wú)公共圖書(shū)館，67.9的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有文化站，2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本癱瘓，一些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲(chóng)病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復(fù)燃。2.地區(qū)差距明顯。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府和村鎮(zhèn)集體混合供給的體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方財(cái)源豐富或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體較多、效益較好的一些地區(qū)（主要是東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)），地方政府或村集體組織有財(cái)力提供較多的公共產(chǎn)品；而經(jīng)濟(jì)底子較差、資源條件落后、不便的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短

5、缺，中西部一些地方政府常年負(fù)債運(yùn)行，鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，拖欠教師工資的情況比比皆是，甚至連政府工作人員的工資都沒(méi)有保障，更不用說(shuō)公共產(chǎn)品的供給了。2000年，全國(guó)各省（市、區(qū)）中，每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍， 其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財(cái)政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。3.成本分?jǐn)偛痪９伯a(chǎn)品成本主要應(yīng)由稅收負(fù)擔(dān)，遵循按能力負(fù)擔(dān)原則，收入多者多負(fù)擔(dān)。目前，農(nóng)村居民家庭人均純收入僅相當(dāng)于城市居民家庭人均可支配收入的1/3，恩格爾系數(shù)低于城市居民10個(gè)百分點(diǎn)，80以上的儲(chǔ)蓄存款也來(lái)自城市居民家庭，城市居民家

6、庭的納稅能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民家庭，但農(nóng)村居民家庭不僅相對(duì)稅負(fù)遠(yuǎn)高于城市居民家庭，而且絕對(duì)稅負(fù)也高于城市居民家庭。城市居民月收入額超過(guò)800元以上的部分才納稅，而農(nóng)村居民則不論收入多寡， 都要按田畝數(shù)和常年產(chǎn)量的一定稅率繳納農(nóng)業(yè)稅，沒(méi)有考慮農(nóng)民維持基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)投入的支出，全額按同一比例計(jì)征具有累退性。即使如此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政供給是非常有限的，制度外供給占據(jù)了極其重要的地位，除向農(nóng)民分?jǐn)偣伯a(chǎn)品貨幣成本外，還以活勞動(dòng)的形式向農(nóng)民分?jǐn)側(cè)肆Y本。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展中心的調(diào)查，我國(guó)義務(wù)經(jīng)費(fèi)中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2、11、9和78。稅費(fèi)改革前，制度外農(nóng)民負(fù)擔(dān)以村人均純收入為計(jì)提依據(jù)。平均

7、分?jǐn)偅环瞎截?fù)擔(dān)原則，隨著多種經(jīng)營(yíng)、打工等多方面原因，村民收入差距明顯擴(kuò)大，必定造成高收入者實(shí)際負(fù)擔(dān)低，低收入者實(shí)際負(fù)擔(dān)高，減輕了非農(nóng)戶(hù)和兼業(yè)農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)，加重純農(nóng)戶(hù)的負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，制度外財(cái)政籌集公共資源的路子完全堵死，如果不加大財(cái)政資金的投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極有可能陷于完全停滯的局面。（三）機(jī)制層面：公共產(chǎn)品供給缺乏效率我國(guó)基層政府目標(biāo)函數(shù)中比較關(guān)鍵的兩個(gè)變量是升遷和規(guī)模（王竹，1997），對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起主要作用的不是農(nóng)村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是為了滿(mǎn)足決策者的政績(jī)和利益需要，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏的決策機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，有限的資金沒(méi)有發(fā)揮有效的作用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供

8、給效率低。1.供給與需求錯(cuò)位。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在“四重四輕”傾向，不能充分滿(mǎn)足農(nóng)民需求。一是重“硬”輕“軟”，熱衷提供于看得見(jiàn)、摸得著的“便”公共產(chǎn)品，對(duì)上級(jí)要求考核的防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等公共設(shè)施項(xiàng)目，千方百計(jì)組織資金加以實(shí)施，而對(duì)農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品沒(méi)有太高的積極性；二是重“準(zhǔn)”輕“純”，對(duì)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對(duì)純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級(jí)政府不予支持就一籌莫展；二是重“短”輕“長(zhǎng)”，熱衷于提供見(jiàn)效快、易出成績(jī)的短期公共項(xiàng)目，不愿提供見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是重“建”輕“養(yǎng)”，

9、熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，不注重存量項(xiàng)目的保養(yǎng)和維護(hù)，造成資金浪費(fèi)。2.公共資金管理混亂。一是涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門(mén)較多，資金渠道、部門(mén)政策也較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散，政策之間相互制約的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，影響公共產(chǎn)品供給的有效性；二是制度外財(cái)政收支帳證不全，其至根本沒(méi)有建帳，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大，監(jiān)督成本過(guò)高，導(dǎo)致有效監(jiān)督不足；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間環(huán)節(jié)多，公共資金被層層“過(guò)濾”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有30的支農(nóng)資金不能及時(shí)到位或根本不到位，被短期或長(zhǎng)期挪用，財(cái)政支農(nóng)資金出現(xiàn)嚴(yán)重的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象；四是資金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，大搞樓堂館所建設(shè)，政績(jī)工程、形象工程建設(shè)過(guò)多，濫用、挪用甚至貪污，造成極大浪費(fèi)。3.行政開(kāi)支耗費(fèi)過(guò)大。基層政府作為一種公共產(chǎn)品，機(jī)構(gòu)臃腫，人員過(guò)多，效率低下，消耗大量的公共資源，甚至以籌集資金為目的向農(nóng)民提供各項(xiàng)低質(zhì)量