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文檔簡介

1、    WTO保障措施研究         提要 世界貿易組織成立后,各國啟動保障措施保護國內產業的事例呈逐步上升趨勢,使我國出口產品在大面積遭遇反傾銷起訴之外,又增加了保障措施壁壘屏障。本文系統分析WTO保障措施的相關內容及其實施漏洞,提出我國出口貿易對策。 關鍵詞:世界貿易組織,保障措施,預警機制 一、國際貿易中的保障措施 (一)保障措施涵義的界定。WTO保障措施協議中的保障措施是指成員針對未可預見的急劇增長的進口,為補救國內產業因此所受到的嚴重損害或嚴重損害威脅而采取的

2、進口限制措施。一般表現為提高關稅、進口數量限制或二者的結合(如關稅配額)。也就是說,世界貿易組織給予了成員國在特定條件下例外(免于)承擔其相關義務的權利。通過這種免責機制,賦予各成員一種救濟權,即當一成員因履行世界貿易組織原則而出現進口的急劇增長,并對國內相關產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時,可以合法地采取進口限制措施,而不必履行原先承諾的關稅減讓原則和一般取消數量限制的原則,以救濟本國產業。正是因為有了這種免責機制,WTO各成員才可能有充分的信心和膽量,通過不斷地降低關稅、削減非關稅壁壘,大力推動貿易自由化。 (二)保障措施實施的條件。GATT1994第19條和保障措施協議規定了實施保障措施

3、的三個實體條件:(1)存在某一產品的進口大量增加;(2)進口方存在相關產業的嚴重損害或嚴重損害威脅;(3)該進口增長導致了進口方相關產業的嚴重損害或嚴重損害威脅。實施條件要求,只有當(1)和(2)之間存在直接的因果關系時,才可以啟動保障措施。保障措施的啟動僅僅是基于進口數量的急劇增長,而和商品的成本與價格沒有關系。對出口國來說,即使你進行的是公平條件下的競爭和貿易,也有可能遭遇來自進口國的設限,這一點正是保障措施和反傾銷、反補貼措施的最大區別。從這個層面上說,保障措施是對公平貿易的一種傷害。為了避免WTO規則中的這種尷尬,在保障措施協議里,又規定對于采取保障措施的進口國應履行通知義務,通過“通

4、知、磋商”,以給出口國進行相應補償,或允許出口國采取報復性措施,以降低出口國的經濟損失。 二、我國出口遭遇保障措施現狀 (一)針對中國產品的保障措施狀況。據新華網報道,2006年共有25個國家和地區對我國發起反傾銷、反補貼、保障措施和特保調查共86起,同比增長37%,涉案金額20.5億美元,我國面臨的貿易摩擦形勢日益嚴峻。據中國貿易救濟信息網統計,2008年16月,國外對華共啟動48起貿易救濟調查,同比增加23起。其中,涉華保障措施3起,同比減少2起;特保2起,同比增加2起。實施保障措施的國家包括日本、阿根廷、美國、韓國、波蘭等。盡管從案件數量,涉案產品的出口金額看,目前我國出口受制于國外實施

5、保障措施的情況還不算很嚴重,但隨著WTO成員實施保障措施數量的逐年提高,今后國外保障措施對我國出口貿易發展的負面影響將可能越來越大。 我國加入WTO以后,出口產品因能較全面地享受多邊關稅減讓的成果,且能更大程度地享受多邊機制對非關稅壁壘約束帶來的益處,其競爭力將會進一步顯現,一些產品出口數量的增長將是可以預期的情形。相應地,我國出口產品對進口方國內產業帶來的競爭壓力也會進一步加大,這勢必會導致進口方國內產業對我國出口產品更大的警覺和提防。另外,由于我國“入世”議定書中有允許成員對我出口產品采取特別產品過渡性保障措施的承諾,“入世”后WTO成員紛紛加強了對華特別產品過渡性保障機制的立法工作。這些

6、立法主要是大幅度降低了立案標準,同時,可以僅針對我國。據統計,已有美國、歐盟、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度等國家和我國的臺灣地區制定了對華產品保障措施法規條款。目前,針對我國入世議定書發起的特保措施已成為“入世”后我國貿易摩擦的新問題。 (二)保障措施案件發生的主要原因 、保障措施實施條件的漏洞。保障措施案件逐漸增加的主要原因之一,是其實施條件存在漏洞,明顯的漏洞主要表現在以下方面: (1)進口大量增加。保障措施協議規定:“增加”可以有兩種解釋,一是絕對增加,即當期進口比前期進口大時,可認為進口增加了;二是相對增加,即某一類產品由國內生產一部分,由國外進口一部分,當國內生產的那部分數量

7、降低時,國外進口部分相對來說增加了。但對“大量增加”仍然沒有一個確定的數量標準來進行衡量,尤其是對“相對增加”的解釋,有貿易保護的嫌疑,更有可能導致實踐中被濫用。 (2)嚴重損害或嚴重損害威脅。進口方存在相關產業的損害不一定構成進口方適用保障措施,必須當損害達到一定的程度,即“嚴重損害或嚴重損害威脅”的程度。對于這個“程度”在保障措施協議里也缺乏可量化的指標,從而使其在實際操作中難以把握。 (3)產品進口增長是由兩個原因引起的:一是不可預測因素;二是承擔WTO義務。“不可預測性”過于模糊,難以確立援引保障條款的客觀標準,也更容易被進口方作為采取保障措施的借口。 2、保障措施實施的便利性。首先,

8、保障措施是比較容易啟動的貿易保護措施,其前提條件只要求某一產品進口量的激增,并對國內相關產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅,進口國可以采取限制進口數量或征收臨時性進口關稅的手段,緩解進口對國內同類產品的競爭壓力,而不需確認進口產品的價格是否低于正常價值,因而在操作上比反傾銷、反補貼措施更為便利;其次,保障措施作為政府的行政干預手段,既是簡單明了的,又是比較容易執行的。如,美國1974年貿易法第201條款規定,總統所采取的行動不屬于聯邦法院司法審議的范圍。即當美國總統應國內相關產業請求需對某一產品采取進口保障措施時,不必經過司法程序,這樣就可縮短決策時間,使保障措施盡快發揮作用。 3、WTO爭端解決

9、機制對保障措施的援用方更有利。根據保障措施協議,保障措施的援用方有義務與被援用方進行保障措施協議下的補償磋商,但卻沒有義務達成談判結果;同時,雖然援用方可能敗訴,但只要它及時取消有關措施,它也無需給對方提供WTO爭端解決機制下的補償,更不可能被對方授權報復。所以,雖然援用方在法律上和道義上失敗了,但在經濟上卻不用付出任何代價。 對保障措施的被援用方(受影響的出口方)來說,盡管可以運用WTO爭端解決機制得到勝訴的結果,但令人遺憾的是,WTO為勝訴方提供的法律救濟很有限。首先,雖然援用方有補償磋商的義務,但卻沒有相關的強制性的規定和機制使被援用方得到相應保障措施協議下的補償;其次,雖然被援用方可以

10、實施保障措施協議下的貿易報復,但是報復畢竟是“損人不利己”的做法,其威懾意義更強于現實意義;再次,保障措施協議下的報復存在著很多法定條件的限制,而報復的實際使用及其效果也取決于被援用方的實力。 4、限制敏感性商品進口的有效工具。目前已經進行的保障措施調查所涉及的進口產品,按類別可分為五礦化工商品、農畜產品、輕工制品、機電產品和紡織品五大類。其中,五礦化工、農畜及輕工三大類產品是保障措施重點針對的對象。因為五礦化工、農畜及輕工等行業往往容納著大量就業,要求政府予以保護的呼聲很高,這些產品對于各成員而言都具有一定的政治敏感性。農產品至今尚未完全回歸主流貿易這一點,也反映了各方在農產品貿易自由化方面

11、的審慎。可以預測,隨著農產品貿易進一步自由化,針對農產品的保障措施會愈發增加。作為國際貿易中的敏感性商品,無論從產業基層還是到政府高層,要求保護的愿望和實施保護的傾向都一直存在,在不能實施反傾銷和反補貼措施后,保障措施這一WTO原則的例外,將會偏離其初衷充作新的貿易保護的工具。 5、歧視性的針對中國的過渡性保障措施。中國加入WTO的議定書和工作組報告中明確規定中國認可“WTO成員的保留”和“針對中國的過渡性保障措施”。前者允許WTO成員保留對中國大量的過去的違反WTO規則的做法,包括配額、高關稅、特殊反傾銷措施、保障措施;后者則賦予WTO成員針對中國產品歧視性的實施保障措施的權利,而且實施條件

12、較保障措施協定規定的條件更為寬松,即只要造成“市場擾亂”就可以實施,實施保障措施時也無須補償,中國也不得就此向爭端解決機構申訴。而且,中國在其他成員采取保障措施前的磋商程序中還可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。對于中國而言,在長達12年的時間內,中國可能面臨其他成員的歧視性保障措施。 三、應對國外保障措施的策略 (一)利用WTO爭端解決機制。在我國加入WTO之前,我們所遇到的國際貿易糾紛只能尋求雙邊解決的辦法,而不能訴諸于WTO的爭端解決機制,其最后的處理結果往往對我們是不利的。現在我們可以利用WTO成員身份,啟動世貿組織爭端解決程序,保護我國的正當利益。2003年底美國鋼鐵保障措施敗訴的案

13、例,對我們是一種鼓舞,我們可以從中借鑒其成功經驗,充分采用多邊爭端解決機制或以爭端的多邊解決為威懾,尋求通過雙邊磋商解決我國與其他成員在保障措施方面的貿易爭端。 我國在利用WTO的爭端解決機制方面還存在著很多的不足。根據中國人民大學法學院副教授韓立余的研究統計,“入世”近7年來,中國只提出2件WTO爭端解決機制下的投訴。第一件是2002年3月,與其他7個WTO成員同訴美國鋼鐵產品的保障措施,最終勝訴;另一件就是2007年9月,就美對我銅版紙同時征收反傾銷和反補貼稅的初裁提出WTO爭端解決機制下的磋商請求,后來矛盾提前化解。 (二)加強對WTO專家小組和上訴機構已裁決案件的研究,積極應對國外的保

14、障措施調查。保障措施相對于反傾銷而言,我國企業和產業組織還比較陌生。但我們應克服畏懼心理,吸取反傾銷應訴不積極的教訓和借鑒反傾銷應訴成功的經驗,積極應對國外的保障措施調查。首先應深入研究WTO專家小組和上訴機構報告,研究既往案例中申訴方和被訴方的控辯內容,以便為我所用。同時,積極介入與我國相關的國外保障措施調查。一方面通過提出與申請調查的進口方國內產業不同的信息和觀點,使進口方調查當局不可能僅憑單方面信息得出結論;另一方面通過積極介入調查過程,可以更多地提出要求對方評估的相關因素,這樣做既可以在更大程度上保證最終調查結果的公正性,也會在客觀上對調查機構做出肯定的產業損害裁定增加更大的難度。此外

15、,通過企業和產業組織的積極游說,獲取當地進口商和消費者的支持,進而影響到最終的裁決結果。 (三)明確產業范圍,細化行業組織職能,建立有效的出口預警機制。我國出口商品遭遇保障措施的主要原因之一,是大量同類出口商品集中在某一國家市場。這樣,勢必會造成以下兩個不良后果:一是引起進口國相關產業的高度警覺與提防;二是面對有限的市場,大家都想分一杯羹,在沒有技術及品質差異的前提下,價格之爭就在所難免。最終的結果是難逃反傾銷的桎梏;即使沒有傾銷之實,也會落入保障措施的陷阱。我國出口產品在國際市場面臨的嚴峻現實,要求我們必須建立一套有效的預警機制來規范我國的出口秩序,避免出現同類產品出口市場過于集中的情況。

16、預警機制的建立依賴于政府、協會組織和企業的共同努力。就政府層面而言,貿易管理部門可以通過對重點產品的出口情況跟蹤,及時對產業部門提供總體出口信息,特別是當某一產品在短期內集中地進入某一市場的情況下,應及時發出預警信息;同時,還應結合進口方的市場容量、相關產業的狀況及政治原因等因素來考慮,因此政府的駐外經商機構也應注意了解所在地市場和相關產業的情況以及產業發展和政治之間的關系。就產業部門而言,作為市場的主體,他們更關心本產業的國際國內發展動態和競爭狀況,但要全面、及時、準確地了解本產業發展的各種具體數據,非單獨企業力所能及,在這方面,產業協會應發揮更大的作用。在此,我們有必要首先弄清楚“產業”的概念。WTO規則中所講的“產業”并不像我們平常理解的一二三產業那樣寬泛,它是一個具體到某

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