1、 關(guān)于稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考稅收政策是為執(zhí)行而制定的，其內(nèi)容是否合法、制度是否規(guī)范、措施是否可行、調(diào)整是否及時(shí)、執(zhí)行是否到位，直接影響著稅收策政的執(zhí)行效果。因此為促進(jìn)稅收政策的科學(xué)化、精細(xì)化，為深化稅制改革和重大稅收政策調(diào)整提供依據(jù)，為貫徹落實(shí)國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的要求，為提高征管質(zhì)量、提升服務(wù)水平，有必要對(duì)稅收政策的執(zhí)行實(shí)施績效評(píng)價(jià)。筆者結(jié)合多年基層稅務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的理念及實(shí)施談一些粗淺的感想，以作拋磚引玉。一、稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的概念和目標(biāo)。稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)作為稅收政策反饋體系中“制定宣傳執(zhí)行分析評(píng)價(jià)反饋調(diào)整”的重要一環(huán)，雖然在各地稅務(wù)部門中有所實(shí)踐，

2、但目前尚未明確定義。筆者初步認(rèn)為稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)概念可以這樣表述：即通過建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)體系和管理體系，對(duì)稅收政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以評(píng)判是否達(dá)到稅收政策設(shè)定的目標(biāo)（初衷），為了解和掌握稅收政策執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的實(shí)際問題，進(jìn)一步對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化提供決策依據(jù)。稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)目標(biāo)是指根據(jù)稅收政策制定的精神和初衷，在執(zhí)行稅收政策后所需達(dá)到的目的，筆者認(rèn)為績效目標(biāo)一般應(yīng)包括：一是稅收政策執(zhí)行導(dǎo)向評(píng)價(jià)。對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生的影響，是否符合科學(xué)發(fā)展觀原則，體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的要求，優(yōu)惠政策的落實(shí)是否與政策制定的初衷相符。二是稅收政策執(zhí)行對(duì)稅收收入的影響評(píng)價(jià)。三是稅收政策可執(zhí)行

3、性評(píng)價(jià)。稅收政策本身是否存在的問題和缺陷，包括與有關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件存在沖突，存在政策空白，需要予以補(bǔ)充或完善地方；某方面規(guī)定含義模糊，是否需要加以解釋或明確等。四是稅收政策執(zhí)行貫徹落實(shí)情況評(píng)價(jià)。主要包括稅收政策執(zhí)行是否到位或是否存在違規(guī)執(zhí)行等。五是其他需評(píng)價(jià)要素。在針對(duì)某項(xiàng)政策進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)根據(jù)該項(xiàng)政策的特點(diǎn)來確定具體的評(píng)價(jià)目標(biāo)，因此對(duì)于不同政策的執(zhí)行其評(píng)價(jià)目標(biāo)應(yīng)是不盡相同的。如對(duì)于某項(xiàng)稅收政策以保障財(cái)政收入為主，則在選擇評(píng)價(jià)目標(biāo)時(shí)以上述第二款目標(biāo)作為評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)，其他款目標(biāo)為輔；又如某項(xiàng)政策以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為主，則評(píng)價(jià)時(shí)以上述第一、三款目標(biāo)作為側(cè)重點(diǎn)，其他款目標(biāo)為輔。二

4、、稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系就是充分運(yùn)用信息化手段，以稅收數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、調(diào)研結(jié)論為基礎(chǔ)，將稅收政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行量化，選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法建立起稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)模型，并進(jìn)行分析、評(píng)判的過程。在選擇具體績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法時(shí)應(yīng)注意：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選用與評(píng)價(jià)目標(biāo)切實(shí)相關(guān)。如在開展民政福利企業(yè)稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，根據(jù)該項(xiàng)政策評(píng)價(jià)的目標(biāo)，相應(yīng)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)可以包括該項(xiàng)政策對(duì)稅收收入的影響值、對(duì)福利企業(yè)的影響值、對(duì)殘疾人員的影響值、對(duì)減免稅成本效益的影響值等。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選用要具有采集性。在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)考慮該項(xiàng)指標(biāo)在現(xiàn)實(shí)工作中的可采集性，一般來說越是微觀的

5、且直接相關(guān)的指標(biāo)越容易采集，反之則很難采集或采集的準(zhǔn)確性較低。同時(shí)，指標(biāo)的設(shè)定還要與稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政層次相結(jié)合，微觀的指標(biāo)可設(shè)定由基層稅務(wù)部門采集，而較宏觀的指標(biāo)由較高層次的稅務(wù)部門采集。三是指標(biāo)的選用要做到宏觀與微觀相結(jié)合、深度調(diào)研與廣泛了解相結(jié)合。指標(biāo)的設(shè)置要全面反映稅收政策執(zhí)行效果，就需要多層次、多方位、點(diǎn)面結(jié)合予以反映。四是選用評(píng)價(jià)方法時(shí)要做到定性分析與定量分析相結(jié)合。單純的進(jìn)行定性分析，在評(píng)估過程中不可避免的傾向于用主觀判斷代替事實(shí)分析而有失偏頗。而如果完全的否定定性分析的作用，全部實(shí)行定量分析，在實(shí)際操作中也是不可行的，因?yàn)橐恍┲笜?biāo)是無法直接用數(shù)量表示出來?？捎糜诙愂照邎?zhí)行績效評(píng)價(jià)

6、的一些較典型的指標(biāo)評(píng)價(jià)方法有：一是公眾評(píng)判法，是進(jìn)行定性分析最普遍使用的方法，對(duì)于無法直接用指標(biāo)計(jì)量其效益的支出項(xiàng)目，可以選擇基層稅務(wù)干部、企業(yè)人員、有關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估并對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行問卷調(diào)查，以評(píng)判其效益。該評(píng)價(jià)方法對(duì)難以定量分析的績效目標(biāo)，如對(duì)社會(huì)、民生目標(biāo)的評(píng)價(jià)，具有民主性、公開性的特點(diǎn)，但應(yīng)用范圍有限且有一定模糊性。二是成本效益分析法，即將一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目的總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比分析的一種方法，通過多個(gè)預(yù)選方案進(jìn)行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案，該方法適用于成本和收益都能較準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目評(píng)價(jià)。如評(píng)價(jià)下崗失業(yè)人員稅收優(yōu)惠政策時(shí)，可以不同的減免方式減免的稅款作為成本，以減免后對(duì)目標(biāo)的影響（如

7、下崗失業(yè)人員的用工指數(shù)）作為收益，就可以計(jì)算出不同減免方式實(shí)施的成本效益情況。三是數(shù)據(jù)對(duì)比法，將某一類稅收政策執(zhí)行后的不同時(shí)期縱向歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，或不同地區(qū)橫向數(shù)據(jù)作出比較，通過對(duì)差異及變化情況的分析，可以得出政策執(zhí)行是否到位及執(zhí)行后的影響。如在開展稅收收入的這個(gè)目標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，就可以運(yùn)用此方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。四是綜合指數(shù)法。當(dāng)稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)涉及到多個(gè)具體目標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，就需要運(yùn)用綜合指數(shù)法，各具體目標(biāo)評(píng)價(jià)值乘以一定的權(quán)數(shù)比重，計(jì)算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)，得出最終的績效評(píng)價(jià)結(jié)論。三、開展稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)試?yán)P者通過分析我市05、06、07年民政福利企業(yè)的數(shù)據(jù)(見附表一)，試對(duì)新民政福利企業(yè)稅收優(yōu)

8、惠政策在我市的執(zhí)行情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。附表一 ： 年份05年06年07年企業(yè)戶數(shù)377戶377戶335戶銷售收入(億元)83.9117101.84實(shí)退增值稅(億元)3.274.423.2實(shí)退所得稅(億元)0.961.310.43實(shí)退兩稅合計(jì)（億元）4.235.733.63全部從業(yè)人員16759人19003人21384人其中：殘疾人數(shù)7510人8182人8381人全部人員勞動(dòng)報(bào)酬(億元)2.022.473.43其中：殘疾人勞動(dòng)報(bào)酬(億元)0.710.881.08每萬元減免稅按排殘疾人數(shù)（人）0.180.140.23每萬元減免稅支付殘疾人報(bào)酬（萬元）0.170.150.30（以上數(shù)據(jù)由臺(tái)州市民政局提

9、供）第一步：明確新民政福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)目標(biāo)：是否更有利于鼓勵(lì)企業(yè)安置殘疾人員就業(yè)。第二步：確定具體的績效評(píng)價(jià)要素。1、對(duì)殘疾人員就業(yè)及報(bào)酬的影響。2、對(duì)安置殘疾人員企業(yè)的影響3、對(duì)稅收收入的影響。4、對(duì)每萬元稅收減免成本效益的影響第三步：建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行評(píng)價(jià)（見附表二）。附表二：年份分值計(jì)算方式07年與06年增減百分比得分對(duì)安置殘疾人員企業(yè)的影響企業(yè)戶數(shù)0-10分，基礎(chǔ)分值為5分5+5×07年與06年增減百分比-11.14%4.44銷售收入(億元)0-10分，基礎(chǔ)分值為5分5+5×07年與06年增減百分比-12.96%4.35對(duì)稅收收入的影響實(shí)退兩稅合

10、計(jì)（億元）0-20分，基礎(chǔ)分值為10分1010×07年與06年增減百分比-36.65%13.67對(duì)殘疾人員就業(yè)及報(bào)酬的影響其中：殘疾人數(shù)0-15分，基礎(chǔ)分值為7.5分7.5+7.5×07年與06年增減百分比2.43%7.68其中：殘疾人勞動(dòng)報(bào)酬(億元)0-15分，基礎(chǔ)分值為7.5分7.5+7.5×07年與06年增減百分比22.73%9.20對(duì)每萬元稅收減免成本效益的影響每萬元減免稅按排殘疾人數(shù)（人）0-15分，基礎(chǔ)分值為7.5分7.5+7.5×07年與06年增減百分比61.69%12.13每萬元減免稅支付殘疾人報(bào)酬（萬元）0-15分，基礎(chǔ)分值為7.5分

11、7.5+7.5×07年與06年增減百分比93.73%14.53合計(jì)100得分超過50分評(píng)價(jià)為合格66.00第四步：得出績效評(píng)價(jià)結(jié)論。通過附表二的分析，可以初步認(rèn)為新的民政福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的績效評(píng)價(jià)的總體結(jié)果是合格的，相比原稅收政策對(duì)殘疾人員就業(yè)及報(bào)酬、稅收減免成本效益起著推動(dòng)作用，但由于大幅減少了對(duì)民政福利企業(yè)的減免稅支出及減免稅方式的變化，影響了部分企業(yè)安置殘疾人員的積極性。四、開展稅收政策績效評(píng)價(jià)需突破的幾個(gè)難點(diǎn)由于稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)還剛剛起步，在認(rèn)識(shí)、制度、實(shí)踐、人才儲(chǔ)備等方面都存在一定的難點(diǎn)，相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)還很不完善，因此有必要在這些難點(diǎn)上進(jìn)行突破，為績效評(píng)價(jià)工作的順利

12、開展鋪平道路。（一）要突破對(duì)績效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)上的困境當(dāng)前稅務(wù)人員對(duì)稅收政策執(zhí)行的績效管理理念尚未認(rèn)識(shí)到位，在外無競爭壓力，內(nèi)無制度約束的情況下，缺乏追求政策績效的內(nèi)在動(dòng)力。一方面體現(xiàn)在制定政策的上級(jí)稅務(wù)部門對(duì)政策法規(guī)執(zhí)行效果反應(yīng)遲鈍，有些政策“暫行”往往暫行十年、二十年，相當(dāng)多的條款已與現(xiàn)實(shí)情況相脫離；另一方面體現(xiàn)在最了解政策執(zhí)行效果的基層稅務(wù)部門只重視政策執(zhí)行，覺得政策的調(diào)整與制定與己無關(guān)，對(duì)上級(jí)部門下達(dá)的績效評(píng)價(jià)任務(wù)往往應(yīng)付了事。因此要改變各級(jí)稅務(wù)人員對(duì)績效評(píng)價(jià)漠視思想：一是要先轉(zhuǎn)變稅務(wù)人員對(duì)績效評(píng)價(jià)的理念。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，將開展好績效評(píng)價(jià)作為促進(jìn)稅收政策精細(xì)化、科學(xué)化和民主

13、化管理的一項(xiàng)重要的內(nèi)容來抓。通過開展內(nèi)部培訓(xùn)等方式使全體稅務(wù)人員充分認(rèn)識(shí)開展績效評(píng)價(jià)工作的意義，促進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)，齊心合力做好這項(xiàng)工作。二是要在制度上加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督工作。制定績效評(píng)價(jià)相關(guān)制度，對(duì)開展稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)的基本要求、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)的方法和實(shí)施程序、評(píng)價(jià)的結(jié)果及考核措施等加以規(guī)范。將績效評(píng)價(jià)工作開展與對(duì)各級(jí)稅務(wù)部門年終考核相結(jié)合，使開展好績效評(píng)價(jià)工作成為各級(jí)稅務(wù)部門的內(nèi)在需求。三是重視績效評(píng)價(jià)工作的結(jié)果，堅(jiān)決消除只評(píng)不用、評(píng)好評(píng)壞一個(gè)樣的怪圈，讓參與評(píng)價(jià)的稅務(wù)人員充分體會(huì)績效評(píng)價(jià)意義，增進(jìn)該項(xiàng)工作的責(zé)任感和榮耀感。（二）要突破數(shù)據(jù)收集的困境收集必需的資料和數(shù)據(jù)是開展稅收政策執(zhí)行績

14、效監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，績效監(jiān)督的具體分析評(píng)價(jià)工作必需建立在充足、真實(shí)的資料數(shù)據(jù)之上才具說服力。目前在收集稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)時(shí)存在一定的困難，表現(xiàn)在：稅收政策的執(zhí)行與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民生緊密相連，涉及到的數(shù)據(jù)量多、面廣、相當(dāng)復(fù)雜；缺少有效的上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間數(shù)據(jù)互動(dòng)機(jī)制，稅收政策實(shí)際執(zhí)行中存在的一些問題并沒有被及時(shí)、全面地收集匯總。要改變這種現(xiàn)狀，應(yīng)從以下幾點(diǎn)著手:一是要加強(qiáng)信息化建設(shè)。通過充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)信息技術(shù)在稅收數(shù)據(jù)收集中的廣泛應(yīng)用，從而從復(fù)雜、多樣的數(shù)據(jù)中去粗存精，是收集充足評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的必然途徑。要構(gòu)建數(shù)據(jù)收集平臺(tái)，建立數(shù)據(jù)錄入、核實(shí)制度，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；順應(yīng)稅收信息化建

15、設(shè)的需要，提高稅務(wù)人員信息化素質(zhì)。加強(qiáng)國稅部門與地稅、工商、財(cái)政、科技等部門的聯(lián)系，廣泛采集相關(guān)信息。二是建立信息傳導(dǎo)機(jī)制?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)是稅收政策法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。對(duì)于政策法規(guī)執(zhí)行的效果和存在的問題，以及是否適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，是否需要進(jìn)行調(diào)整、修改和完善，基層稅務(wù)部門也最有發(fā)言權(quán)。因此應(yīng)建立基層征管機(jī)構(gòu)、稅政法規(guī)機(jī)構(gòu)之間的信息交流機(jī)制。稅政法規(guī)機(jī)構(gòu)對(duì)基層征管機(jī)構(gòu)根據(jù)績效評(píng)價(jià)要求獲取的信息，按照各自職能進(jìn)行匯總、分析、加工，以電子數(shù)據(jù)形式進(jìn)行逐級(jí)上報(bào)。三是要循序漸進(jìn)、積累經(jīng)驗(yàn)。數(shù)據(jù)收集工作難度相當(dāng)大，因此在開展績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)考慮數(shù)據(jù)收集的困難程度，可以先行選擇一些在數(shù)據(jù)收集上簡單的一些評(píng)價(jià)指標(biāo)開

16、展試點(diǎn)工作，不斷積累經(jīng)驗(yàn)。因此可考慮一些規(guī)模較小、容易量化的項(xiàng)目指標(biāo)開始實(shí)行績效評(píng)價(jià)，然后再逐漸推廣到較復(fù)雜的評(píng)價(jià)指標(biāo)。（三）要突破評(píng)價(jià)人才匱乏的困境由于稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，要順利開展這項(xiàng)工作必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)稅務(wù)人員的培訓(xùn)，主要包括三個(gè)方面：一是績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)；二是實(shí)施稅收政策績效評(píng)價(jià)分析方法方面的培訓(xùn)，開展績效監(jiān)督的方法較多，如成本收益法、最小成本法、歷史比較法等，實(shí)施人員要根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的具體情況及其所具備的條件，選擇適宜的方法完成績效評(píng)價(jià)工作；三是完成績效評(píng)價(jià)報(bào)告方面的培訓(xùn)，包括績效評(píng)價(jià)報(bào)告的具體內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和結(jié)論等，力求完整、客觀、公正地反映評(píng)價(jià)結(jié)果。必須努力豐富稅收政策執(zhí)行績效評(píng)價(jià)隊(duì)伍的專業(yè)背景，制訂專業(yè)人員的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，為人才庫儲(chǔ)備充足的人力資源。（四）要突破績效評(píng)價(jià)形式化的弊端近年來，我國各個(gè)政府部門在公布績效評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)，總?cè)菀滓鸸姷馁|(zhì)疑。如早幾年開展的萬人評(píng)政府機(jī)關(guān)活動(dòng)中，各地機(jī)關(guān)的執(zhí)政滿意度大多超過90%，甚至達(dá)到95%以上，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)開展的納稅人滿意度調(diào)查也大多高達(dá)95%上，而這些評(píng)價(jià)分值明顯與實(shí)際存在一定的差距，造成評(píng)價(jià)結(jié)果可信度低，嚴(yán)重削弱可用性?？梢姰?dāng)前