1、行政法論文-論行政強制執行的模式行政強制執行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對于保障法律法規的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。本文試從學習界定行政強制執行的概念、內涵、性質入手，通過對比分析西方國家行政強制執行模式的種類，探討我國現行行政強制執行模式存在的問題及其形成的原因等，對今后我國行政強制執行模式的發展方向和選擇給出一些粗淺的看法。一、行政強制執行的含義與性質（一）含義。行政強制執行是指國家機關為了保障行政權的合法、有效行使和行政管理活動的正常進行，對不履行行政機關所科義務的管理相對人，依法采取強制性措施，迫使其履行義務或達到與履行義

2、務相同狀態的一種法律制度。（注1）由上述定義可以看出：1.行政強制執行的主體是國家機關。2.行政強制執行以公民、法人或其他組織不履行行政義務為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為，如在規定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一種是，不履行規定必須履行的義務，如應納稅而不納。兩種情況都屬行政強制執行的范圍。3.行政強制執行的目的在于強迫公民、法人或其他組織履行行政義務，因此，強制執行應以行政義務為限，不能超過當事人所承擔的行政義務范圍。4. 行政強制執行采取的手段為強制措施。一般可將行政強制執行分為：1.申請人民法院強制執行。凡是法

3、律法規未授權行政機關自行強制執行的，均需向人民法院申請強制執行。從我國現有的法律法規的規定看，大多數的行政處理決定和處罰決定在行政管理相對人不自行履行時，經行政機關申請，由人民法院強制執行。2.行政機關自行強制執行。行政機關自行強制執行必須有法律的特別授權或規定，往往是行政機關在行使職權時為當事人設定的各種作為或不作為的義務，當事人拒不履行時，行政機關可以采取強制措施迫使當事人履行。3.行政機關可選擇的強制執行。除由申請法院強制執行和行政機關自行強制執行的法律規定外，有些法律還規定了可選擇的行政強制執行方式。如稅收征收管理法規定：當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴，

4、又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規定的強制執行措施或者申請人民法院強制執行。（二）行政強制執行權的性質1. 行政強制執行權是行政權而非司法權。首先，行政權分為行政決定權和行政執行權，當執行權服務于行政決定權的時候，就轉化為行政執行權。行政執行權是行政權的一部分，執行的內容是行政決定，目的是實現行政職能，代表公共利益，維護公共秩序。其次，行政強制執行權屬于行政權。行政強制執行權雖是由從行政執行權轉化而來，但其本質上依然是行政權。行政執行權與行政強制執行權的分界是執行過程受到阻礙，法律狀態內部發生了變化，即義務人拒絕履行義務。如果義務人不履行義務是由于對具體行政行為所確定的義

5、務有異議，則義務人可以提起行政訴訟，借助司法權力量來抗辯行政強制執行權。但如果義務人對具體行政行為所確定的義務沒有異議，既不履行義務又不起訴，就將直接導致強制權啟動的后果，從而促使行政執行權完成向行政強制執行權的轉化過程。因此可以認為，行政強制執行權在本質上應該是行政權。 但是，行政強制執行權的行政權屬性，并不意味著行政機關當然地擁有行政強制執行權，必須由法律、法規的專門授予。之所以由司法機關來強制執行部分具體行政行為，完全是出于對進入強制執行領域的行政行為再增加一層監督的考慮，法院對作為執行依據的具體行政行為的審查，只是一種監督，這是司法權為保證強制執行的正確性而對行政執行過程的滲透，它不屬

6、于行政強制執行權的范疇，更不能因此改變行政強制執行權的行政權本質。2. 行政機關強制執行權是實體性權力而非程序性權力。表面看來，行政強制執行權只是落實先前已被確定下來的權利、義務關系，沒有對行政相對人增加義務和負擔，不產生新的權利、義務關系，因而仿佛應該只是一種程序性權力，而非實體性權力。似乎行政強制執行權的存在僅有手段上的意義，而不具有目的上的意義。我們看到行政強制行為具有明顯的涉權性，無論是執行性的還是非執行性的，都直接調整或涉及到相對方公民、法人的權益。雖然，一方面它是在實現已經確定的法律關系：另一方面，其方法的強制性本身就使之具有了新的法律屬性，也具有了干預相對方權益的獨立屬性。行政機

7、關采用強制手段迫使行政相對人履行其義務，完全有可能增加行政相對人的義務和負擔，如執行罰。另外，執行方法失當，執行程序違法均可能對相對人造成新的損害。行政強制執行權在實現原行政決定所確立的權利、義務關系的同時，可能對相對人增加義務和負擔，可能產生新的權利、義務關系。因此行政強制執行更是一種實體性權力。3. 行政強制執行權是相對獨立性質的權力而非輔助性質的權力。行政強制執行權的相對獨立性是指，其形式上的附屬性和行使上的獨立性并存。行政強制執行權就其形式而言，它是對行政決定的執行，其實施必須以一個有效的行政決定的存在為前提。因此，行政強制執行權具有形式上的附屬性。但行政強制執行權就其運行過程而言，又

8、表現出一種獨立性。行政強制執行權對公民權益的調整或干預是相對獨立的，并不完全依附于其它的行政行為。行政強制執行權與行政決定權在本質上和法律特征上，是完全不同的權力類型，有不同的行為主體，涉及不同的權利、義務關系，遵循不同的程序，表現為不同的法律關系。在行政強制執行法律關系中，一方是依法擁有強制執行權的行政機關或法院，即執行主體；另一方是依行政決定而負有義務的義務人，即被執行主體。但不能由此得出結論，認為行政強制執行法律關系的內容，就是行政機關或法院的強制執行權和行政決定所確定的義務。因為，強制執行的目的，不是確定義務人有無以及有什么樣的義務，而是執行主體憑借強制執行權強制被執行主體履行義務，實

9、現行政決定所確定的義務。為此，執行主體可以科以被執行主體新的義務，即使不科以新的義務，被執行主體對強制執行也負有容忍的義務。并且，行政強制執行權能否最終實施的決定權也獨立于行政決定。如相對人自動履行了行政決定所確定的義務時，由執行主體遵循另外的程序決定是否執行。因此，行政強制執行與行政決定是不同的兩個法律關系，行政強制執行權應視為相對獨立性質的權力。二、西方國家行政強制執行模式對比分析起源于西方的行政強制執行制度，由于西方各國的政治、歷史和文化背景不同，在發展的過程中大致形成了三種模式：（一）英美模式。英美國家實行三權分立制度，行政權作為一種有擴張性的國家權力，受到立法機關和司法機關的制約，行

10、政機關在相對一方不履行行政義務時，原則上不能自己采取強制執行手段，只能向法院提起民事訴訟，請求法院以命令促使履行，相對一方如果不履行法院命令，法院將以藐視法庭罪，處以罰金或拘禁，這就是“藐視法庭程序”。當然，作為訴訟，被告方也同時可以就行政機關的強制執行決定是否合法進行爭論，因而其本身又是一次救濟程序。此外，它也并不妨害相對一方在不服行政處理決定時，根據特別法或行政程序法的規定，向法院請求司法審查。另外，有下列四種情況，有即時強制必要的，行政機關可以不經由行政上的訴訟程序，或事前的司法承認而自行執行：（1）對負有繳納國稅義務財產的查封與扣押；（2）對外國人驅逐出境；（3）對妨害衛生的行為的排除

11、；（4）妨害安全秩序之排除。（注2）由此可見，英美模式是由法院來進行行政強制執行的。（二）法國模式。法國是現代行政法的母國，法國除了有普通法院之外，還有獨立而自成體系的行政法院系統。行政法院和普通法院是兩個相互獨立的審判系統，前者受理行政訴訟，后者受理普通訴訟。為確保行政義務的履行，法國采用由司法機關對義務違反者施加刑罰的辦法。依靠義務人對刑罰的恐懼以促使其自動履行。這種刑罰與一般刑罰不同，稱為行政刑罰。但刑罰與行政罰只在法律有規定時才適用，如果法律對于某項行政義務的不履行沒有規定處罰，或者情況緊急，需要即時強制時，行政機關也可使用強制力量直接執行行政處理決定所規定的義務，稱為依職權執行或強制

12、執行。但必須符合下列條件：（1）法律有明文規定；（2）情況緊急；（3）法律無明文規定，也無緊急情況，但法律也沒有規定其他執行方法時，強制執行是最后的執行方法。如果有其他方法就不能適用強制執行；（4 ）當事人表示反抗或有明顯的惡意。（注3）由此可見，法國模式本質上也是由法院來進行行政強制執行，只不過因其國內的司法機構設置而具有自身的特色。（三）德奧模式。德國和奧地利同為大陸法系國家，歷來將行政強制權看成是行政權的一部分，故由行政機關自行執行。德國早在普魯士時代就逐漸形成了由行政機關自行強制執行的習慣法，行政強制執行無須根據法律之特別規定。由于這一法律傳統的緣故，德國采取行政執行體制。1953年，

13、聯邦德國頒布了行政強制執行法，共4章22條，具體規定了行政強制執行的主體、執行前提、執行內容、方法以及執行程序。奧地利不僅擁有完整的行政程序法典，而且擁有獨立的行政強制執行法規。奧地利國會于1925年制定了行政強制執行法通則，共計13個條文。根據該法，行政強制執行權主要歸屬于縣級行政機關，并明確了行政強制執行的范圍。奧地利行政強制執行的原則有：最輕微原則，即執行機關行使強制執行權，應當注意以最輕微的方法達到強制執行的目的；最低限度原則，金錢給付的強制執行，以不影響被執行人最低限度的生活及不妨害法定贍養義務的履行為限。由行政機關來實施強制執行權，對于保障行政權的運行和提高行政效率具有重要意義，但

14、是，此種模式在長期的實踐中，也逐漸暴露出濫用強制權、不法侵害公民權等弊端。三、我國行政強制執行的模式、形成及其原因我國現行行政強制執行體制的形成有著深刻的社會歷史背景，是多種因素共同作用促成的結果。（一）我國行政強制執行的模式行政訴訟法第66條的規定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”。在行政機關強制執行前有“依法”兩字，意味著行政機關強制執行必須有法律的特別授權或規定；對于法律沒有授權或規定的，只能申請人民法院強制執行。因此可以看出，我國目前的行政強制執行模式，應該是以申請人民法院執行為主，以行政機關自

15、主執行為輔的執行模式。（二）我國行政強制執行模式的形成過程我國的行政強制執行模式是隨著社會主義民主法制建設的發展逐步完善和建立起來的，大體經歷了三個階段：1、第一階段：建國以后至20世紀70年代末。這一時期，一方面由于相應法律規范的嚴重缺乏，另一方面由于各級政府工作人員多數來自中國人民解放軍，軍事管理意識十分濃厚，法制意識相對淡薄，因此，行政決定一般則由作出決定的行政機關自行執行或者指令下級機關執行。2、第二階段：20世紀80年代。這一階段，由于改革開放政策的實施，特別是“依法治國”理念的提出和社會主義法制建設的全面推行，極大地增強了公眾的法律意識和權利意識。由于以往行政機關在強制執行過程中經

16、常發生違法、侵權的現象，引起了人們對行政機關自行執行的不滿，于是，一些單行法律、法規開始把行政強制執行權授予法院，出現了行政強制執行與非訴行政執行并存的局面。但由于沒有法律的統一規定，這一時期的人民法院并不當然地享有行政執行權，而僅以相關法律、法規的明文授權為限。3、第三階段：1989年至今。1989年行政訴訟法的頒布，確立了我國現行行政強制執行的基本模式。根據該法第66條的規定，人民法院取得了當然的強制執行權，無需單行法律、法規的特別授權。由于行政訴訟法的示范作用，之后頒布的許多法律、法規和規章中也都采用了行政訴訟法的這一模式。（三）我國行政強制執行模式的形成原因1、源于對行政強制執行權性質

17、的認知。改革開放之初，僅刑事和民事訴訟法對強制執行作出規定，而刑事強制執行和民事強制執行均是由法院組織實施的，故而強制執行權一直被視為司法權，應該由法院而非行政機關行使。（注4）2、與相應的行政法律依據相伴生。強制執行權的行使涉及到需采取對人身權、財產權的強制措施，因而需要法律從實體和程序兩個方面予以規制。然而在現行行政強制執行體制形成之初，我國的行政法學研究亦剛剛起步，行政法制頗不健全，由此導致人們對于行政法和行政程序知之甚少。因此，當時的行政法理論和行政法律并未為控制行政強制執行權濫用提供有效途徑，而民事訴訟法明確規定審理行政案件適用民事訴訟法，該規定成為行政強制執行權歸屬法院的法律依據。

18、 3、兩類主體的發展傳統使然。八十年代初，由于法律不健全和傳統觀念的影響，行政機關主要依政策辦事在行政執行環節上，表現為手段不多，力度不夠，威信不足，而法院地位和威信的提高及當時法院執行的有效性，有利于達到實現具體行政行為之目的，這促使更多的法律選擇將行政強制執行權授予法院。4、受行政強制執行現實的影響。在行政訴訟法頒布之前，行政法理論界對行政強制執行權歸屬法院的事實，或者并不發表意見，或者僅僅做簡單的分析，未能提供足夠的理論支撐，因而實踐中多盲目模仿。基于行政強制執行的現實，不得不確立了“以申請法院執行為主，行政機關自力執行為輔”的行政強制執行體制。（注5）由此可見，我國現行行政強制執行模式

19、的形成具有自發性、應急性、盲目性以及鮮明的時代性等特點，它并非出于理論上的嚴格設計，缺乏審慎的價值思考與判斷。這也決定了現行行政強制執行體制遠非一種理想的模式，其在運行的過程中必然會引發諸多問題，它盡管能應一時之急卻不能作為長久之計。四、我國現行行政強制執行模式存在的主要問題一般認為，我國以申請人民法院強制執行為主的行政強制執行模式，是在總結各國行政強制執行制度歷史經驗的基礎上，根據我國實際情況形成的，既有利于防止行政專橫，保障相對人合法權益，又有利于提高行政效率，體現了盡可能兼顧安全和效率兩大價值的立法目的，是一種適合我國國情的強制執行制度。但從實踐情況看，運轉效果并不理想，存在諸多缺陷，主

20、要表現在：（一）妨礙行政行為固有的執行力的順利實現，大大降低了行政效率。以法院為主導的強制執行模式，導致大多數行政機關自身沒有強制執行權，其作出的生效的具體行政行為必須申請人民法院強制執行，造成具體行政行為所確定的義務很難及時實現，影響了行政管理的連續性和行政機關的權威性。當前，“執行難，行政強制執行更難”的呼聲越來越高，有些行政機關交不起申請執行費或擔心執行不力不交執行費，甚至不申請執行，使具體行政行為的執行流于形式。申請人民法院強制執行程序繁瑣，時間冗長，客觀上助長了行政違法行為的泛濫，不利于公共利益和社會秩序的有效維護。特別是在實踐中，一些數額較小，又無爭議的罰款、沒收財物與非法所得等處

21、罰，如果都申請人民法院強制執行，顯然加大了強制執行制度的運行成本，是不切實際的，也是不經濟的。（二）致使司法與行政的角色嚴重錯位，浪費了有限的司法資源。由于行政管理對象的復雜多樣性以及立法上的原因，目前我國行政機關和人民法院在行政強制執行權的劃分問題上，缺乏統一的標準與界定。首先，大多數行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請強制執行，大量的申請執行的行政案件不僅影響了行政效率，也使法院不堪重負。現行法律、法規規定的行政強制執行，絕大多數要由人民法院實施，但目前人民法院的審判任務十分繁重，由于人力、物力、財力的限制，人民法院連自身的判決、裁定也未能達到全部執行，加上對有關行政管理的專業技術又不

22、甚熟悉，往往使人民法院面對日益增多的行政強制執行案件不堪重負，只能愛莫能助。其次，由于法院對于行政機關申請強制執行的案件通常采用形式審查而不進行實質審查，使得很多申請執行案的審查流于形式，法院成了行政機關的執行工具，司法權對行政權的監督功能無從實現。這既剝奪了被執行人的訴訟權利，侵犯了當事人的財產權，甚至人身權，同時，也切斷了行政訴訟案件的案源，導致行政訴訟案件與非訴訟行政執行案件兩極分化，畸形發展，監督與支持在一些地方發生了嚴重傾斜。行政訴訟的本質被歪曲了，“民告官”的行政訴訟發生了令人擔憂的變異。最后，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色嚴重錯位，浪費了有限的司法資源。我國現行強制

23、執行模式將絕大部分行政強制執行權分配給人民法院，其致命的危害還在于扭曲了司法權的本質。司法的內涵應當是“司法機關依法對爭議所作的具有法的權威的裁判”，本質是“權威裁判”。換言之，人民法院始終扮演的是一個消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機關的申請去強制執行行政決定，這樣“行政機關就成了裁判所，法院到成了行政機關，成了執行行政行為的機關”。這種司法與行政角色的嚴重錯位、裁判與執行職能的嚴重顛倒制度，容易導致行政訴訟中的裁判不公與執行回轉。其結果使得“法院對行政機關的支撐功能遠遠超過了監督功能”，“法院成了政府機關的執行部門，司法權與行政權又形成一股合力來對付行政相對人，實際上否

24、定了行政訴訟制度存在的基礎”。（三）法律責任不健全，缺乏違法執行的責任追究機制。現行以人民法院為主導的行政強制執行模式，不利于明確有關機關的相應責任，導致申請人民法院強制執行的規定在實踐中容易落空。比如，無強制執行權的行政機關為了追求行政效率，不愿經歷申請法院強制執行的繁瑣程序，往往無視法律規定，擅自強制執行，應承擔什么樣的法律責任。這在我國立法上沒有明確規定，在實踐中會出現兩種情況：一種是，無執行權的行政機關自行強制執行，且強制執行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是無執行權的行政機關自行強制執行，但強制執行內容是合法的。例如，行政機關拆除民房，未經

25、申請人民法院而自行強制拆除，但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關部門給直接責任人員和直接主管負責人員以行政處分外，似別無良策。又比如，行政機關向人民法院申請強制執行，而人民法院如果沒有及時審查行政申請，也沒有及時強制執行，能不能追究人民法院的行政責任？誰來追究人民法院的行政責任？如果假設可以追究人民法院的行政責任，也假設有相應的主體有權去追究人民法院的行政責任。這里又出現新一輪的邏輯混亂：一個以審判為主要職能的司法機關，因沒有行使執行權而要承擔行政責任。再比如，行政機關就某一行政決定向人民法院申請強制執行，

26、人民法院受理申請并對相對人進行執行，但這一強制執行本身違法，對此造成的損害應由誰來承擔責任？承擔什么樣的責任？還有，如果行政決定本身合法，而人民法院的強制執行行為本身違法，是否要追究人民法院的法律責任？如何追究？這些問題反映出，強制執行主體的二元化，最終將導致違法強制執行行為的法律責任難以追究。（四）法院在訴訟過程中的不執行，與“起訴不停止執行原則”相矛盾。起訴不停止執行原則是行政訴訟法上的一項特有原則，是指行政主體的具體行政行為一經作出，即推定其合法有效，具有執行力，不因相對人提起行政訴訟而停止執行。起訴不停止執行原則是建立在行政行為效力的原理之上的，即行政行為一經作出并經告知、受領或附條款

27、規定之日起，就具有公定力、確定力、拘束力與執行力。沒有執行力，行政行為的公定力、確定力與拘束力便無從實現，因此，行政行為都應具有執行力。但是，我國現行的以法院為主導的強制執行模式，與“起訴不停止執行原則”發生了沖突，根據行政訴訟法新司法解釋第94條的規定，一般情況下，人民法院在訴訟過程中，對被告申請強制執行的不予執行，只在極少數特殊情況下才可以先予執行。也就是說，在我國現行的行政強制執行模式中，起訴停止執行是原則，不停止執行是例外。行政訴訟法規定的“起訴不停止執行”，實際上只適用于行政機關自力執行的情形。而在現行體制下，行政機關自力執行所占比重極小，“起訴不停止執行原則”已處于被“擱置”的狀態

28、。五、在我國進一步完善行政強制執行的思路或建議鑒于我國行政強制執行模式在立法和實踐中存在諸多問題，不僅影響了行政權力的順暢實施和行政效率，而且也給公民法人的合法人身財產權利造成一定損害，成為制約行政法制建設發展的一個重要因素。因此，從我國行政強制執行的現實出發，對我國行政強制執行模式的改革勢在必行。建議建立以行政機關自力強制執行為主，以申請人民法院執行為輔的強制執行體系。此種模式將專業性、技術性較強的大部分行政強制執行任務賦予行政機關，在涉及某些重大的、或者權益影響較大的、或者某些特殊的行政義務履行案件的強制執行時，則保留人民法院的執行權并且要規定明確的強制執行程序，以防止行政權濫用而侵害公民

29、的權益。例如，以下幾種行政強制執行應該由人民法院執行：（一）以不動產為執行標的的強制執行。不動產為行政相對人的重大財產，與行政相對人的切身利益息息相關。基于不動產的特殊屬性，一旦涉及對相對人的強制執行終結，如若有錯幾乎難以補救，即使能夠恢復原狀也要付出很大的成本。因而，對不動產的強制執行應當交給人民法院，通過法院對涉及不動產的行政決定的合法性進行審查，并決定是否執行，往往比事后救濟更能保障行政相對人的合法權益。（二）對限制人身的強制執行。人身權和人身自由是憲法上公民最基本的權利，是公民行使其他權利的基礎。對行政相對人采取強制執行措施，如強制拘留、強制服役、強制隔離等，通常都會對相對人的權益造成重大影響，因而適用時應當慎重。為了防止執行錯誤的發生，以免對相對人的身心健康造成不應有損害，所以有必要賦予人民法院這方面的強制執行權。將限制人身之強制執行案件交由人民法院審查并執行，合乎現代憲法精神，有利于公正價值目標的實現。當然， 基于公安機關同時具有司法機關的性質，因而其也可以享有部分限制人身的強制執行權，如強制拘留、強制傳喚等，這是一個例外的情況。（三）對行政相對人影響較大的以動產為執行標的的強制執行。在行政強制執行案件有很大的比例是以動產為執行標的的案件。可以