1、我國建設用地政策變遷及其對農村非農就業的影響A竹敲與強公共行政寂閩建設用鈾改鬟重遷及萁對農村非農就業影響口范毅,張元濤2(1.中國農業大學,北京100094;2.山東省地礦勘察院,山東濟南250014)|_=_-一%囂:摘要:改革開放以來,我國建設用地供給方式從集體建設用地向國有建設用地轉變.用地的審批權逐漸向高層政府集中,土地政策成為國家的宏觀調控手段.土地利用計劃管理以及城鎮的等級管理體制,使得基層政府獲得土地指標的機會減少.對城鄉經濟發展產生了一定影響,農村非農就業從"離土不離鄉"向"民工潮"轉變.通過分析.本文提出了集體土地進入市場的建議.關鍵詞

2、:集體建設用地;計劃管理;就業彈性,中圖分類號:DJ.J文獻標識碼:A文章編號:1007-8207(2DD7)D9一DD22一收稿日期:2007-D6一D6作者簡介:范毅,男,中國農業大學經管學院博士;張元濤,男,山東省地礦勘察院公共管理碩士.m一%壬¨"一改革開放以來.我國農村鄉鎮企業的崛起和農村非農就業的增加,一個重要的因素是土地用地成本的低廉.當城鎮建設用地在按照傳統國有征地制度及行政劃撥的方式供給時,農村集體建設用地市場開始通過租賃,股份等方式,實現了非農用途的工業開發,突破了傳統土地供給管理制度上的限制.同時.也促進了農村剩余勞動力大規模向非農產業的轉移.但是.進

3、入二十世紀九十年代中期以后.由于糧食供給的形勢發生波動,土地政策發生了根本性的轉變,農村非農就業也發生了一些重要的變化.這些變化大致可以分為以下四個階段:一,第一階段(19781989年):對建設用地政策的探索使農村非農就業快速增長所謂探索就是如何根據我國現行的土地管理制度,特別是在兩種土地所有制下處理農村工業投資與建設用地之間的關系.還沒有一定的規則可循.因此,在這個時期土地管理最重要的標準是在實踐中總結經驗,摸索管理規律,逐步把土地管理納入法制化的軌道.同時.允許地方或者基層在用地政策方面進行大膽的試驗.l982年,中央頒布國家建設征用土地條例,對建設用地征用的程序,補償的標準等問題進行了

4、具體的規定,這一條例是1986年土地管理法出臺以前國有建設用地征用和使用的基本依據.在這一條例中,同時把"發展社隊工副業生產"作為安置征地造成剩余勞動力的基本手段.社隊企業即鄉鎮企業的前身,在十一屆三中全會以來社隊企業的發展得到了中央的高度重視.1979年,國務院頒布關于發展社隊企業若干問題的規定(試行草案)對社隊企業的發展意義,經營方針,范圍和優惠措施等進行了具體的規定,這無疑對促進鄉鎮企業的發展發揮了重要的作用,并且鄉鎮企業的發展成為國家解決農村剩余勞動力就業,控制農村人口流入城鎮的一個重要手段.隨著經濟的迅速發展,非農建設用地也在不斷的增長.從1978年到1985年,

5、鄉村集體建設用地年均占用耕地接近8萬公頃.非農建設與耕地保護的矛盾日益凸現.鄉鎮企業和農村建房亂占耕地,濫用土地的現象極為突出.許多地方耕地大量減少.有的省一年減少一個中等縣的耕地面積.為此.中共中央在1986年3月發布中共中央,國務院關于加強土地管理,制止亂占耕地的通知,以期控制非農建設用地的增加.為了加強對全國土地的統一管理,決定成立國家土地管理局.作為國務院的直屬機構.要求全面清查非法占地,并且各地要對所有非農業用地進行登記和發證.建立健全地籍管理制度.同年6月土地管理法頒布,此后對建設用地的審批管理納入到法律范疇.對國有建設用地和農村集體建設用地的審批和管理都進行了明確的規定.同時,為

6、了控制建設用地增加,保護耕地.提高城鎮土地使用效益,加強土地管理,完善土地稅制,1987年和1988年分別開征了耕地占用稅和城鎮土地使用稅.為了完善對國有建設用地的管理,1989年國務院關于出讓國有土地使用權批準權限的通知出臺.在這一個階段,鄉鎮企業各方面飛速增長.鄉鎮企業總產值占農村社會總產值的比重由1978年的24.3%迅速增長到1985年的43.5%,到1987年已經超過50%.鄉鎮企業從業人員快速增加,1978年僅2827萬.到1989年已達到9367萬.十二年間增長2.3倍.年均增加達10%.鄉鎮企業超常規增長以及地區經濟發展的不平衡,帶來農村勞動力跨區域流動的增多,據調查,1988

7、年廣東省東莞縣的外來勞動力增加到30萬人,其中近30%來自外省區.在這個階段值得注意的現象是.大規模耕地的占用基本是在農村發展鄉鎮企業,低價征地用于工業投資比較普遍.在促進農村非農產業發展的同時,低廉土地對促進農村非農就業發揮了重要的作用.鄉鎮企業的占地是這一階段耕地非農占用的主體,鄉村是建設用地增長的供給主體.在建設用地上具有較大的支配權.二,第二階段(19901996):耕地減少,經濟飛速增長,鄉鎮企業從業人員迅速增加二十世紀九十年代以來.建設用地用途發生了較大的變化.隨著城市改革的推進和房地產業的興起,城鎮征地用于開發和工業用地并存的現象.加大了對建設用地的需求.在這個時期,對土地管理也

8、開始逐步規范起來,但是并沒有影響到對耕地的大規模占用.城鎮國有土地使用制度的改革是這一階段土地管范毅,張元濤一栽國建設用地政策變遷及其對農村非農就業的影響掘|耩據#蠹掘_=_皸罐%$強#舶$島:§:理政策的主要內容之一,對我國未來的建設用地管理有非常大的影響.1990年頒布的中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例對城鎮國有土地使用制度進行改革,規定"國有土地使用權在使用年限內可以轉讓,出租,抵押或者用于其他經濟活動",從此國有土地的使用權逐漸完善.同時由于建設用地與耕地保護之間矛盾日益凸現,1992年出臺的國務院批轉國家土地管理局,農業部關于在全國開展

9、基本農田保護工作請示的通知,具體要求開展基本農田保護工作.并且嚴格對占用保護區土地的審批管理.但是在這一階段,并沒有扼制住耕地減少的勢頭,1991年.全國凈減少耕地又回升到23萬多公頃(35O萬畝),為此,1992年發布國務院關于嚴格控制亂占,濫用耕地的緊急通知要求嚴格依法審批土地,并采取多項措施嚴格控制耕地的減少.1994年頒布基本農田保護條例希望加強對耕地的保護,控制建設用地的增加.在這一階段,經過1990年的國有土地使用制度的改革使各級城鎮政府加大了非農建設用地需求.把農村耕地先行征為國有土地然后開發所占比重越來越高,據調查,1994年底,江蘇昆山與浙江義烏,紹興,上虞等縣市,國有土地的

10、供給比重分別占到70%,500%,500%和80%以上.這一時期,城鎮政府用地開始成為建設用地供給的主角時,以集體所有制建設用地的形式.通過租用等方式發展鄉鎮企業的勢頭也在繼續兩種用地形式的并存大大地推進了對耕地占用的勢頭.從1992年到1994年三年共減少耕地達746.3萬公頃(1.1億畝).與此同時.我國經濟以及非農就業總量都快速增長.鄉鎮企業增加值占國內生產總值的比重由1991年的13.7%迅速增長到1996年的26%,幾乎提高了一倍.1996年鄉鎮企業從業人員達到1.35億城鎮政府正在逐漸成為建設用地供給的主角,鄉村集體建設用地仍然是鄉鎮企業迅速發展的動力.經濟的快速增長是這一階段的亮

11、點.然而,經濟增長的代價之一就是占用大量耕地.從耕地減少的總量來看.增長所付出的代價相對比較昂貴.三,第三階段(19972002年):嚴格控制階段,大規模"民工潮"形成二十世紀九十年代中期,亞洲金融危機和中國農產品供給出現波動后.中央政府開始采取一系列措施.強化對耕地占用的管理.1997年中共中央,國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知發布,文件主要內容包括以下五點:一是實行占用耕地與開發,復墾掛鉤政策.非農業建設確需占用耕地的,必須開發,復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地二是凍結非農業建設項目占用耕地一年.確實需要占用耕地的,報國務院審批.三是嚴格控制城市間建

12、設用地規模.特別要嚴格控制中等城市和小城市用地.四是加強農村集體土地管理.五是加強國有土地資產管理.國家開始強化對城鎮政府以及鄉村建設用地的管理1998年3月,要求繼續凍結非農建設項目的用地直至土地管理法修訂完成.1998年8月.土地管理法經過第二次修訂后頒布.修訂后強化了中央對土地的管理力度.修訂后的土地管理法要求各級人民政府加強土地利用計劃管理.實行建設用地總量控制,要求實現動態平衡.為升藏與娃*%:I|一."進一步保護耕地,在土地管理法的基礎上.1998年12月重新頒布了基本農田保護條例,強化國家對耕地保護的力度.通過1998年土地管理法的修訂.實現了建設用地審批權的上收.地方

13、政府對土地審批權限在不斷的縮小,而且取消地市級以下政府建設用地增加的最終審批權.實行土地利用年度計劃管理.對建設用地實行計劃管理.我國城鎮實行等級管理體制,一般來說土地利用計劃指標與政府所處的行政級別直接相關.上級政府相對下級政府要掌握更多的土地利用計劃指標實行耕地動態平衡的管理,那么占用多少耕地必須有同樣數量的耕地整理出來.即使在鄉村有空余的土地用于建設用地,這些土地往往也會被上級政府用來實現耕地的動態平衡.這樣.對鄉村一級最基層的影響明顯要大于上級政府,特別是依靠低土地成本發展起來的鄉鎮企業發展受到了較大的影響.1997年鄉鎮企業的從業人員相對上年減'4577J-,1998年相對1

14、997年減少514萬,兩年內減少將近100O萬.強化土地計劃管理,實行耕地動態平衡.是中央政府加強建設用地管理的主要手段.將建設用地的審批集中在省級以上政府,減少了地方政府對建設用地的審批權限.我國城鎮的等級管理體制,也使得基層政府獲取土地供應指標的機會大大降低,也就意味著農村人口向非農產業轉移一定要向高行政級別的城市集中.鄉村集體建設用地供給鄉鎮企業發展用地的機會一在減少,無疑會影響到鄉鎮企業的發展空間,這樣"離土不離鄉"的農村剩余勞動力轉移發展模式.正在逐漸被涌向城鎮的"民工潮"所取代.四,第四階段(2003年至今):土地政策作為宏觀調控的手段200

15、3年1O月中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定提出"實行最嚴格的耕地保護制度"以此控制耕地的非農占用.2004年中央1號文件重申"落實最嚴格的耕地保護制度".為了整頓開發區過度占用耕地的現象,2003年7月.國務院辦公廳發布關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知要求各級政府對開發區進行全面清查.加強對開發區建設用地的集中統一管理,今后要更嚴格控制設立以成片土地開發為條件的開發區.同年11月國務院關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知發布,要求進一步落實開發區清理整頓工作.建立完善土地管理制度.2004年1O月國務院發布關

16、于深化改革嚴格土地管理的決定,要求從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度,而且為鞏固土地市場治理整頓成果,要求2004年農用地轉用計劃指標不再追加.但是.在這個文件中,為城鎮建設用地增加留出一條新渠道,即"鼓勵農村建設用地整理.城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤".2005年1O月國土資源部就此開展具體試點工作.2006年8月,國務院頒布關于加強土地調控有關問題的通知要求"地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積,土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責.將新增建設用地控制指標(包括占用農用地和未利用地)納入土地利用年度計

17、劃",實行問輯Jlt:-矩責制.建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度.文件的出臺著重解決當前土地管理和調控中存在的突出問題,與以往政策相比,改革的力度比較大,內容更加具體,務實,相關措施更有針對性.從2003年開始,中央的新一輪宏觀調控政策開始把建設用地的管理作為宏觀調控政策的重要手段.實際上.在嚴格實行耕地保護政策的同時,加大了中央政府運用計劃經濟手段的杠桿,通過土地用量的計劃調節和分配,控制投資的增長和經濟的波動.運用土地政策的杠桿更多地是針對中國的國情,遏制地方政府膨脹的投資勢頭這一措施從清理各類開發區人手,到2004年8月,最終清理出各類開發區6866個,規劃面積3.86萬

18、平方公里.經過清理整頓,到階段性檢查驗收結束時.全國的開發區數量已經減少到2053個,規劃面積壓縮到1.37萬平方公里.開發區核減數量占原有開發區總數的70.1%;壓縮的規劃面積占原有規劃面積的64.5%已退出開發區土地2617平方公里,復耕1324平方公里.收回閑置_-kl16.5平方公里.土地作為宏觀調控的手段影響到鄉鎮基層的發展.鄉鎮企業的增長方式正在發生根本性的轉變.從鄉鎮企業的就業彈性來看,這一階段鄉鎮企業的就業彈性持續下降,2004年鄉鎮企業增加值比2001年增長42%,而從業人員僅增長5%,年均增長僅260萬人,鄉鎮企業吸納就業人員能力在不斷下降,這也預示著鄉鎮企業從最初的勞動密

19、集型向資本密集型的方向偏離.當然,產業結構的升級是經濟發展的必然結構,但是如果偏離國家的比較優勢,那么這種升級將不會帶來經濟的持續增長.五,結論和建議梳理改革開放以來我國建設用地政策的變遷,非農建設用地的供給形式經歷從集體建設用地向國有建設用地的轉變.從供給主體來看,經歷了從鄉村集體到基層城鎮政府,再從基層城鎮政府到高層政府轉移的過程,最終建設用地成為國家宏觀調控的一個重要手段改革開放初期,鄉村集體作為建設用地供給的主體.廉價的土地成為促進鄉鎮企業迅速發展的主要推動力.隨著城鎮國有土地使用制度的改革,城鎮政府正逐漸成為建設用地供給的主體.由于建設用地政策的不完善,對城鎮政府行為約束不夠,造成耕

20、地的大量減少.耕地的大量減少影響到我國糧食安全,為此,中央政府實行了最嚴格的耕地保護政策,并產生了工業用地最低標準公布制度.運用土地政策參與宏觀調控,也是我國特殊國情特殊發展階段的正確選擇.從建設用地與非農就業的發展來看,建設用地政策發展與鄉村非農產業的發展以及農村非農就業密切公共行歡相關.鄉村集體建設用地的供給促進了改革開放初期鄉鎮企業的迅速發展,也促成了"離土不離鄉"的農村剩余勞動力轉移模式.但是.隨著建設用地政策的變化,鄉鎮企業發展模式也發生了變化.特別是進入二十一世紀以來,鄉鎮企業就業彈性在不斷下降,這意味著鄉鎮企業正逐漸偏離勞動密集型.這樣,我國農村非農就業方式也

21、從"離土不離鄉"轉變為"民工潮".2005年.我國進城務工農民工總量達到1.2億.農民工成為我國產業工人的重要組成部分.同時,建設用地的計劃管理方式,有可能會影響到市場在推進就業方面的作用.建設用地計劃管理意味著行政權力對資源分配的影響,由于我國城鎮實行等級管理體制,這就使得處于行政級別高的城市獲得建設用地指標增多.而在這些城市,適宜我國農村勞動力特點的勞動密集型產業的發展不具備優勢,結果是會以提高土地成本和就業門檻限制了非農就業的增長.這顯然不利于城鄉統籌的發展.會進一步擴大城鄉差距.嚴格的耕地保護政策以及建設用地計劃管理體制無疑是一柄"雙刃

22、劍",一方面會抑制我國耕地不斷減少的勢頭;另一方面對基層的發展會有限制作用.作為一個擁有13億人口的大國,人均耕地面積僅1.4畝,不足世界平均水平的40%,糧食安全涉及國家安全戰略.嚴格的耕地保護政策和建設用地計劃管理體制無疑是確保耕地保護的最重要手段.由于我國實行的是城鄉差別二元土地政策,城市土地國家所有,農村土地集體所有,集體建設土地不能進入到市場.這樣,當基層政府獲得土地指標的機會降低.集體土地不能夠進入市場的情況下,無疑是對鄉村基層發展的限制.因此,推進集體建設用地制度改革,允許集體建設用地進入市場就顯得尤為重要.據國土資源部統計,2000年我國集體建設用地面積為1800萬公頃,而城市建設用地面積不足300萬公頃.農村"空心村","一戶多宅"以及鄉鎮企業用地閑置與浪費現象還是比較普遍,農村集體建設用地還有較大的集約利用空間,通過集體建設用地的整理,還可以回避耕地占用的矛盾.允許農村集體土地進入市場不但可以促進農村土地的集約利用,而且能夠使得農村集體通過集體土地獲得工業化和城市化的紅利.因此,探索跨區域集體建設用地的流轉方式,既可以提高土地的利用效益.也可以縮減地區差距【參考文獻】1姜愛林.改革開放以來中國土地政策的發展變遷J.中州學刊,2003,(5).2萬廣華,孟全省等.作為