1、基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀分析及建議_高寧黨的十九大提出深化機(jī)構(gòu)改革以來，應(yīng)急管理體制改革一直為人矚目。 如何實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)、 優(yōu)化、 統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)， 構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 權(quán)責(zé)一致、 權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系， 提高保障生產(chǎn)安全、 維護(hù)公共安全、 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面能力， 確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定”， 各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入實(shí)踐， 取得了一定進(jìn)展。 應(yīng)急救援隊(duì)伍是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)， 是應(yīng)急救援能力最重要的組成部分， 也是應(yīng)急管理和救援成效的決定因素。 本文對(duì)當(dāng)前省級(jí)及以下基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析， 并提出了下一步建設(shè)建議。1 當(dāng)前應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)基本情況由應(yīng)急管理部門

2、統(tǒng)籌的應(yīng)急救援隊(duì)伍主要包括綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍、 專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、 社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍、 應(yīng)急救援專家隊(duì)伍。 綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍是指以消防隊(duì)伍為主組建的各級(jí)政府綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍， 主要包括消防救援隊(duì)伍和政府專職消防隊(duì)兩大類。 專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍包括安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍、 水利防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍、 森林消防專業(yè)隊(duì)伍、 地震應(yīng)急救援隊(duì)伍。 社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍主要指由各類社會(huì)組織建立的以志愿者為主要力量的應(yīng)急救援隊(duì)伍。 應(yīng)急救援專家隊(duì)伍主要指在各級(jí)各相關(guān)部門入庫的應(yīng)急救援專家。當(dāng)前， 基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)取得一定成效， 一是隊(duì)伍建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域全覆蓋。在原行業(yè)管理部門指導(dǎo)下，森林防火、 地質(zhì)災(zāi)害、 地

3、震、 危化、 煤礦、非煤礦山、 冶金焦化、 油氣管道等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域均建設(shè)有專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。 二是隊(duì)伍管理具有一定規(guī)范化水平。 根據(jù)工作需要， 各級(jí)相關(guān)部門都規(guī)劃扶持了一定數(shù)量的專業(yè)隊(duì)伍， 實(shí)行歸口管理， 標(biāo)準(zhǔn)化程度較高， 如礦山應(yīng)急救援隊(duì)伍制定有具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 實(shí)行資質(zhì)管理。 三是能力建設(shè)具備了一定應(yīng)急處置能力。 近年來， 在各類自然災(zāi)害應(yīng)急救援和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置現(xiàn)場， 都能夠看到專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的身影， 特別是在山東“12·25” 平邑石膏礦垮塌事故應(yīng)急救援中， 礦山救援隊(duì)發(fā)揮主力作用， 成功救援出 15 名被困人員， 有效減輕了事故災(zāi)難損失。2 當(dāng)前應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)存在的

4、問題2.1 應(yīng)急救援隊(duì)伍管理體制不健全省級(jí)以下應(yīng)急管理部門基本沒有直接管理的隊(duì)伍， 各級(jí)消防救援隊(duì)伍由應(yīng)急管理部消防救援局垂直管理； 地震救援隊(duì)伍全部依托軍隊(duì)、 武警、 消防隊(duì)伍建設(shè)；地方森林消防專業(yè)隊(duì)伍大多由林草部門主管； 水利防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍主要依托水利部門主管的水利工程搶險(xiǎn)隊(duì)； 安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍主要依托大中型企業(yè)建設(shè)； 社會(huì)力量屬于民間組織。 看似眾多的應(yīng)急救援力量，其指揮、 響應(yīng)和處置實(shí)行的還是一種“分而治之” 的行業(yè)管理模式， 各類應(yīng)急救援隊(duì)伍沒有統(tǒng)籌推進(jìn)的建設(shè)規(guī)劃， 缺乏統(tǒng)一高效的指揮管理體制。2.2 應(yīng)急救援隊(duì)伍協(xié)同機(jī)制不完善長期以來， 應(yīng)急管理施行以災(zāi)種進(jìn)行部門式條塊管理的組織體制

5、， 過度專業(yè)化形成的是一個(gè)個(gè)相互割裂的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，優(yōu)勢是職責(zé)清晰、 響應(yīng)迅速， 劣勢是分隔管理、 協(xié)調(diào)困難。 各部門建立的信息系統(tǒng)也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃， 導(dǎo)致信息壁壘深厚， 在應(yīng)對(duì)復(fù)雜災(zāi)害事故時(shí)， 形不成應(yīng)對(duì)事故災(zāi)害的整體合力， 救援效能不高。 2008 年南方冰雪災(zāi)害一度出現(xiàn)“交通怪鐵路沒電、電力怪煤炭不夠、 煤炭怪交通運(yùn)不出去”的怪圈。2.3 應(yīng)急救援隊(duì)伍力量部署不均衡一是分布不均， 缺乏合理布局。 各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、大型企業(yè)分布等因素，基層應(yīng)急救援隊(duì)伍布局和建設(shè)水平參差不齊。 二是救援能力有待提升。 除消防救援隊(duì)伍外， 省級(jí)以下其他專業(yè)救援隊(duì)伍不同程度存在人員文化程度偏低、 專業(yè)技術(shù)不高、 裝

6、備陳舊老化和物資器材數(shù)量不足等問題，救援處置能力與現(xiàn)實(shí)需要差距較大。三是基層應(yīng)急力量不足。 特別是縣級(jí)以下應(yīng)急救援隊(duì)伍人員少、 裝備差， 在先期處置機(jī)制中往往只有信息通報(bào)功能， 應(yīng)急處置不力。2.4 應(yīng)急救援隊(duì)伍保障措施不到位省級(jí)以下除消防救援隊(duì)伍、 森林消防專業(yè)隊(duì)伍外， 其他救援隊(duì)伍本質(zhì)上為企業(yè)、 社會(huì)自建， 沒有政策保障， 缺少資金支持， 普遍存在經(jīng)費(fèi)保障、 人員編制、 訓(xùn)練場地、 新老交替等突出問題， 救援隊(duì)員待遇不高， 造成優(yōu)秀人才不想來、 留不住。為此， 部分專業(yè)隊(duì)伍采用縮短集中備勤時(shí)間、 降低隊(duì)員工資待遇等辦法艱難維持，新隊(duì)員進(jìn)不來， 老隊(duì)員到齡無處安置， 影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定性和應(yīng)急

7、能力提升。 企業(yè)自建自管的救援隊(duì)伍甚至因企業(yè)關(guān)閉或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困難而解散的例子也比比皆是。3 加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的建議3.1 基本原則一是政府主導(dǎo)、 社會(huì)參與。 以政府推動(dòng)建設(shè)為主， 積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，形成相互促進(jìn)、 相互補(bǔ)充的良性格局。二是分級(jí)負(fù)責(zé)、 資源整合。 按照屬地為主， 分級(jí)分類負(fù)責(zé)的原則， 應(yīng)急管理部門牽頭整合現(xiàn)有各類應(yīng)急力量資源。三是立足實(shí)際、 突出重點(diǎn)。 結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃， 突出重點(diǎn)， 針對(duì)常發(fā)、 易發(fā)災(zāi)種逐步加強(qiáng)和完善救援隊(duì)伍建設(shè)。四是一專多能， 平戰(zhàn)結(jié)合。 按照一專多能、 一隊(duì)多用的建設(shè)原則， 最大限度地發(fā)揮各類應(yīng)急救援隊(duì)伍的效用。3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急救援隊(duì)伍力量建設(shè)3

8、.2.1 完善綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)推動(dòng)消防救援隊(duì)伍向“一專多能”的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍轉(zhuǎn)型， 從滅火救援的單一災(zāi)種救援轉(zhuǎn)向全災(zāi)種的救援， 作為各級(jí)應(yīng)急救援的主力軍， 謀劃裝備建設(shè)規(guī)劃、 制定裝備配備指導(dǎo)意見， 完善裝備配備， 為遂行多樣化、 專業(yè)化應(yīng)急救援任務(wù)提供基本保障。3.2.2 優(yōu)化專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)一是安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍。 地方可根據(jù)自 身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、 事故類型布局建設(shè)安全生產(chǎn)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍， 服務(wù)半徑不宜超過 200 公里。 二是地震地質(zhì)災(zāi)害救援隊(duì)伍。 按照地質(zhì)條件有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。 省級(jí)應(yīng)至少布局 1 支專業(yè)隊(duì)伍，市、 縣兩級(jí)可依托本級(jí)綜合救援隊(duì)伍開展地震地質(zhì)災(zāi)害救援。 三是

9、森林草原救援隊(duì)伍和防汛抗旱救援隊(duì)伍。 將森林草原專業(yè)隊(duì)伍納入應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌管理，按照“一隊(duì)多用” 建設(shè)理念， 可將森林草原專業(yè)隊(duì)伍打造成兼具防滅火和防汛兩項(xiàng)職能， 既實(shí)現(xiàn)防火期與防汛期的有效銜接， 又節(jié)約隊(duì)伍建設(shè)成本。3.2.3 加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急救援力量建設(shè)可依托各類群團(tuán)組織和專業(yè)的應(yīng)急救援組織（公司） ， 組建形式多樣的社會(huì)化應(yīng)急救援隊(duì)伍， 納入應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。健全社會(huì)應(yīng)急力量規(guī)范化管理、 應(yīng)急調(diào)用、與專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍共訓(xùn)共練等機(jī)制， 加大對(duì)規(guī)模化、 專業(yè)化較強(qiáng)的社會(huì)應(yīng)急力量支持力度。 此外， 近年國內(nèi)成立了多家航空應(yīng)急救援組織（公司） ， 應(yīng)充分認(rèn)識(shí)直升機(jī)參與應(yīng)急救援突出優(yōu)勢， 可探索建立平急

10、兼用、 即時(shí)響應(yīng)的直升機(jī)應(yīng)急救援體系。3.2.4 發(fā)揮應(yīng)急救援專家作用補(bǔ)充完善應(yīng)急管理專家?guī)欤?充分發(fā)揮專家咨詢優(yōu)勢。 鼓勵(lì)專家參與各類風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與管控、 應(yīng)急演練、 應(yīng)急能力論證等工作， 全面提升應(yīng)急管理科學(xué)化水平。3.3 著力提升應(yīng)急救援隊(duì)伍能力建設(shè)3.3.1 加強(qiáng)人才和技術(shù)培育支持有條件的高校開設(shè)應(yīng)急救援專業(yè)， 培養(yǎng)專業(yè)水平過硬的應(yīng)急救援人才。鼓勵(lì)科研院所和企業(yè)開展應(yīng)急救援技術(shù)和裝備研究， 提高應(yīng)急救援技術(shù)和效率。3.3.2 強(qiáng)化應(yīng)急救援演練定期組織演練， 拉動(dòng)隊(duì)伍、 檢驗(yàn)?zāi)芰Γ膭?lì)開展基于不同災(zāi)害事故類型的情景演練。 注重加強(qiáng)協(xié)同演練， 促進(jìn)多種救援力量在技術(shù)裝備、 合作協(xié)調(diào)等方面的配合

11、協(xié)同。3.3.3 完善物資裝備配備堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮、 急用先配、 重點(diǎn)優(yōu)先、多方參與的原則， 加大各級(jí)財(cái)政的投入，探索建立應(yīng)急救援裝備租賃征用機(jī)制， 逐步實(shí)現(xiàn)裝備建設(shè)從數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變。3.3.4 加大教育培訓(xùn)力度健全完善分層次、 分類別、 多渠道的培訓(xùn)機(jī)制， 有計(jì)劃地開展應(yīng)急救援知識(shí)和技能培訓(xùn)。 注重領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策指揮能力培訓(xùn)及救援人員綜合素質(zhì)培訓(xùn)， 整體提高隊(duì)伍應(yīng)急處置能力。3.3.5 注重非專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)在加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)， 要注重對(duì)非專業(yè)、 不成建制應(yīng)急救援力量（如普遍存在的企業(yè)兼職應(yīng)急救援人員） 的教育培訓(xùn)， 著力提升其第一時(shí)間針對(duì)本單位或其他特定區(qū)域、 類型

12、突發(fā)事件的應(yīng)急處置和救援能力， 成為有力的應(yīng)急救援補(bǔ)充力量。3.4 健全完善應(yīng)急救援隊(duì)伍保障機(jī)制3.4.1 完善隊(duì)伍運(yùn)行機(jī)制各級(jí)應(yīng)急管理部門要建立聯(lián)系機(jī)制，切實(shí)把各類應(yīng)急救援隊(duì)伍資源抓在手上，完善工作制度， 加強(qiáng)各類型應(yīng)急救援隊(duì)伍間的協(xié)調(diào)配合， 實(shí)現(xiàn)信息共享和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。突發(fā)事件發(fā)生后， 各應(yīng)急救援隊(duì)伍在當(dāng)?shù)卣驊?yīng)急現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 快速集結(jié)到位， 有序有效開展應(yīng)急處置工作。3.4.2 建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立軍地應(yīng)急救援協(xié)同合作機(jī)制， 開展搶險(xiǎn)救援聯(lián)合訓(xùn)練演練， 共同擔(dān)負(fù)起突發(fā)事件搶險(xiǎn)救援任務(wù)。 同時(shí)， 建立健全各類應(yīng)急隊(duì)伍及裝備統(tǒng)一調(diào)度、 快速投運(yùn)、合理調(diào)配、 密切協(xié)作的工作機(jī)制， 形

13、成有效處置突發(fā)事件的合力。 探索建立跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 推動(dòng)建立區(qū)域應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)救援資源共建共享。3.4.3 制定救援補(bǔ)償機(jī)制依據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例 抓緊制定應(yīng)急救援緊急征用補(bǔ)償規(guī)定細(xì)則， 明確依法調(diào)用和緊急征用的人力、 救援裝備、物資、 器材等的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 由突發(fā)事件所在地政府或者責(zé)任單位按規(guī)定給予參與應(yīng)急救援的組織補(bǔ)償， 提升應(yīng)急救援力量的積極性。3.4.4 加大經(jīng)費(fèi)保障力度在明確管理體制和核定隊(duì)伍資質(zhì)基礎(chǔ)上， 研究建立各級(jí)各類應(yīng)急救援隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制， 建議采取財(cái)政建立應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)基本保障基金， 劃定最低投入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)實(shí)施救援隊(duì)伍保障服務(wù)有償經(jīng)營、 引入保險(xiǎn)機(jī)制、 鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等綜合措施，確保救援隊(duì)伍能生存、 能發(fā)展。3.4.5 加強(qiáng)相關(guān)政策支持積極研究破解制約應(yīng)急救援隊(duì)伍力量發(fā)揮的機(jī)制政策， 如應(yīng)急救援隊(duì)員的二次就業(yè)、 工傷認(rèn)定、 撫恤、 社會(huì)榮譽(yù)等實(shí)際問題， 逐漸縮小與國家綜合性救援隊(duì)伍的差距， 切實(shí)解決救援隊(duì)伍后顧之憂， 實(shí)現(xiàn)