1、試論影響人大代表作用發(fā)揮的因素及對(duì)策經(jīng)過幾十年特別是近20年的探索、發(fā)展，我們積累了一些如何發(fā)揮好人大代表作用的經(jīng)驗(yàn)，使各級(jí)人大代表的作用得到較好發(fā)揮。但是，在理論和實(shí)踐上，阻礙人大代表作用發(fā)揮的因素仍有不少，使人民代表大會(huì)的有些職權(quán)落實(shí)不到位，也影響了我國(guó)的民主法制建設(shè)。本文通過對(duì)影響人大代表作用發(fā)揮的因素分析，提出進(jìn)一步發(fā)揮人大代表作用的應(yīng)對(duì)措施，以拋磚引玉，推動(dòng)該問題的深入研究。一、人大代表作用發(fā)揮的有利因素(一)憲法、法律和制度上的保障，使人大代表能較充分地行使職權(quán)。人民代表大會(huì)制度成立伊始，我國(guó)制定的第一部憲法和全國(guó)人民代表大會(huì)組織法地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法中，規(guī)

2、定了人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位、人大代表的選舉程序及人民代表大會(huì)的基本權(quán)力，明確了人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的性質(zhì)。“文革”結(jié)束后，在總結(jié)人大代表工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)又制定、完善了中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，對(duì)各級(jí)人大代表的選舉、組織等作了具體詳細(xì)的規(guī)定。1992年制定的中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法，則對(duì)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大代表的產(chǎn)生、性質(zhì)、作用發(fā)揮，權(quán)利和義務(wù)、開會(huì)及閉會(huì)期間的活動(dòng)、行使職權(quán)的保障等都作了明確的規(guī)定。各地方也結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的涉及人大

3、代表的法規(guī)，從而初步形成了規(guī)范和保障代表合法權(quán)益的一系列法律框架，使人大代表行使職權(quán)的各種活動(dòng)有法可依，為代表工作走上法制化奠定了基礎(chǔ)。人大代表履行職務(wù)的基本方式是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。改革開放以來，全國(guó)各地積極探索人大代表在閉會(huì)期間發(fā)揮作用的機(jī)制和方式，使各級(jí)人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)搞得豐富多彩、有聲有色。在人民代表大會(huì)開會(huì)期間，人大代表充分行使提議案、討論、選舉、詢問、質(zhì)詢、罷免、表決等權(quán)力;在閉會(huì)期間，全國(guó)各地積極探索出了不少行之有效的代表履行職責(zé)的方式，如代表聯(lián)系制度，代表接待日制度，代表活動(dòng)月制度，還組織代表調(diào)查特定問題，評(píng)議人大任免的干部，專題座談，邀請(qǐng)列席旁聽等等。開會(huì)閉會(huì)

4、期間活動(dòng)的開展，使人大代表有效地履行了職責(zé)，擴(kuò)大了影響，提高了聲望，激發(fā)了人大代表行使職權(quán)的積極性。(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人民群眾的民主法制觀念逐漸增強(qiáng)，使代表作用的發(fā)揮有較好的社會(huì)氛圍。早在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開前的1953年5月至1954年6月，翻身得解放的全國(guó)各族人民，十分珍惜來之不易的當(dāng)家作主的權(quán)力，積極參加全國(guó)范圍的普選活動(dòng)，認(rèn)真選舉縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人大代表，并間接選出了全國(guó)人民代表大會(huì)代表。人大代表當(dāng)時(shí)受到人們的普遍尊重和愛戴。后來由于反右、“文革”等政治運(yùn)動(dòng)的影響和破壞，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大以及人大代表的活動(dòng)被迫中斷。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，以人民代表

5、大會(huì)制度為標(biāo)志的社會(huì)主義民主法制建設(shè)也得到較快發(fā)展，人們的民主法制意識(shí)有所增強(qiáng)，人民代表大會(huì)和人大代表的地位和作用正逐步被人們所認(rèn)識(shí)、重視。人民群眾已逐漸自覺地拿起法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益，也逐漸自覺地通過人大代表反映問題、提出建議、表達(dá)主張，行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利。全國(guó)人大和地方各級(jí)人大通過職權(quán)的行使，初步構(gòu)建了全國(guó)社會(huì)主義法律體系，并形成了一系列相對(duì)穩(wěn)定的制度;通過人大代表活動(dòng)的組織，做了許多看得見、摸得著的實(shí)事，督促解決了一些具體關(guān)系群眾切身利益的問題;全國(guó)各地創(chuàng)辦了許多宣傳、報(bào)道和研究人大工作的報(bào)刊，各新聞媒體也對(duì)人民代表大會(huì)和人大代表的活動(dòng)進(jìn)行了較為廣泛的宣傳報(bào)道，社會(huì)上初步形成

6、了關(guān)注、支持、配合人大工作及人大代表活動(dòng)的氛圍。這些都為人大代表發(fā)揮作用創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。(三)人大代表的結(jié)構(gòu)逐步合理，自身素質(zhì)不斷提高，使他們作用的發(fā)揮有了基本的前提。隨著人民代表大會(huì)制度的不斷完善和發(fā)展，各級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。少數(shù)民族、婦女等代表比重有所增加;隨著我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)逐步取得了合法地位，一些非公有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者獲得了合法的政治地位，當(dāng)選為人大代表，開始為自己的利益群體爭(zhēng)取權(quán)益;隨著體制改革的深入，人大代表中行政、公檢法部門領(lǐng)導(dǎo)干部的比例有所下降，各行業(yè)優(yōu)秀骨干和勞動(dòng)模范的比例相對(duì)減少，人民代表大會(huì)正改變以前“表彰大會(huì)”的形象，逐漸真正發(fā)揮“代表”大會(huì)的作用。伴隨

7、我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，人大代表的素質(zhì)有了很大的提高，這首先表現(xiàn)在各級(jí)人大代表的政治責(zé)任感、職權(quán)意識(shí)、參政議政意識(shí)增強(qiáng)。他們逐漸認(rèn)識(shí)到，當(dāng)代表不僅僅是一種榮譽(yù)，更是一種責(zé)任。其次是人大代表文化素質(zhì)的提高。各級(jí)人大代表都基本具備了執(zhí)行代表職務(wù)所需的文化素質(zhì)，有較濃厚的民主法制觀念，高學(xué)歷代表不斷增加，掌握政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等專業(yè)知識(shí)的代表比重逐步上升。各地還制定了人大代表的培訓(xùn)制度，對(duì)人大代表進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，保證代表素質(zhì)的穩(wěn)步提高。二、人大代表作用發(fā)揮的不利因素我國(guó)的人民代表大會(huì)制度雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革與發(fā)展不斷完善，人大代表的素質(zhì)也有所提高，但與日益深化的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)的快速發(fā)展相

8、比，人大制度的完善、代表素質(zhì)的提高和作用的發(fā)揮仍顯滯后，在一定程度上影響了我國(guó)的民主法制建設(shè)進(jìn)程，影響了經(jīng)濟(jì)體制改革的繼續(xù)深化，其具體表現(xiàn)就是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的許多職權(quán)落實(shí)不到位，人大代表的威信及地位沒有真正確立，代表的作用沒有真正發(fā)揮出來。主要是以下原因造成的：(一)我國(guó)的封建人治和官本位傳統(tǒng)，以及對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的誤解，對(duì)人大代表履行職務(wù)帶來負(fù)面影響。我國(guó)是有著兩千多年封建歷史的文明古國(guó)，傳統(tǒng)的人治思想、忠君思想和官本位觀念根深蒂固，缺乏民主法制觀念，許多人仍不能自覺地拿起法律武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益，也不主動(dòng)找自己選出的人大代表訴說，加上客觀存在的體制問題和官僚主義(許多地方的行政和公檢

9、法部門工作人員民主法制觀念淡漠，無意識(shí)甚至有意識(shí)地侵害人大代表的權(quán)益，抵制、阻撓、干擾人大代表履行職責(zé))，使許多問題的解決或多或少地?fù)饺肓巳酥蔚囊蛩亍Ｖ袊?guó)共產(chǎn)黨是我們社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，但我們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”要有正確的理解。黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨管一切。鄧小平曾指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要“是思想上、政治上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)”，不能將黨的主要精力沉溺于一些具體事務(wù)中，越俎代庖。但現(xiàn)實(shí)中，不少地方的黨委包辦一切，事無巨細(xì)都要過問，使人們大事小事都找黨委。表面上，這是提高了黨的威信，鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)。但實(shí)際上，這是削弱了黨的整體戰(zhàn)略決策能力，淡化了人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，削弱了行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，同時(shí)

10、弱化了人大代表在人們心目中的地位和威信，不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的真正落實(shí)，影響了人民代表大會(huì)及人大代表工作的開展和民主法制的推進(jìn)。(二)人大代表產(chǎn)生和發(fā)揮作用的機(jī)制不健全。如果說解放初沒有實(shí)行直接選舉，是由于人民缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)和文盲較多的話，那么，經(jīng)過近20多年的選舉實(shí)踐以及人民文化素質(zhì)的提高，進(jìn)一步完善人大代表直接選舉的條件已經(jīng)基本成熟。但目前我國(guó)的直接選舉仍處于摸索試驗(yàn)階段，運(yùn)作機(jī)制還不完善。我國(guó)憲法、法律規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉產(chǎn)生，選民十人以上聯(lián)名可以推薦代表候選人。但在許多地方的實(shí)際操作中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的產(chǎn)生，基本上是先由“上面”圈定人員，再由選民進(jìn)行差額選舉，由

11、于沒有給選民創(chuàng)造必要的條件，真正由選民聯(lián)名推選的人大代表極少，致使不少選民對(duì)自己所選的代表人不認(rèn)識(shí)、面沒見過，更無從談起對(duì)人大代表的監(jiān)督;代表對(duì)選民負(fù)責(zé)的積極性也受到影響，不能主動(dòng)地去體察民情，了解民意，為民服務(wù)。人大代表發(fā)揮作用的主要方式是代表大會(huì)，但目前的實(shí)際情況是，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期短，議題及議案多，工作量大，加上絕大多數(shù)是兼職代表，不少是各行業(yè)的業(yè)務(wù)骨干和地方、部門的領(lǐng)導(dǎo)，不能將主要精力投入到執(zhí)行代表職務(wù)上來;閉會(huì)期間的人大代表活動(dòng)也面臨同樣的問題，以致人大代表的工作與活動(dòng)成了代表們的副業(yè)。再者，人大代表與其所在單位或地區(qū)在工作和經(jīng)費(fèi)等方面的聯(lián)系，使他們受制于其

12、所在單位，不能充分發(fā)揮選民代言人的作用。(三)人大代表自身仍然存在諸多不足。代表的結(jié)構(gòu)仍然不夠合理：不少地方行政領(lǐng)導(dǎo)、公檢法干部，各行業(yè)的先進(jìn)工作者、勞動(dòng)模范當(dāng)選為人大代表。并不是說這些人當(dāng)選為人大代表在現(xiàn)有的體制下沒有一點(diǎn)益處，但他們的當(dāng)選，產(chǎn)生了一些體制上的弊端，如影響對(duì)“一府兩院”的有效監(jiān)督，更使人們甚至人大代表自己產(chǎn)生了對(duì)“代表”意義理解上的偏差，認(rèn)為當(dāng)人大代表就是典型，就是榮譽(yù)，而不能真正將人大代表理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，肩負(fù)著代表人民管理國(guó)家事務(wù)的重任。人大代表的文化素質(zhì)雖然有很大提高，但仍不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和民主法制建設(shè)的推進(jìn)，全國(guó)人大和地方各

13、級(jí)人大的工作任務(wù)日益繁重，涉及的面也越來越廣，客觀上對(duì)人大代表的素質(zhì)提出了越來越高的要求。但是，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大代表特別是基層的人大代表中，有些目前仍然只具有初、中等文化水平，真正懂得政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等專業(yè)知識(shí)的代表仍然較少，這勢(shì)必影響人民代表整體作用的發(fā)揮。三、充分發(fā)揮地方人大代表作用的對(duì)策(一)必須正確領(lǐng)會(huì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“依法治國(guó)”的內(nèi)涵，確立人民代表大會(huì)在我國(guó)民主法制建設(shè)中的主導(dǎo)地位。我們對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”要有正確的認(rèn)識(shí)，必須深刻領(lǐng)會(huì)鄧小平提出的黨“是思想上、政治上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)”的科學(xué)內(nèi)涵。要以“三個(gè)代表”為指導(dǎo)，從思想上、政治上、組織上進(jìn)一步加強(qiáng)黨的建設(shè)，使黨始終站在時(shí)代的前

14、列，始終保持先進(jìn)性。同時(shí)，我們也要積極探索在新形勢(shì)下如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要使黨以自身的先進(jìn)性堅(jiān)強(qiáng)地領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)沿著正確的方向和道路前進(jìn)，又要避免把黨的主要精力沉溺于具體事務(wù)中。在新的形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)黨的思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的各項(xiàng)政治意圖貫徹到依法治國(guó)的進(jìn)程中去，黨通過人民代表大會(huì)來實(shí)現(xiàn)自己的政治意圖，就是一種切實(shí)可行的辦法。黨可以通過黨員人大代表作用的發(fā)揮和人大職權(quán)的行使，將黨的政治意圖上升為國(guó)家的意志，實(shí)現(xiàn)黨的思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。而具體的微觀事務(wù)，則可通過廣大黨員、干部的先鋒模范帶頭作用，來引導(dǎo)人民群眾，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性。這樣做，既有利于黨政分開，又

15、有利于提高黨和人大的威信，推動(dòng)依法治國(guó)方略的順利實(shí)施。(二)加快推進(jìn)直接民主的進(jìn)程，完善人大代表產(chǎn)生和履行職責(zé)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人大履職情況的宣傳。在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直選中，試行差額選舉的競(jìng)選制，讓選民認(rèn)識(shí)候選人、了解候選人，通過比較，選出自己的代言人。這樣，有利于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感和使命感，有利于選民對(duì)代表的監(jiān)督，從而使人大代表更積極地對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，為人民群眾服務(wù)。人大代表要通過廣泛地聯(lián)系人民群眾，聽取群眾的呼聲，把群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問題提煉成為議題、議案，通過人民代表大會(huì)開會(huì)和閉會(huì)期間的活動(dòng)反映給有關(guān)部門解決。也可以通過對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益問題的重點(diǎn)監(jiān)督，保障人民群眾的切身利益。有一點(diǎn)需

16、要特別指出的，就是新聞媒體要廣泛宣傳報(bào)道人大代表為選民所做的一切，使人民群眾認(rèn)識(shí)到當(dāng)家作主的真正實(shí)質(zhì)和實(shí)現(xiàn)形式，以增強(qiáng)人大代表的影響力，提高人大代表的威信。(三)探索完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)對(duì)人大代表的培訓(xùn)，全面提高代表素質(zhì)。試行人大代表的專職制度，即人大代表的職業(yè)化，擴(kuò)大縣級(jí)以上人大常委會(huì)中專職委員的比例，為專職代表和專職委員的活動(dòng)提供必要的條件;適當(dāng)延長(zhǎng)人民代表大會(huì)的會(huì)期，同時(shí)加快其他相關(guān)體制的改革;壓縮行政、公檢法部門干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在同級(jí)人大代表中的比例，理順人大與行政、公檢法部門的關(guān)系。對(duì)當(dāng)選的人大代表要進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，全面提高代表的素質(zhì)。一要加強(qiáng)對(duì)人大代表的民主法制宣傳和教育，使其認(rèn)清自己的特殊身份，提高代表的民主法制意識(shí)、參政議政意識(shí);二要加強(qiáng)對(duì)人大代表有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高人大代表的文化水平和參政議政能力。(四)認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)保障人大代表權(quán)益的法律和制度，試行人大代表經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算單列制。保障代表的合法權(quán)益，在現(xiàn)有的體制下，首先要增強(qiáng)