1、BOT融資模式與PPP融資模式的比較分析摘要:PPP 和BOT 模式都是解決政府財政在公共基礎設施建設上投資資金不足的融資模式, 其共同特點是可以把民間私人資金和國外資本引入當地公共基礎設施建設。本文首先對BOT融資模式和PPP融資模式進行概述,表述出BOT融資模式與PPP融資模式的相同點和不同點,通過BOT融資模式和PPP融資模式的案例,對BOT融資模式與PPP融資模式進行系統的比較分析。關鍵詞:融資、BOT模式、PPP模式從概念產生的先后順序來說,BOT的概念提出得最早,在1984年由土耳其總理奧熱扎爾提出,起源于發展中國家基礎設施建設的實踐,主要用于交通、能源、水處理等基礎設施。PPP在

2、國內經常被翻譯為“公司合作”,較早的、比較正式的PPP 模式出現在1992 年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”中。PPP也是被廣泛運用于基礎設施建設項目的融資。一.BOT融資模式與PPP融資模式的概念1.BOT融資模式:即建設經營轉讓,所謂BOT融資,是指國家或者地方政府部門通過特許經營協議,授予簽約方的外商投資企業(包括中外合資、中外合作、外商獨資或本國其他的經濟實體組建項目公司,由該項目公司承擔公共基礎設施(基礎產業項目的融資、建造、經營和維護。在協議規定的特許期限內,項目公司擁有投資建造設施的所有權,允許向設施使用者收取適當的費用,由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報。特

3、許期限滿后,項目公司將設施無償地移交給簽約方的政府部門。2.PPP融資模式:即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為:政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費

4、用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是:政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。二.BOT融資模式與PPP融資模式的相同點和不同點1.相同點:(1這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。融資人是指為開發、建設和經營某工程項目而專門成立的經濟實體,如項目公司。出資人是指為該項目提供直接或間接投資的政府、企業、個人或銀團組織等。擔保人是指為項目融資人提供融資擔保的組織或個人,也可以是政府。(2兩種模式都是通過簽訂特許權協議使公共部門與私人企業發生契約關系。一般情況下,當地政府通過簽訂特許權協議,由私

5、人企業建設、經營、維護和管理,并由私人企業負責成立的項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和償還義務。(3兩種模式都以項目運營的盈利償還債務和獲取投資回報。2.不同點:(1組織機構設置不同。以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業之間是以等級式關系發生相互作用的,其組織機構設置如圖1。 在圖1的組織機構中沒有一個相互協調的機制,不同角色的各參與方都有自己的不同利益目標自身利益最大化,導致他們之間的利益沖突。由于BOT 模式缺乏協調機制,參與各方信息是不對稱的,形成了機制各方在各自利益最大化驅使下,其中一方達到利益的最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價的單方利益最優,其社會總收益不是最大的。PP

6、P 模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其組織機構設置如圖2。 在圖 2 的組織機構中,參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。(2兩種模式運行程序不同。BOT模式運行程序包括:確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節。PPP 模式運行程序包括:

7、選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設、項目運行管理、項目移交等環節。兩種模式的不同主要在項目前期。PPP 模式中私人企業從項目論證階段就開始參與項目,而BOT模式從項目招標階段才開始參與項目。三.案例分析1.BOT案例:廣西來賓電廠B廠位于廣西壯族自治區的來賓縣,距廣西最大的工業城市柳州80公里。裝機規模為72萬千瓦,安裝兩臺36萬千瓦的進口燃煤機組。項目自1988年國家發展計劃委員會批復項目建議書后,由于建設資金得不到落實,曾與20多家外商進行洽談,均未能取得實質性進展。為使該項目早日建成,1995年初廣西壯族自治區政府向國家發展計劃委員會申請采用BOT方式進

8、行試點。被選為試點以后,廣西政府組成了BOT項目領導小組并設立常設辦公室,同時廣西政府聘請專業的投資咨詢有限公司作為代理,負責代理廣西政府處理有關B電廠的資格預審、招標、評標和談判工作。來賓B電廠的運作大概包括了下列幾個階段:首先發布資格預審通告,共有31家國際性的公司或公司聯合體提交了資格預審文件。來賓B電廠項目評標委員會根據上述的3個標準進行評定,選擇了12家作為A組,可以單獨或組成聯合體參加投標;另外19家作為B 組,不能直接參加投標,只能與A 組的一家或幾家組成聯合體才能參加投標。投標截止日,共有6家投標人向廣西政府遞交了投標書。然后,由廣西政府牽頭,組織了有技術、法律、財務等專家組成

9、的專家小組,進行了評估的工作,其結果是決定了三家最具競爭力的投標人。第一名是法國電力聯合體,第二名是香港新世界聯合體,第三名是美國國際發電(香港有限公司。最后,法國電力聯合體中標。廣西政府和法國電力聯合體在北京草簽了有關協議,協議包括:來賓B電廠項目的總投資預計是5.6億美元(不含進口關稅進口增值稅。總投資的25%屬股本金投入,且作為項目公司的注冊資本,其中法國電力公司占60%,GEC阿爾斯通公司占40%;股本外的75%投資資金由項目公司通過有限追索的項目融資從境外獲得。中央政府和地方政府以及中國的銀行和金融機構不提供任何形式的擔保。項目公司的項目貸款是由法國的東方匯理銀行、英國的匯豐銀行和巴

10、特萊銀行聯合承銷。貸款中的70%是由法國進出口信貸機構提供出口信貸保險。來賓B電廠的特許經營期為18年(包括建設期,特許期滿后電廠將無償移交給廣西政府。案例分析:該項目是我國電力行業利用外資中首次采用國際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人,際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人,改變了以往對外商投資采用協商談判方式選擇投資人的傳統做法。通過國際公開招標,政策和程序公開透明,對通過國際公開招標,政策和程序公開透明,各投標人一視同仁,整個招標過程公開、公正各投標人一視同仁,整個招標過程公開、公正、促進了外資參與的積極性,改善了政府形象。項目的特許權協議、燃料供應與運輸協議、項目的特許權協議、燃料供應

11、與運輸協議、裁協議等24個附件和協議的擬定既遵循了國際慣例,又與中國國情相結合,又與中國國情相結合,在合理分擔風險的基礎上既保護了政府利益,也兼顧了投資者及貸款者的利益,保護了政府利益,也兼顧了投資者及貸款者的利益,有關各方的權利和義務在協議中得到了充分的體現和落實,同時整個協議具有較強的可操作性。從上述案例可看出BOT融資模式有以下優點和缺點:BOT融資模式的優點:(1項目融資的所有責任都轉移給私人企業,減少了政府主權借債和還本付息的責任。(2政府可以避免大量的項目風險。(3組織機構簡單,政府部門和私人企業協調容易。(4項目回報率明確,嚴格按照中標價實施,政府和私人企業之間利益糾紛少。BOT

12、融資模式的缺點:(1公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高。(2投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱。(3參與項目各方存在某些利益沖突,對融資造成障礙。(4機制不靈活,降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性。(5在特許期內,政府對項目失去控制權。2.PPP案例:國家體育場工程為特級體育建筑,建設規模25.8萬平方米,主體結構設計使用年限100 年,耐火等級為一級,抗震設防烈度8度,地下工程防水等級1級。體育場內共有80000個永久座位和11000個臨時座位。奧運會的開幕式、閉幕式、田徑比賽、足球比賽決賽等賽事將在這里舉

13、行?！傍B巢”項目的合同結構有三個關鍵的節點,即特許權協議、國際體育場協議以及聯營體協議。2003年8月9日,北京2008年奧運會主體育場國家體育場舉行項目簽約儀式。中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了特許權協議國家體育場協議和合作經、營合同三個合同協議。之后,聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司國家體育場有限責任公司,該公司也如愿注冊為中外合營企業,以享受相關稅收優惠。政府的特許權協議根據特許權協議的相關文件要求,北京市政府作為國家體育場項目的真正發起者和特許權合約結束后的項目擁有者,為實施國家體育場項目的建設

14、,提供了許多鼓勵和激勵措施:北京市政府為項目公司提供低價項目土地。北京市政府提供18.154億元的補貼,占總投資的58%;北京市政府提供與施工場地相連的必要配套基礎設施,以及其他可以為方便體育場建設和運營的幫助,如為了方便體育場的大型鋼結構組件運輸,北京市政府向項目公司簽發了車輛特殊通行證;在奧運會和測試賽期間,北京奧組委將會向項目公司支付體育場使用費用,北京市政府也會承擔專門用于奧運會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置的所有費用;在特許經營期內,北京市政府承諾限制在北京市區北部新建體育場或擴建已有體育場館,以保護國家體育場的市場。本項目聯合體由中國中信集團聯合體和北京市國有資產管理有限公司合資

15、成立,注冊資本金10.43333億元。其中,由代表政府的北京市國有資產管理有限公司出資6.05133億元,占比58%,中信集團牽頭的中國中信聯合體出資4.3820億元,占比48%,由中信集團作為項目公司的法人代表。在貸款協議中,項目公司認為對國家體育場表達了濃厚興趣的國內商業銀行都具有很強的人民幣和外幣貸款能力,因此,項目公司很有信心能從國內商業銀行貸款獲得貸款。投標前,項目公司得到了國內三家商業銀行,即中國工商銀行、中國建設銀行和中信銀行的貸款承諾函,銀行貸款主要作為項目的非資本金投入。貸款主要是16年期限的優先債務,年利率5.184%,按季度付息。同時銀團為項目公司提供了12億元的授信額度

16、。該項目的信用保證結構:政府的出資與擔保,為項目建設提供了良好的投資環境,提高了項目的經濟強度和可融資性。首先,在該項目中,政府單方面投入了項目58%的資金,并且是無償注資,減少了企業投資者的融資金額,為企業投資者緩解了大部分的資金壓力;其次,在該項目建成的后三十年內,由企業獲得國家體育場的管理經營權,并且享受經營利潤,政府不參與分紅;最后,作為進一步的保障,中信集團還與北京市政府簽署了一個兜底條款:北京市發改委協調各部門幫助中信集團聯合體取得利潤。中國人保和天安保險公司承擔了該項目的保險,包括:建筑工程一切險、安裝工程一切險、雇主責任險以及貨物運輸險,保單總額達到23億人民幣。中信集團是一家

17、大規模的國際化跨國大型企業,業務集中在金融、實業和其他服務業領域,目前在世界上擁有44家子公司,此前中信也參與了澳大利亞波特蘭鋁廠的項目融資方案并成為了一個經典的成功案例。中信在國際上的知名度是大多數銀行所認可的,為項目提供了一種默示擔保。北京城建集團作為國家體育館建設項目的承包商,是北京建筑領域的龍頭企業,具有房屋建筑工程總承包特級資質,也是國際225家大承包商之一,為項目的完工提供了強有力的保證。案例分析:有限責任。應用項目融資,投資者目的之一是將債務責任最大限度地限制在項目之內,而公司合資結構便滿足了這點,投資者的責任是有限的。在項目實施過程中,將投資項目的風險與投資者隔離開來,各個投資

18、者只需承擔自己出資比例的那部分風險,這樣一來即使項目失敗,投資者受到的損失也是有限的。融資安排比較容易和靈活。采用公司型合資結構便于安排融資有兩個有利的方面:一是便于貸款銀行對項目現金流量的控制,銀行可以通過公司比較容易行使自己的權利;二是公司型合資結構易于被資本市場接受。若條件許可,可以直接金融資本市場通過股票上市、發行債券等方式籌集資金,這將為國家體育場有限責任公司今后的進一步發展奠定良好的基礎。引入外國資本。引入來自美國金州控股(占“聯合體”5%股份和國安岳強(占“聯合體”10%股份的資本,而這兩家企業都屬于外資企業,引入外資可以使將來的項目公司享受稅收優惠。PPP融資模式的優點和缺點:

19、PPP融資模式的優點:(1公共部門和私人企業在初始階段就共同參與論證,利于盡早確定項目融資可行性,縮短前期工作周期,使項目費用降低。(2可以在項目初期實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。(3參與項目融資的私人企業在項目前期就參與進來,有利于私人企業一開始就引入先進技術和管理經驗。(4公共部門和私人企業共同參與建設和運營,雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。(5使項目參與各方整合組成戰略聯盟,對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。(6政府擁有一定的控制權。PPP融資模式的缺點:（1

20、） 風險的識別需要大量的數據和資料，并對大量的信息資料進行系統的分析和研究； 而收集的資料是有限的。此外，如果一個 PPP 融資項目面臨的風險不能事先識別出 來的話，那么某些風險就可能在日后對項目的運作產生實質性的影響，甚至可能會 影響到項目目標的最終達成。 （2） PPP 模式在利益分配、風險承擔方面也容易產生很多糾紛問題，如果參與 PPP 融資 項目私人企業得不到有效約束，那么容易在項目設計、融資、運營、管理和維護等 各階段產生問題，發生公共產權糾紛。 四我國的融資環境 20 世紀 80 年代中期，項目融資被引入中國。第一個采用 BOT 融資模式的項目是深圳 沙頭角 B 電廠，而第一次嘗試

21、 PPP 融資模式的是國家體育館鳥巢。 自改革開放以來，我國在基礎設施項目上的投資日益增加，但與經濟發達國家相比，我 國目前的基礎設施建設仍然顯得薄弱。按照國務院西部開發辦公室制訂的計劃，在未來 10 年內，西部地區基礎設施和生態環境保護的重大標志性工程所需資金超過 2.5 萬億元，平均 每年需要投資 2500 億元以上。按照現有中央和地方籌資能力（不包括長期建設國債） ，每年 的資金缺口在 500 億元以上。我國已加入 WTO，為創造更好的投資環境，同時提供更高水 平的公共服務，基礎設施也應首先得到更廣泛的、規模更大的建設。所以，今后我國在基礎 設施工程項目上的投資將是一筆巨大的資金流，單靠

22、財政投資是不現實的。 從財政資金的角度看，經過 5 年的積極財政政策后，財政支出增長率接近 GDP 增長率 的 3 倍，根據經濟規律和財政政策的特點來判斷，這一現象不可能長期維持。因此，政府使 用這種方式調控經濟的空間必將受到越來越多的限制。而傳統的融資方式，如商業銀行、國 際金融組織的信用貸款等也面臨很多困難， 因此拓寬我國基礎設施項目的融資渠道就顯得非 常重要。采用包括 BOT 融資模式和 PPP 融資模式在內的多種渠道籌集基礎設施建設資金將 是必然的趨勢。 隨著今年來我國經濟的快速發展， 很多民營企業和上市公司積累了大量資金， 國內銀行 人民幣存款余額也逐年上升，而基礎設施具有收益穩定、

23、風險較小等特點，因此對國內資金 的吸引力越來越大。所以，BOT 融資模式和 PPP 融資模式在我國的發展前景非常的廣闊。 同時， 從近年來我國的融資環境中可以看到， 我國公共基礎設施長期以來都由政府財政 投資建設，但越來越不能滿足社會和經濟日益發展的需求。一方面，公共基礎設施具有明顯 的公益性，社會效益要高于其經濟效益，但政府資金不足，很有必要引入市場競爭機制，拓 寬融資渠道和發展多元化的投資主體， 使私人企業參與公共基礎設施建設， 可有效地緩解資 金不足；另一面，可以改革政府在公共基礎設施建設中的角色，克服諸如效率低下等弊病， 使政府由過去包辦一切的主角變為與私人企業合作提供公共服務中的監督

24、、指導和合作者。 五淺談 BOT 與 PPP 融資模式的選擇 近年來，BOT 和 PPP 融資模式及其衍生模式作為一種吸引外資或民間資本進行基礎設 施和公共事業建設的項目運作形式在國內外迅速發展起來。 在實踐中， 政府部門通常在項目 招標前依據相似案例的經驗和簡單的財務評估結果確定相應的融投資模式。 但由于缺少有效 的融投資模式選擇方法，項目發起人沒有考慮具體項目規模、投資、運營成本和市場風險等 因素而一律采用相同融投資模式，因此導致項目論證草率、決策不當，運營狀況并不理想。 選擇適當的融投資模式對于保證政府、 投資者和社會公眾的利益具有重要的理論和現實指導 意義。 PPP 和 BOT 模式都是解決政府財政在公共基礎設施建設上投資資金不足的融資模式， 其共同特點是可以把民間私人資金和國外資本引入當地公共基礎設施建設。 但由于兩種模式 合作理念、組織機構和運行程序不同，所以對于 BOT 和 PPP 的選擇也有所不同。 由于 BOT