1、城市公共資源城市公共資源經營管理中若干問題的探討城市公共資源主要是指由政府長期投資建設所形成的市政公用設施等有形 資產及以其為載體的一些無形資產，包括各類市政公用設施以及城市公共空間 的使用權、冠名權、經營權等一切收益。城市道路廣場、管線設施、公共交 通、停車場、加油站、書報亭、地下人防空間、垃圾處理站、公園綠地等等都 屬于城市公共資源的范疇。城市公共資源蘊藏著巨大的商機，其潛在的經濟價值非常巨大。據有關專 家們分析，我國一個50萬人口左右的中等規模城市，其公共資源每年所產生的 經濟效益能達到一千萬元左右之多。那么，怎樣才能更好的利用、管理好城市 的公共資源，使其發揮更大的作用，本文擬從城市經

2、營與管理方面來探討這些問題。城市公共資源是政府經營城市的主要資源隨著我國市場經濟體制的初步確立，經營城市的理念越來越引起國內許多 城市領導、專家們的關注和認同。城市經營就是運用市場經濟手段，對構成城 市空間和城市功能載體的自然資本、人工資本及其衍生資本等進行重組和運 營，以塑造良好的城市形象，提高城市綜合競爭能力。實踐表明，用經營的理 念來建設和管理城市，是城市深入發展的標志。城市經營不能脫離城市規劃、 建設、管理這樣的建設程序而單獨運作，它滲透貫穿于城市建設的全過程。當前，許多地方政府沒有根本轉變城市經營的理念，為了追求政績，大搞 城市基礎設施建設以顯示城市經營的成果，建好后卻只收費而疏于維

3、護甚至任 其荒廢。眾所周知，資源可分為可再生資源和不可再生資源，對于城市來說，諸 如土地這類權屬歸國家所有的不可再生資源，其供給更是有限的。我們經營城 市主要是經營那些屬于公眾的的可再創造的城市公共資源。在市場經濟條件 下，我國大部分城市的公共資源都沒有得到合理、充分地利用。城市公共資源經營管理中存在的問題隨著我國城市化進程的加快，城市基礎配套設施與服務體系越來越完善， 為城市積累了豐富的公共資源。當前，我國身處深化改革同時又充滿激烈競爭 的市場經濟環境中，城市的領導決策層必須識清時務 ，用新的眼光重新認識和審 視城市公共資源。但是，由于受到過去的計劃經濟時代的影響，城市的公共資 源長期以來沒

4、有受到重視，城市政府作為這塊寶藏的創造者和擁有者，并沒有很好地開發和利用這一優勢資源。在城市公共資源經營與管理中主要存在以下 幾個方面的問題：第一，缺乏經營意識。目前,大多城市政府對公共資源的經營利用欠缺明晰的戰略定位和經營理 念，很多領導并沒有認識到城市整體就是巨大的國有資產這一事實，雖然工農業生產走市場經濟道路了，對城市公共資源的利用還停留在計劃經濟時代。受傳統 思想影響,認為城市市政公用設施只是為社會提供生產生活條件的公共產品，政 府只管建設卻不主張經營，注重社會意義而忽視其經濟價值。資源配置還保守地 履行行政審批的方式，殊不知這樣做遠遠不能適應市場經濟發展的要求，造成了城市公共資源的浪

5、費。尤其缺乏對公共空間、冠名權和地下空間等無形資產的 經營意識,弄得有時反倒是承包經營者主動找上門來請求政府的意愿。拿公共空間的廣告經營權來說，無論是產權單位、管理部門還是普通市民， 大多存在一個認識誤區：這個大樓這條道路的產權是我的，其廣告經營收益就 屬于我。因此，城市道路兩旁、大體量建筑物等凡是顯眼之處都成了廣告商眼 中的肥肉，而城市的視覺形象還逼不得已為泛濫的廣告付出代價 ，真是賠了夫人 又損兵。作為在市場經濟浪潮中思路先進的浙江省 ，成功拍賣嵊州開發區的道 路冠名權一事竟然也在企業的催促之下才嘗試并完成的。在年初開發區內的道 路基本建設完工的時候，部分企業表示愿意以企業名稱有償命名這些

6、道路，嵊 州市政府才順水推舟，開始嘗試開展道路有償冠名這項新工作。15家參與競標 的企業全部來自嵊州經濟開發區，投標會上爭奪最激烈的是一條開發區內最氣 派的道路，最后從事家用電器生產的普田公司以 50萬元的價格奪得了冠名權。第二，產權不清，導致管理混亂和越位經營。1. 如今城市中有不少資源產權主體嚴重缺位，造成沒有明確的部門去管理， 要不就是其他職能部門越位經營，多頭管理,混亂不堪，城市公共資源的價值因 此大量流失。2. 目前大多數城市對公共空間有償使用的收費標準不明確，收入管理也不到位，收入大多成為部門和單位創收來源，與政府的財政收入脫離了關系，導致管理部門與產權單位利益沖突不斷。3. 對一

7、些公共資源的管理缺乏法規條例，無法可依，因而鉆法律的空子，牟取 投機暴利的經營者大有人在.比如說總量不多的地下空間資源，在我國除了北京 上海少數幾個大城市，如果不是地上地下一體工程，而是單獨的地下空間開發利用，接受申請核發許可證的部門都沒有具體的規定標準做依據，而是有事就去請專家來，的確需要快速完善。第三，缺乏專項規劃對各類資源開發利用的統籌指導。目前我國城市公共資源配置普遍缺乏統一規劃，主要還是通過臨時行政審批 的方式來完成。有的項目做了規劃也只是一直掛在墻上給上級考察時參觀，實 際建設依然我行我素，枉費規劃師們的一番苦心。很多公用設施的建設方法變 成了“缺了就補，多了就拆”，盲目追風，勞民

8、傷財。剛修好的馬路過幾天又被 挖開埋設管道；有段時期時髦做雕塑，每個單位門口就都擺著石獅子，不倫不 類；有的小城市看見大城市有大廣場很氣派，我也來一個，結果所有市民站到 廣場上也站不滿，最后全擺了地攤，還必須清潔護理；現在無論走到哪個城市，花花綠綠的廣告廣告牌總是遍布眼球，布局雜亂無章，缺乏統一規劃管理。此類 亂象不勝枚舉。第四，只注重經營收益，忽視與社會效益環境效益的協調。市民將公共資源交給城市政府，主要目的不是讓政府通過商業化操作來賺 錢，而是要政府利用權力，發揮智慧，使這些資源更好地為生產生活服務。隨 著現在城市建設的投資主體越來越多元化，很多市政設施建設經營的決策權就 被投資方掌握了，

9、地方政府為了獲取暫時經濟利益而向只想賺錢的投資方妥協，這樣難免就會破壞環境，造成污染。不少城市戶外廣告嚴重影響市容，損害了建 筑立面、街道景觀及山水風景，有的城市在交通性干道上設置間距過密的廣告，擾亂駕駛員的視線影響安全，還因行車速度大而無法看清廣告內容，城市戶外廣告設置輕視了與區域功能和自然環境相協調的原則。城市里許多公用設施本身 是城市景觀的藝術點綴，戶外廣告可適度結合公用設施，統一設計，但絕不能影響公用設施的使用功能。這樣的過度經營也會引發相關社會問題，進而損害了政府在社會公眾心中的 形象，得不償失。比如：出租車經營權價格遭到哄抬，出租車公司就把牌照成本 轉嫁到出租車司機身上，導致人民大

10、眾交通成本大幅提高；曾有報道某城市街 角書報亭價格被炒高，那些下崗職工等城市低收入群體沒有實力去經營了，他們養家糊口的一條路子就被堵死了。三解決城市公共資源經營管理問題的對策。為了更有效地經營管理好城市的公共資源，我們必須著重解決以下幾個方 面的問題：第一，轉變傳統觀念，積極樹立的城市經營理念。城市一般都是該地域的經濟、政治和文化中心，對所在地域持續作用著強 大的集聚力和擴散力。城市是巨大的國有資產，我們當前完全可以運用市場經 濟手段，實現城市公共資源利用效益的最大化，實現城市自我增值的新模式。一方面,要給全社會灌輸“公共資源屬于公眾”的正確理念，充分發掘創新 經營項目，做好經營城市文章。另一

11、方面，政府可以不再直接參與資源配置建 設，而是發揮市場杠桿作用，鼓勵社會各界投資者積極參與城市公共資源的投 資建設，健全公共資源建設融資機制，通過競爭來提高公共資源的投資效益和 服務水平。管理部門要貫徹建設與管理相分離的思想，積極推行城市公共資源 的社會化管理，實現公共服務產業化。在實踐過程中，除了推進傳統的市政公用事業公共設施等有形資源的市場化 外,尤其要加強對一些無形公共資源的經營管理，如地上地下公共空間經營權、 公共設施冠名權等，它們在將來很長一段時間內都會是我國城市資產增值的主 要源泉。1. 對道路廣場、建筑外立面、公共汽車車身、電話亭、書報亭等城市地上公共空間場所采取拍賣、出租等方式

12、經營。目前我國城市經營地上公共空間的主要形式是城市戶外廣告。合理經營戶外廣告不但能補給財政收入，同時也美化城市公共空間。戶外廣告經營必須著眼提升城市品位，選擇合適的類型我國許多城市已探索出經營利用城市戶外廣告資源的新模式，比如：珠海市出讓迎賓南路、九洲大道和景山路燈箱廣告牌的三年經營權 ，124個燈箱廣告牌的三年經 營權凈利潤約200萬元，新穎別致的燈箱廣告牌結合畫面清新的公益廣告畫面 把城市的公交候車亭裝點一新。2. 積極開發利用城市地下空間，節約城市用地資源 ，形成以交通為紐帶、 與人防利用相配套的地下網絡。城市地下空間資源作為城市的自然資源在經濟 建設及民防建設方面具有重要意義。現代化城

13、市空間發展的方向之一是向地下 延伸。我國在各大城市在改革開放后陸續修建了適合我國特點的地下工程，大多集商業、交通、停車等服務設施于一體。這方面我國要借鑒一些發達國家的 經驗。3. 拍賣、出租具有地標意義的橋梁、道路、公園和風景區等公共資源的冠名權。這是隨著市場經濟的發展，在最近幾年內呈現出的一個既能服務生產 企業經營發展同時又能彌補城市財政不足的創新舉措。長沙市伍家嶺立交橋20年冠名權拍賣了 60萬元；北京密云縣通過拍賣幾座亭子的冠名權，引來了城 市建設資金400萬元，有效補給了財政源泉；山東青州卷煙廠有個東方牌香煙，該廠出資300萬元買斷門前的道路冠名權，東方路的冠名既為政府解決了 大量資金

14、，又宣傳了企業形象，實現了政府和企業的雙贏。這些地區在冠名權 經營上的嘗試取得一些成功的經驗，值得大力推廣。第二，建立具有法律效應的相關管理規范條例。政府必須明確一個強有力的部門來規范城市公共資源經營利用制度，按市 場經濟體制的要求，有序地推進城市資源管理市場化。一方面，規范有償經營公共資源的行為，通過立法手段不斷健全法規體系， 強化管理部門對城市公共資源開發利用的管理職責及工作程序，城市維護管理機 制也要積極創新；另一方面，管理部門要利用好市場機制加強有償使用收入征收 和使用管理。前不久，山東省就發布了關于加強戶外廣告資源有償使用收入管 理意見，規定城市空間和戶外廣告資源是城市公共資源，占用

15、城市公共空間 資源，必須依法繳納有償使用費用。有償使用費是城市公共資源有償使用收入 的一部分，屬政府非稅收入，應全額納入財政管理。第三，加緊編制各類專項規劃。一位國家重要領導人曾說過，一名合格的市長同時應該是一名出色的城市規 劃師。城市規劃是一項高瞻遠矚的社會事業，具有很強的專業性和指導性，科學 合理且具有可操作性的城市規劃可以大大降低城市的建設成本，避免城市建設 多走彎路。當然，在規劃編制過程中要認真考慮公眾參與和社會監督的問題， 對于具有法定效力的規劃要嚴格遵循審批程序確定方案，以便日后用以指導實 施建設。在蘇州，針對原來戶外廣告泛濫的老城區，政府組織編制了戶外廣告規 劃，對大型戶外廣告的

16、空間全部進行拍賣，政府不參與空間經營謀利，絕大多 數業主愿意參加拍賣；又如：在城市地下空間的開發過程中，務必做到與地下管 線建設統一規劃，因為地下空間的改造難度相當大，建設成本高工期長，對地 下空間開發利用須持慎重態度，要對其計劃多方面論證后才能實施。有一個好 現象是，近年來我國城市規劃工作已經受到空前重視。第四，處理好經營與管理兩者之間的辯證關系。城市公共資源的開發利用應當同保護城市資源以及城市的可持續發展道路 相聯系，充分考慮城市的綜合戰略需要，堅持與社會效益和環境效益相結合。 應大力防治經營管理中的鼠目寸光，杜絕以犧牲環境為代價換取蠅頭小利的低級 做法。在城市公共資源開發利用中，應當充分利用行政職能，發