1、33城市與減災合作實施的背景及試點地區中國是一個災害頻發地區。氣候地質條件復雜多樣,災害種類繁多,影響范圍深廣。每年洪澇、干旱、地震、雪災和臺風等自然災害造成約有2億人口受災,因災直接經濟損失大約占到當年平均GDP 的3% 6%。減災防災需要社會共同參與。近年來,中國的災害管理和減災體系正逐步走向成熟,相關的社會團體(例如,企業和新興的非政府組織等參與十分踴躍。有效組織社會團體參與減災防災成為一項迫切而艱巨的工作。企業作為現代經濟社會的組成部分,是災害管理的重要資源和潛在參與者。企業參與災害管理是整合社會資源、提高災害管理水平的重要手段。為了有效組織企業參與災害管理工作,2007年以來,民政部

2、(MCA 與亞洲基金會(TAF 共同實施了“災害管理公共合作項目”,該項目旨在通過舉辦提高公眾減災意識研討會、企業和民間組織參加的防災減災知識培訓班、社區層面的救災演練等活動,促進政府、企業、社區和民間組社區綜合減災防災管理公共合作的經驗與啟示北京師范大學資源學院黃煌王玉海亞洲基金會潘誼民政部/教育部減災與應急管理研究院孫燕娜民政部與亞洲基金會災害管理合作項目的嘗試企業參與災害管理項目一二期試點分布圖織之間的協作,建立一個基于社區層面的防災減災協作模式。項目資金來自美國國際發展署下屬的美國對外災害援助辦公室。一期項目選擇在寧波市北侖區和青島市南區進行試點。寧波市的主要災害性天氣有低溫連陰雨、干

3、旱、臺風、暴雨洪澇、冰雹、雷雨大風、霜凍、寒潮等。青島市的主要災害是臺風和潮汛。通過建立健全社區災害管理相關協調組織、舉辦減災備災研討會、培訓班,開展救災演練,鼓勵企業和非政府組織參與社區災害管理等活動,在強化社區公眾防災、減災、備災意識,以及調動社會各方參與減災避災積極性和充分發揮非政府組織參與社區災害管理的能動性等方面進行了有益的探索,取得了良好的成效。明確了參與的主體及Experience and inspiration from public cooperation of management on comprehensivedisaster reduction in communit

4、ies青島試點(一期宣漢試點(二期寧波試點(一期、二期臨澧試點(二期2010.13城市與減災其職責,動員和協調社會各界,包括當地政府、本土企業、社會組織和一般民眾,參與到社區層面的防災減災公共活動中來。二期項目在一期實踐的基礎上,擴大項目試點,即在浙江省寧波市繼續開展合作項目,并確定湖南省臨澧縣、四川省宣漢縣作為中部和西部的災害多發地區為試點縣。臨澧縣為中國洞庭湖濱多災害地區;宣漢縣系貧困山區,多種災害并發,而且是512地震災害的受災區域。湖南省和四川省具有動員企業資源、配合政府參與備災賑災工作的巨大潛力,重點是在參與主體選擇和合作機制的構建方面加強探索。合作的主要內容試點地區主要以社區為載體

5、,以防災減災活動為形式,通過各種不同層級的組織調動屬地的政府力量、民間非政府志愿者力量,以及本土企業力量,達到3個目標:促進本土私營企業參與減災防災活動,并為災害管理作貢獻;促進多方參與災害管理,探索多元公共合作機制;增強示范社區的災害管理能力。例如,寧波北侖區的試點,是在北侖區民政局主導下,成立了災害管理公共合作項目寧波市協調委員會,制定了項目年度工作計劃,確定了主要參與單位,包括高河塘社區、北侖職高、海天集團、東方集團、紅十字會代表等單位和部門,開展了諸如演練、培訓等減災防災活動,發揮企業、學校、民間組織作用,探索多方合作途徑,形成多元合作機制。(1構建多方合作的協調委員會。一般都是以民政

6、部門為主導,以當地街道辦、非政府組織,以及駐地企業為成員的協調委員會。協調委員會下設辦公室,具體負責協調委員會日常事務工作,組織實施項目計劃。(2建立災害管理公共合作項目聯絡員會議制度。為加強社企合作,提高企業公共安全和應急避災能力,交流學習各單位減災防災方面的經驗,促進災害管理公共項目健康有序推進,規范各項制度,協調公共合作參與內容,營造特色宣傳教育陣地等等,項目實施社區制定了災害管理公共合作項目聯絡員會議制度,參加單位選派聯絡員,以便加強減災防災合作。(3構建災害管理公共合作資源共享平臺。減災防災資源共享平臺是災害管理公共合作的基礎。主要包括物資避災基地建設、信息平臺以及人力資源共享三方面

7、。第一,建設避災災管基地。試驗地區都以學校和社區文化活動中心為依托,開辟避災點、防災物資儲備室,購置減災設備,統籌協調其他單位和地方的避災點,構建起包括避災點和物資儲備點等在內的完整避災體系。第二,構建共享信息平臺。主要是通過建立信息網和聯絡員加強信息溝通。如寧波北侖區建立短信平臺,在臺風來臨時及時發布信息,日常提示居民安全防范,提供各類防災小竅門,必要時還張貼發放“提醒預防災害”宣傳單。第三,建立人才共享機構。如寧波北侖區高河塘社區從實際需求和人才狀況出發,開創性的創辦了“人才銀行”。“銀行”依托共建單位,由學有所長的志愿者組成,目的是搭建一個社區培訓、學生實踐、居民服務的平臺。“人才銀行”

8、下設5個分行:“愛心銀行”、“學習銀行”、“服務銀行”、“快樂銀行”和“生命銀行”(無償獻血以及造血干細胞采樣登記、愛心互助金的建設。“銀行”儲備人才,社區提供平臺,服務社區居民。(4通過經常性舉辦減災防災活動提高合作意識。第一,通過多種形式的宣傳,突出重點,體現特色。例如,寧波北侖區高河塘社區制作宣傳板,每月一期定時更換各類防災減災知識,營造災管項目實施氛圍。社區還利用廣場石書、報刊、電子顯示屏等多種方式進行宣傳。四川宣漢調動縣文聯文 化館的作家隊伍,編制開發當地盛行的蓮花2010.1435城市與減災鬧“植樹保土防大災”、三句半“要和災害手牽手”,在縣廣播電視臺“下里巴人”節目欄播出,用方言

9、說唱,生動風趣,群眾反映良好。第二,開展安全知識、減災防災知識、消防知識、食品安全、地震知識培訓。第三,在5月12日我國“防災減災日”積極開展“安全教育演練活動”和“防災減災宣傳周活動”。(5探索多方合作的機制框架。減災防災的目的就是促成促進多方參與災害管理。基于此,亞洲基金會試驗的目的就是促成構建一個災害管理的多方協作框架,該框架將政府機構、企業、非政府組織和其他相關部門緊密結合在一起。如,寧波北侖區高河塘社區的試點主要在三方面進行了探索:整合和統一協調管理防災減災物資和場所;明確參與單位的職責權利,如嚴格界定企業減災防災責任;通過培訓宣傳改變人們的意識行為,提高認識達成共識,變災后救助為災

10、前預防。合作的主要成效如何把群眾的熱情轉化為實際的公眾行動,災害管理公共合作項目的實施便是一種恰當的方式,其效果已經在各個方面得到體現。(1公眾的認識水平提高。不僅志愿者隊伍擴大,而且鄰里和諧的氛圍初步形成。社區居民自編自演的文化活動豐富多彩。(2社區資源共享基礎形成(避難場所/人力資源/物資供應。對全社區的防災減災場所和儲備物資登記造冊,建成了完備的減災防災體系。搭建起了社區信息平臺,構建起從網絡平臺到短信平臺在內的信息平臺。(3民間團體的組織化程度提高。民間團體以社區協會的形式參與減災防災工作,志愿者協會、紅十字協會等組織積極參與社會減災防災活動。急救員培訓納入減災防災體系,已經形成了一支

11、穩定的志愿者隊伍。(4綜合減災防災管理產生了一定的示范影響,成為其他地方學習觀摩的示范基地。如寧波市以學苑社區和高河塘社區的經驗為基礎,在北侖建立應急減災知識培訓基地,構建市、縣、鄉鎮三級自然災害救助應急預案體系,建立救災工作響應制度,并經常性的開展實戰演練,積極開展綜合減災社區創建活動。減災設施室外消防栓10個室內消防栓150個公共場地滅火器320個充電燈16盞應急燈120盞監控8個云臺67個攝像頭減災教育場所宣傳欄13塊圖書室100平米2萬多冊圖書市民學校200平米150個座位支持網絡、電視、投影等社區廣場1.6萬平方米安裝有電子宣傳屏幕減災避災專題宣傳欄黨員活動室60平米減災避災辦公室4

12、0平米心理輔導室20平米備注社區設有避災物資儲藏室,備有棉毯、涼席、雨衣、應急燈、開水壺等生活物資,同時定期更換礦泉水、方便面及常用藥物。每戶家庭皆配備滅火器、應急燈,社區開設有溫馨短信提示平臺。寧波高河塘社區公共合作管理平臺宣傳報宣傳板滅火演練2010.136城市與減災社區綜合減災防災管理項目實施的啟示亞洲基金會對綜合減災防災管理公共合作機制和途徑的探索,給了我們很大的啟示。作為國際合作項目,其試點示范的意義很大。近年來,社區減災防災倍受民政部門關注,明確要求從四方面著力推進社區綜合減災工作。一是進一步健全社區綜合減災工作機制和工作制度;二是繼續編制和完善社區災害應急預案;三是努力構建社區綜

13、合減災志愿者隊伍建設;四是繼續開展好社區的減災宣傳教育工作。其中,頒授“全國綜合減災示范社區”稱號是一項促進社區減災防災的重要活動。截至2008年已頒授100個首批示范社區。亞洲基金會的災害管理公共合作項目無疑對我們加強社區層面上的綜合減災防災管理公共合作具有很大的示范意義。(1本土化企業參與是合作機制建立的重點和突破口。本土化企業是災害管理公共合作的關鍵主體,本土企業的參與尤其是大規模企業的參與非常重要。在寧波北侖區高河塘二期項目實施過程中,選擇了中國目前最大的塑料機械生產基地海天集團和高新技術優勢突出的“國際一流、國內最大”的電線電纜、綜合布線產品生產基地東方集團作為合作單位,企業的規模大

14、,影響能力強,而且注重社會責任的經營理念,為減災防災提供了良好的支持和示范作用。(2加強志愿者的組織化和普及化。在公共減災防災領域,社會組織的作用日趨突出,近年來社會組織參與的積極性很高。但我國的現實情況是,強政府弱社會,社會組織參與公益性活動的渠道不暢,方式不當。其中一個重要的原因就是社會組織的組織化程度較低,也就是如何組織社會力量參與“災害管理公共合作項目”,是現實中反映較為突出的問題。社會非政府組織現在正處在形成過程中,自組織程度低,受政府組織的影響比較大,要加強社會非政府組織建設,逐步從政府主導轉變為社會組織主導,發揮社會中間組織真正的社會公益性職能。(3社區載體作用要加強。多元利益主

15、體的參與要有一個載體,社區無疑是載體平臺。但項目實施過程中,難免受國情的影響,按照垂直層級分配資金,往往在載體平臺層面的資金不足,因此,要加強社區的載體作用,加強平臺建設,探討有效的資金分配發放渠道;同時,還要在動員相關利益主體參與“災害管理公共合作項目”時,突出社區的地位,在資金籌措和支配上向社區傾斜。(4如何調動地方政府參與項目是合作項目順利實施的保證。從我國實際出發,“災害管理公共合作項目”的執行離不開當地政府的支持參與甚至主導。但在深入推廣過程中,公益性事業必然要向社會組織主導回歸,如何擺正和調整當地政府的地位就必然成為進一步試點的關鍵,不管如何定位政府的地位和作用,調動地方政府的積極性是以后實踐試點的重要內容。加強綜合減災防災管理的對策建議(1將減災防災資金納入中央和地方政府預算。根據研究部門的測算,災前預防與災后救助之間的損益比是17,可見大力加強災前減災防災的預算支出是非常必要的。減災防災資金要與經濟增長的遞進程度掛鉤,真正變災后救助為災前預防。(2將減災防災納入教育體系。減災防災的首要環節是提高人們的認識,而在中小學設立相應的課程學時會從小培養學生的習慣,樹立減災防災的意識。縱觀國內外,防災自救都是從孩子抓起,可以起到事半功倍的效果。(3分類建