1、改革論壇摘要:完善城市拆遷補償問題是目前城市建設(shè)中迫切需要解決的重要難題之一。應(yīng)當(dāng)從科學(xué)合理確定拆遷補償范圍,建立房屋拆遷司法聽證制度等方面完善拆遷補償制度。關(guān)鍵詞:房屋;拆遷;補償Abstract:The perfect urban demolition and reloca-tion compensation is an urgent need to address urban development,one of the important problems.It should be determined from a scientific and reasonable compen-s

2、ation for the scope of demolition,the establishment of housing demolition judicial hearing system and so improve the relocation compensation system.Keywords:housing;relocation;compensation隨著城市舊城改造步伐的加快,城市拆遷量日益增多。城市拆遷為城市建設(shè)創(chuàng)造了條件,帶動了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,推進(jìn)了城市功能的進(jìn)一步完善,改善了居民的居住條件,提升了城市土地的使用價值,因此得到了全社會的廣泛認(rèn)可。但是,在城市房屋

3、拆遷中也存在著許多問題,其中最突出的問題主要有兩個問題:一是強制拆遷問題;二是拆遷補償問題,但這兩個問題爭論的焦點往往還在拆遷補償問題上。因此,如何完善城市拆遷補償問題是城市建設(shè)中迫切需要解決的難題。一、城市房屋拆遷補償制度的缺陷剖析1.評估內(nèi)容和方法的缺陷按照城市房屋拆遷管理條例(以下簡稱條例規(guī)定,被拆遷房屋價格評估的具體辦法由省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定。條例第二十四條規(guī)定“貨幣補償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價確定”。區(qū)位指房屋所處地理位置,主要包括房屋在城市中的區(qū)位、交通的便捷性和周圍景觀等。由于房地產(chǎn)的不可移動性,區(qū)位對房地產(chǎn)價值的決定作用是

4、極其重要的。對不同用途的使用房屋將給予不同的拆遷補償,所以房屋用途也是確定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的一個重要因素。從被拆遷房屋價格評估的內(nèi)容來看,其方法為主要是建筑成本法,地價因素考慮的很少。所以,對于貨幣補償?shù)谋徊疬w戶,他們最后得到的補償價格是建筑成本價。但是,他們?yōu)榱藢ふ倚碌淖》?必須利用這筆補償款在商品房市場上購買新的住房,而他們?yōu)橘徺I新的住房所支付的價格是按照現(xiàn)行市價法來確定的,這既包括房屋的建筑成本和土地與配套設(shè)施分?jǐn)偟某杀?也包括房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤和各種稅費。因此,按照現(xiàn)行的評估方法,被拆遷人的利益必然會受到損害。2.評估機構(gòu)的缺陷房地產(chǎn)價格評估應(yīng)遵循合法、最佳使用、替代、估價時點和公平五個原

5、則,客觀公正地出具評估報告。2003年建設(shè)部城市房屋拆遷評估指導(dǎo)辦法規(guī)定,在城市房屋拆遷過程中,房屋評估機構(gòu)由被拆遷人選任。但是,這些評估機構(gòu)因與拆遷人有某種利益關(guān)系,在缺乏嚴(yán)密的市場監(jiān)督情況下,很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。評估機構(gòu)為了迎合拆遷人的要求,故意壓低被拆遷人房屋的評估價格,損害被拆遷人的利益。對具有公益性質(zhì)的道路、管道等項目的拆遷,因政府相關(guān)部門開發(fā)目標(biāo)的錯位和不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù),往往不按照房屋實際價值進(jìn)行評估,出具的評估報告帶有濃厚的行政干預(yù)行為的色彩,與法律的規(guī)定不符。當(dāng)拆遷人和被拆遷人由于補償標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)成一致,向有關(guān)房屋拆遷管理部門申請仲裁時,在制度不健全、受到政府

6、有關(guān)部門或者當(dāng)事人強勢干預(yù)的情況下,被拆遷人處于弱勢地位,往往不能得到公正的裁決。3.公權(quán)力行使的缺陷在房屋拆遷過程中,政府的角色定位不是很明確,政府在行使權(quán)力的同時缺乏承擔(dān)責(zé)任的約束機制,表現(xiàn)在拆遷行為中,何時拆遷、怎么補償、如何安置等,都是拆遷方說了算。對于政府和拆遷單位定下的方案,被拆遷戶只能被動地接受。由于缺乏有效制約,一些地方政府才會屢屢“越位”,濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務(wù)。現(xiàn)實的以公共利益為旗號的拆遷,很多情況下都是商業(yè)開發(fā),被拆遷人的利益為開發(fā)商和政府中的腐敗分子所侵吞。如果行使公權(quán)力后不承擔(dān)責(zé)任,任何公權(quán)力掌控者都會濫用權(quán)力,因此,有必要完善相應(yīng)的責(zé)任機制,重視發(fā)揮司法機關(guān)的審查

7、作用。當(dāng)某個公權(quán)力掌控者以公共利益為由克減和限制公民的基本權(quán)利,之后通過監(jiān)督機制判定所謂公共利益之理由不成立時,則應(yīng)嚴(yán)格追究且能夠追究其責(zé)任,包括法律責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任、社會責(zé)任使其付出相應(yīng)代價。與此同時,現(xiàn)行的房屋拆遷制度設(shè)計中,行政權(quán)力過于突出,司法程序的作用沒有得到應(yīng)有的重視。例如,條例第十六條規(guī)定:達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決,或是由同級人民政府裁決,當(dāng)事人對裁決不服的,可以自裁決書送達(dá)之日起3個月內(nèi)向人民法院起訴;同時,拆遷人如果依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。依照這一規(guī)定,行政

8、裁決成為司法程序的前置程序,當(dāng)事人無法繞開。被拆遷人如果對拆遷補償不滿,即使選擇訴訟,也無法改變被強制拆遷論完善城市房屋拆遷補償制度鮑志容(河北政法職業(yè)學(xué)院法律系,河北石家莊050061112特區(qū)經(jīng)濟Special Zone Economy2010年6月的命運。二、進(jìn)一步完善城市房屋拆遷補償制度1.正確理解與運用自愿、公平、合理、等價有償原則民法的公平原則意在謀求當(dāng)事人之間的利益衡平,要求民事主體應(yīng)依據(jù)社會公認(rèn)的公平觀念從事民事活動。但公平原則不能簡單等同于等價有償原則,因為在民法上就一方給付與對方的對待給付之間是否公平,是否具有等值性,其判斷依據(jù)采取主觀等值原則,即當(dāng)事人主觀上愿以此給付換取

9、對待給付,即為公平合理,至于客觀上是否等值,在所不問。由此不難看出公平原則的具體運用,必須以自愿原則的具體運用作為基礎(chǔ)和前提。如果當(dāng)事人之間利益關(guān)系的不均衡,系自愿的產(chǎn)物,就不能謂為有違公平。由此看出,條例所確立的“以房地產(chǎn)市場評估價格確定貨幣補償金額”,這一補償標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上屬于客觀等值標(biāo)準(zhǔn)(姑且不論其評估價格是否準(zhǔn)確、評估范圍是否全面,并不是民法意義上的產(chǎn)生于平等自愿前提下的公平結(jié)果。它假定了(或規(guī)定了拆遷當(dāng)事人均愿意(或必須以房地產(chǎn)市場評估價格來作為被拆遷房屋的交易價格,當(dāng)事人雙方不能就該交易價格進(jìn)行協(xié)商或討價還價。拆遷估價只是提供被拆遷房屋在特定時點下因所在區(qū)位、所在房地產(chǎn)市場狀況下可能的

10、公開正常交易(假定非拆遷交易方式而是正常的公開市場買賣轉(zhuǎn)讓方式價格,其評估行為屬于社會中介行為,對于委托評估方僅起到參考作用,對擬參與交易的相對方無任何約定作用,交易的結(jié)果與評估價格之間也不一定存在完全的對等關(guān)系。而條例將拆遷行為限定為民事行為,那拆遷補償理應(yīng)通過協(xié)商的方式來確定,拆遷估價結(jié)果不應(yīng)當(dāng)然直接成為補償數(shù)額的最終結(jié)果,但雙方可以參考此估價結(jié)果。如果將條例中的“貨幣補償?shù)慕痤~,以房地產(chǎn)市場評估價格確定”修改為“貨幣補償?shù)慕痤~,參照被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場評估價格由拆遷當(dāng)事人雙方協(xié)商確定”,恐更為合適。2.科學(xué)合理確定拆遷補償范圍條例規(guī)定的拆遷補償范圍有:被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場價格、搬遷補

11、助費、臨時安置補助費,適當(dāng)補償停產(chǎn)停業(yè)造成的經(jīng)濟損失。考察國外的相關(guān)拆遷補償政策或許能得到一些啟發(fā)。日本土地征用法規(guī)定的補償內(nèi)容包括:征用損失賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補償、離職者賠償、事業(yè)損失賠償。加拿大的征地補償?shù)姆秶?一是被征用部分的補償;二是有害或不良影響補償;三是干擾損失補償,被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征用,因混亂而造成的成本或開支補償;四是重新安置的困難補償。韓國的土地征用補償包括:地價補償、殘余地補償(即殘余地價值降低或其他損失的補償和因殘余地需修筑道路、水溝、墻柵等設(shè)施或其他工程時的補償、遷移費用補償及其他損失補償、其他因測量、調(diào)查而產(chǎn)生的損失、因事業(yè)的廢止或

12、變更而產(chǎn)生的損失、殘余土地以外土地整治費用的損失。德國明確要求對征收中被征收人的特別不利給予補償,即“負(fù)擔(dān)補償”或“特別不利補償”條款,該條款的規(guī)定是為了因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計劃而采取的征收措施,使得人民的生活狀態(tài)(尤其是經(jīng)濟及社會生活方面產(chǎn)生了經(jīng)濟方面的損失。我國的補償范圍與國外的范圍相比顯得缺少一些,而目前拆遷矛盾的焦點之一也正是范圍問題。筆者認(rèn)為,非自愿拆遷項目(指不能通過拆遷當(dāng)事人自愿協(xié)商的方式實施拆遷,如社會公益項目,必須由政府以法令的形式規(guī)定對被拆遷人造成的損失,包括直接損失和間接損失。具體包括:被拆遷房屋的公平市價;被拆遷房屋的買價損失(指實際買入價高于正常市場價的價差部分;對被拆遷人

13、因調(diào)查、評估、搬遷造成的生活及工作干擾損失;社會公益項目開展對周邊物業(yè)的增值分享;因搬遷造成的營業(yè)損失、解除合同賠償;因搬遷造成被動消費的損失。3.建立房屋拆遷司法聽證制度在房屋拆遷決定做出之前和房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)確立之前,舉行聽證會,給予被拆遷人發(fā)表意見的機會,這無疑將有利于更大限度地保護被拆遷人的利益。且聽證會的引入能夠化解當(dāng)事人(主要是被拆遷人的不滿,消除其對政府的懷疑,增加其對政府的信任感,實現(xiàn)雙方的良性互動。即使最終的聽證結(jié)果對被拆遷人不利,由于事先在程序上給予了其表達(dá)主張的機會,其不滿的情緒一般不會太激烈,從而也就降低了拆遷中矛盾的發(fā)生率。在聽證會程序的具體設(shè)計方面,應(yīng)當(dāng)以社會為本位

14、,秉著社會法的傾斜保護的原則,以法院作為聽證機關(guān)。我們可以把這種方式稱為司法聽證制度。開發(fā)商在申請房屋拆遷許可后,與其有利害關(guān)系的居民如有異議的,可向法院申請召開聽證會;有利害關(guān)系的居民也可以向法院申請召開聽證會。之所以以法院為聽證機關(guān)而非以房屋拆遷管理部門為聽證機關(guān),是因為房屋拆遷管理部門基于其自身的利益考慮,很難作到超然中立。作為聽證機關(guān)的法院應(yīng)分別聽取作為當(dāng)事人的房屋拆遷管理人、開發(fā)商和被拆遷人的居民的意見,制作筆錄,做出公正的裁決。聽證的費用主要由開發(fā)商負(fù)擔(dān),這樣有利于抑制他們隨意申請開發(fā)項目從而保護居民的居住的安全性和穩(wěn)定性。通過聽證會制度的設(shè)立和運作,使人民不僅僅能看到實體性的公益,更重要的是讓他們看到應(yīng)當(dāng)是基于正當(dāng)法