1、    全球經(jīng)濟治理：強化多邊制度（一）         摘  要相比以前，世界經(jīng)濟正在變得越來越不穩(wěn)定、不平等以及缺少治理。為了解決這些問題， WTO、IMF和世界銀行應(yīng)該分別在貿(mào)易、貨幣和發(fā)展援助領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，而發(fā)揮這些多邊組織的作用，首先在于這些組織自身治理結(jié)構(gòu)的改善，這樣才能適應(yīng)全球經(jīng)濟的新變化，應(yīng)對全球經(jīng)濟的新挑戰(zhàn)。WTO、IMF和世界銀行的治理改革應(yīng)該從議題設(shè)定、決策和執(zhí)行過程、領(lǐng)導(dǎo)人遴選以及總部所在地等幾個方面開始。只有發(fā)展更具多邊主義特征的全球

2、經(jīng)濟制度，才能促進(jìn)國家間合作，共同解決全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定、不平等和缺少治理的問題。關(guān)鍵詞世界經(jīng)濟；全球治理；WTO；IMF；世界銀行；多邊制度    一、引言    關(guān)于全球經(jīng)濟的好消息是，在過去的20年中全球化快速發(fā)展，同時世界上幾個地區(qū)經(jīng)濟得到前所未有的增長。迄今為止，合理的經(jīng)濟政策使得高速通貨膨脹極為少見。商品價格的上漲促進(jìn)了次撒哈拉非洲地區(qū)的增長，以前的窮國正在成為世界經(jīng)濟的重要行為體。不好的消息則是，較之以前的時代，當(dāng)下的全球經(jīng)濟似乎更不確定、不平等以及缺少治理。這部分是因為全球經(jīng)濟的治理沒能跟上全球化和增長的發(fā)展。本文旨在考

3、察能夠改變和重新激發(fā)制度在治理全球經(jīng)濟中發(fā)揮作用的可行方法，從而有助于更好地管理不穩(wěn)定、不平等，以及解決目前困擾許多國家的對多邊主義的參與不足問題。因為次貸市場的崩潰及其對金融部門的直接影響，導(dǎo)致了歐洲和美國的嚴(yán)重危機，當(dāng)前，全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定性再次凸顯。美國和歐洲都是大的經(jīng)濟體，它們的房地產(chǎn)會影響其他國家。比如，這兩個地區(qū)中任何一方的緩慢增長都會很快降低中國的經(jīng)濟增長，這既對中國造成經(jīng)濟和政治問題，也對中國周邊地區(qū)產(chǎn)生影響。各國政府和中央銀行都手忙腳亂地為加劇的金融危機導(dǎo)找解決方案，關(guān)注的焦點就集中于全球經(jīng)濟制度的不足。全球經(jīng)濟制度在以前就沒能有效地管理全球金融，它們似乎在將來也不會成為政府間

4、加強管制努力的核心。盡管確保全球化會使所有國家受益，但在一國內(nèi)部以及各國家間，全球經(jīng)濟的不平等都加劇了。世界經(jīng)濟不平等的加劇是全球治理嚴(yán)重失敗的象征。在1944年，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的創(chuàng)建者們就曾尋求確保國家貿(mào)易的“平衡”增長，并幫助政府提高“其領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)率、生活水平和勞動條件”在（世界銀行的目標(biāo)中也如此寫出），也就是說，全球化被認(rèn)為是夠夠托起所有船只的浪頭。但是在當(dāng)下，國家內(nèi)部和國家間的極度不平等仍在延續(xù)。國家內(nèi)部的不平等仍在加劇。在1950年之前，不平等曾連續(xù)多年下降，但從1970年開始加劇，尤其在1988-1998年間，不平等持續(xù)加劇。聯(lián)合國千年計劃的數(shù)據(jù)顯示，全球人

5、口的80%生活在不平等日益加劇的國家，全球只有4%的人口生活在不平等差距得以縮小的國家。同樣，窮國和富國之間的差距似乎也在擴大，盡管人口加權(quán)研究認(rèn)為結(jié)果恰恰相反。但是如果將中國和印度（約占世界人口的40%）排除在外，即使這些人口加權(quán)研究也承認(rèn)，國家間的不平等在強化。這一點在非洲體現(xiàn)得最為明顯。非洲總體占世界貿(mào)易的份額從1980年的6%降到了2002年的不足 2%。目前不平等的加劇主要是因為商品價格上漲將意外所得集中于少數(shù)非洲石油和商品生產(chǎn)國。在許多這樣的國家中，新的收入所得并沒有降低貧困。總之，全球化正在產(chǎn)生不均衡的影響，而當(dāng)前的全球安排似乎也沒能對此有所作為。富國更能意識到為有效處理這些問題

6、而進(jìn)行制度改革的緊迫性，它們一直盡力推動全球化的一體形式。如果不這樣做，隨之而來的風(fēng)險將包括持續(xù)的貧困、增加的沖突以及世界某些地區(qū)的不穩(wěn)定，這些已經(jīng)成為地緣戰(zhàn)略關(guān)注的焦點。全球經(jīng)濟治理已落在了快速發(fā)展的全球化后面，為更好管理全球經(jīng)濟關(guān)系而創(chuàng)建的國際制度日益失去效率和邊緣化。作為貿(mào)易談判回合的論壇（多哈回合）的世界貿(mào)易組織（WTO）也似乎未能成功。IMF和世界銀行眼看著其會費捐助國離開，因為這些國家既不從IMF和世界銀行貸款，也不會支付制度自身運轉(zhuǎn)的費用。所有的這三個制度仍然被少數(shù)發(fā)達(dá)國家的小集團所主導(dǎo)，它們似乎已不能適應(yīng)全球經(jīng)濟力量的轉(zhuǎn)變。新興經(jīng)濟體認(rèn)為IMF由少數(shù)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，這些國際組織深

7、受它們的影響，而且，世界銀行也由一個美國任命的總裁和美國主導(dǎo)的理事會所控制。他們對這些組織會像一個多邊機構(gòu)一樣，而不是如經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）、西方七國集團（G7）或G1那樣行事缺乏信心。更為嚴(yán)重的是，在這些組織的決策機構(gòu)中，盡管中國、印度、巴西和海灣國家極度缺乏代表，但是他們并沒有全力要求改革。他們不呼吁改革是因為其具有替代方案：他們增加自身外匯儲備（因此不再需要IMF）；他們正在亞洲建立自己的多邊互換安排；他們尋求擴大金融的多種來源（因此不再依賴世界銀行的貸款）；他們正在謀劃新的多邊發(fā)展倡議（比如南方銀行）；其中一些國家還有自身的援助計劃。實際上，新興經(jīng)濟體正在降低對IMF和世界銀行

8、的需求，使這些制度在其決策中被邊緣化，從而使之淪為全球合作的邊緣。（一）我們需要老式的國際制度嗎？國際公共制度（比如多邊或政府間組織）的信條是其直接反映國家層次對公共制度的需求。在全球?qū)哟危瑢τ诠芾硎袌鍪ъ`和生產(chǎn)全球公共物品，制度也是必要的。因為制度可以促成國家間的集體行動，從而促進(jìn)國際合作。如果沒有制度和合作，國家將追求個體理性目標(biāo)，從而導(dǎo)致對所有國家而言都是災(zāi)難的結(jié)果，比如全球變暖、沖突的快速擴散、傳染性疾病缺乏控制或者金融危機的加深和擴散。從歷史上看，這曾經(jīng)發(fā)生在“全球化”的早期，即19世紀(jì)晚期全球貿(mào)易和投資全面擴張的時代。在很大程度上，20世紀(jì)30年代大危機的發(fā)生是因為國際制度既不強大

9、，也未發(fā)展成熟，從而不能促進(jìn)國家間有效應(yīng)對因政治恐懼而擴大的經(jīng)濟沖擊的合作。也就是說，有人認(rèn)為，在全球經(jīng)濟時代，需要不同類型的制度。10年前，有人認(rèn)為當(dāng)代全球化正在改變世界，政府間的合作和管制將變得不重要。權(quán)力從民族國家的流散意味著我們應(yīng)該考慮全球治理的替代方案。但在幾年后卻發(fā)生了反向的轉(zhuǎn)變。在像中國、俄羅斯、海灣國家、印度和巴西這樣的新興經(jīng)濟體中，國家都在發(fā)揮重要作用，與此同時，這些國家也已獲得了更有利的全球地位。他們的國家石油公司已經(jīng)成為能源市場的主要行為體，他們的主權(quán)財富基金已成為主要的投資者，至少控制了兩倍于對沖基金的資源。因為這些國家積累外匯儲備，他們獲得了如同核武器一樣的能力（確保

10、相互摧毀），可以制造全球貨幣體系的大破壞。權(quán)力轉(zhuǎn)移加重了發(fā)達(dá)國家的政治憂慮和風(fēng)險，他們擔(dān)心俄羅斯和中國會利用他們新獲得的經(jīng)濟力量來尋求地緣戰(zhàn)略目標(biāo)。因而，新舊強國可以在國際論壇內(nèi)就這些議題進(jìn)行討論和談判是非常重要的。總之，既是出于應(yīng)對新的全球挑戰(zhàn)，也是為了適應(yīng)全球政治中的權(quán)力轉(zhuǎn)移，多邊制度都是必須的。也就是說，必須要有一個避免誤解的有力說明。比起全球治理，國家和地方政府要更為有效和更有責(zé)任性。全球行動的邏輯必然是集體行動的邏輯，也就是說，只有當(dāng)國家集體行動時才能達(dá)成共同的目標(biāo)。（二）現(xiàn)有制度的危機    2007年，主要國際機構(gòu)已經(jīng)明顯地暴露出弱點。因世界貿(mào)易組織

11、推動的貿(mào)易談判破裂，很多人宜稱當(dāng)前的貿(mào)易談判“失去動力”，甚至已經(jīng)“死亡”。石油價格的急劇上漲使得窮國和富國都深受其害，也再度激起人們對新興經(jīng)濟體國有石油公司的活動的恐懼，但是國際能源機構(gòu)（International Energy Agency）似乎不足以對此做出反應(yīng)：它的27個成員國并不包括像中國、印度這樣的新興經(jīng)濟體，甚至在其成員國之間，它也只有有限的權(quán)威。國際原子能機構(gòu)正疲于應(yīng)對核擴散問題，更別說處理正日益成為全球產(chǎn)業(yè)的核工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)了，核工業(yè)所有權(quán)正在脫離原來那些富有經(jīng)驗和穩(wěn)定的安排。在全球金融領(lǐng)域，IMF也處于困境。在2006年，巴里·艾森格林（Barry Eichengre

12、en）將之描述為“失去控制的船漂浮在流動性的海洋上”。貨幣基金組織似乎既面臨著重要性下降的問題，也面臨著失去合法性的危機。IMF的會費繳納國已經(jīng)用腳采投票，它們建立自身的儲備以避免求助于基金組織。結(jié)果就是即使在自身活動范圍內(nèi)，貨幣基金組織的資源也正日益緊張。而且它還面臨新的批評，人們認(rèn)為其對最近的金融危機缺乏預(yù)警。在一個援助和支持發(fā)展承諾不斷增加的時代，直到最近，世界銀行仍被其主要的捐款國視為邊緣機構(gòu)，在過去 20年間，這些捐款國在國家和國際層次創(chuàng)造了各種新的機構(gòu)。只是在佐利克（Robert Zoellick）新行長的努力下，世界銀行才成功地補充了優(yōu)惠貸款方式，即國際開發(fā)協(xié)會（Internat

13、ional Development Asso ciation）。當(dāng)政府在多邊主義合作上遭遇危機時，幾種改革方案開始涌現(xiàn)。我們被告知：WTO應(yīng)該更加開放，為那些最窮的國家提供機會以接近非正式的談判過程，以及增加促進(jìn)它們海外貿(mào)易的援助。IMF已經(jīng)將一些增加的投票權(quán)分配給了中國、墨西哥、土耳其以及韓國，但是如何讓窮國在決策過程中享有更大的發(fā)言權(quán)仍有待討論。對世界銀行而言，前總裁保羅·沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）的突然辭職使得新任總裁可以推動世界銀行所需要的變革。一些人主張國際能源機構(gòu)在擴大成員的同時，也要增加其權(quán)威。所有這些建議都將擴大參與，從而增加全球制度的合法性或有效性。

14、不過，本文強調(diào)的是我們需要深層次的改革，本文將依次分析這三個全球經(jīng)濟治理的核心制度：世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行。二、重新思考世界貿(mào)易組織    世界貿(mào)易組織處于全球貿(mào)易關(guān)系的中心。當(dāng)前世界貿(mào)易組織正處于困境之中，這至少部分是因為全球貿(mào)易體系中太多的國家認(rèn)為正在進(jìn)行的貿(mào)易談判回合沒能反映其利益。而且，現(xiàn)在它們具有否決權(quán)。之前，只有強國尤其是四國（美、日、加、歐盟）才能發(fā)號施令，現(xiàn)在，新興和發(fā)展中國家集團（20國集團）已經(jīng)清楚地表明，貿(mào)易談判必須將其利益考慮其中。集團越小，組織會更加嚴(yán)密，其呼聲也更高。國際貿(mào)易談判的僵局會影響所有國家。沒有多邊協(xié)定，小國

15、會發(fā)現(xiàn)自己被迫更為快速地加入雙邊談判，而它們在其中明顯處于弱勢地位。但是，即便是最大和最具權(quán)勢的國家在多邊回合中也具有重要利益，它們很難同自己最為重要的貿(mào)易伙伴達(dá)成滿意的雙邊協(xié)定（比如美國同中國或印度）。如果沒有多邊協(xié)定，大國必然要投人大量的時間和資源同那些有意向的國家展開雙邊談判，結(jié)果就是出現(xiàn)一系列協(xié)定，增加了這些強國的大公司在全球運營的復(fù)雜性。因為這些原因，一個多邊協(xié)定是重要的，盡管其當(dāng)下處于困境。貿(mào)易談判的障礙在于對以下問題的深度分歧：全球貿(mào)易協(xié)定應(yīng)該覆蓋哪些領(lǐng)域（哪些不應(yīng)該加入）；什么樣的貿(mào)易政策最能促進(jìn)經(jīng)濟增長；貿(mào)易規(guī)則應(yīng)該怎樣以及在哪里被制定和執(zhí)行。如果全球貿(mào)易治理要有助于解決本文

16、開始提到的那些問題，就必須考慮這些問題。需要注意的是，第一，一個合理的貿(mào)易協(xié)定能夠緩解當(dāng)前全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定，特別在這樣一個每個國家都可能轉(zhuǎn)向保護主義政策的時刻，確保市場的開放；第二，一個好的貿(mào)易協(xié)定能夠在降低全球不平等上發(fā)揮建設(shè)性作用，促進(jìn)和支持那些目前處于底層的共同體和國家的經(jīng)濟增長與發(fā)展機會；第三，最后但并非不重要的一點是，改革后更為強大的世界貿(mào)易組織和重新注入活力的多邊主義是更好地管理貿(mào)易的必要前提。（一）縮小貿(mào)易規(guī)則的范圍    對于發(fā)展中國家的很多人來說，WTO用以治理國際貿(mào)易的規(guī)則似乎不公平。在20世紀(jì)80年代的貿(mào)易談判中，發(fā)達(dá)工業(yè)大國達(dá)成了適合它們的

17、協(xié)定。其核心就是不平等交換。發(fā)展中國家簽訂條約，同意在對發(fā)達(dá)國家最有利的項目上履行承諾，而發(fā)達(dá)國家僅承諾在今后的談判中關(guān)注發(fā)展中國家最關(guān)心的項目。富國仍然拒絕開放自己的農(nóng)產(chǎn)品市場。對發(fā)展中國家來說，這一點很重要，因為這涉及發(fā)展中國家的多數(shù)產(chǎn)品。歐盟利用壁壘防止其他國家農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入。美國規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)項目為農(nóng)場主發(fā)放補貼，使得其他國家難以競爭。因為不能依賴于開放市場，窮國必須依賴于特殊的隨意安排或者雙邊協(xié)定，這又被美國和歐洲所控制，并且可被用來分化和掌控。在農(nóng)業(yè)尚未自由化的同時，擴大WTO規(guī)則在其他領(lǐng)域上的適用范圍卻耗費了大量的談判資源和時間。這部分緣起于烏拉圭回合所采用的戰(zhàn)略，當(dāng)時美國和歐洲推動“單一承諾”（single undertaking），也就