1、對當前土地利用總體規劃修編的思考參加土地利用總體規劃修編培訓的心得體會 我有幸參加了由中國國土經濟學會在大連舉辦的全國土地利用總體規劃綱要解讀與規劃修編技術實務培訓班。本次培訓班是在國務院審議并原則通過全國土地利用總體規劃綱要（ 2006 2010 年）后，地方土地規劃編制單位正在全國土地利用總體規劃綱要的指導下，加緊編制地方土地利用總體規劃的背景下舉辦的。此次培訓的主講專家分別為中國地質大學土地科學技術系吳克寧教授和北京師范大學地理學院吳殿廷教授，兩位專家就當前土地利用總體規劃修編中的熱點難點問題為學員們作了深入的講解，并對學員們關心的問題與學員們進行了交流與探討。通過本次的培訓，對編制新一

2、輪土地利用總體規劃有以下幾點思考。 一、 參加此次培訓的幾點心得 （一）對土地利用規劃有了新的認識 規劃是人們以思考為依據，安排其行為的過程，是人類基于對研究對象變化規律的認識，根據現存條件，對其未來活動有意識、有系統的安排。土地利用規劃作為控制土地利用的手段在世界各國以得到廣泛應用。土地利用規劃的定義很多，總體而言是國家為實現土地資源優化配置和土地可持續利用，保障社會經濟的可持續發展，在一定區域、一定時期內對土地利用所作的統籌安排和制定的調控措施。中華人民共和國土地管理法第十七條規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需

3、求，組織編制土地利用總體規劃”，可見編制土地利用總體規劃是各級政府的法定義務。 人多地少，人均耕地面積不足是我國的基本國情。當前，我國人均耕地面積約為 1.40 畝，不到世界人均水平的 40 ，約為美國的 1/6 ，比印度還少，人地矛盾是世界上最尖銳、最突出的。因此我國采取了世界上最嚴格的土地管理制度。土地利用總體規劃是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段，越來越受到重視。土地利用總體規劃新的定位為：是城鄉建設、土地管理的綱領性文件；是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段；是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據。土地利用總體規劃的重要性可見一斑。 （二）當前土地利用總體規

4、劃修編的新特點 我國的土地我國土地利用總體規劃起步相對較晚，第 1 次全國性的土地利用總體規劃是于 1988 年開始的，因多種原因這次規劃編制存在的問題較多，質量不高，對土地管理工作的指導性不強。于是，在 1996 年開始進行第 2 次全國性的土地利用總體規劃工作，雖然這次規劃工作的質量較第 1 次有明顯提高，但由于規劃依據、方法等尚不成熟，規劃專業隊伍良莠不齊，所以規劃仍側重于土地類型用途的數字平衡，而在實際管理的可操作性方面仍存在較多問題，與城鎮體系規劃和城鎮總體規劃以及鄉鎮與村鎮體系規劃存在較多的矛盾。隨著經濟社會的快速發展規劃指標大面積提前突破，該規劃已普遍不適應用地發展的要求。目前，

5、新一輪的土地利用總體規劃修編工作已在全國范圍內展開。同前兩輪土地利用總體規劃相比，本輪規劃具有如下一些新的特點： 第一，規劃的指導思想具有新的特點。本輪土地利用總體規劃的指導思想是“圍繞樹立和落實科學的發展觀，進一步落實最嚴格的土地保護制度，切實保護耕地，特別是基本農田，保護土地生態環境，嚴格控制建設用地規模，切實做到保護優先，調控有力，不斷促進經濟社會的可持續發展。”同前兩輪土地利用總體規劃的指導思想相比，本輪規劃將科學發展觀貫穿到整個規劃過程的始終，同時首次提出保護土地生態環境，這是前兩輪規劃中沒有的；從首輪規劃提出的保障必要的建設用地，到本輪規劃提出的嚴格控制建設用地規模，可以明顯感覺到

6、規劃指導思想的變化。 第二，實行差別化的區域土地利用政策。全國的土地利用總體規劃綱要做了明確的規定：實行差別化的區域土地利用政策，強化對省級行政轄區土地利用的調控。由于中國經濟發展的內部不平衡，土地利用問題日益呈現出明顯的區域化特征。各個經濟區域之間經濟結構，經濟增長階段都有所不同，積累下來的土地利用問題，以及土地資源本身特點也不完全一樣，考慮地方實際，不同的地區應該用不同的土地利用政策。上一輪規劃正是缺少這種差別化的土地利用政策，導致建設用地指標有的地方不夠用而用的地方用不完，使規劃的可操作性變差。 第三，耕地保護目標更明確。前兩輪規劃都提出要保護耕地，但缺乏相應的具體目標。本輪規劃從保障糧

7、食安全、經濟安全和社會穩定出發，提出了堅守 18 億畝耕地紅線的目標，到 2010 年和 2020 年全國耕地保有量分別保持在 18.18 億畝和 18.05 億畝；同時還提出了保護耕地質量，使全國耕地質量不降低的目標，從以前單純的數量保護轉到數量和質量的雙重保護。 第四，規劃的剛性與彈性相結合。土地利用總體規劃中的剛性可增強規劃的權威性，有效保護土地資源，規劃中的彈性能有效應對實際社會經濟生活中的不可預見性，增強規劃的可操作性。土地利用總體規劃的剛性與彈性是矛盾的統一體，規劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。在規劃編制過程中應為實施規劃留有足夠的彈性空間，并制定彈性的實施條件；在規劃

8、實施過程中應嚴格按照規劃落實規劃的剛性內容，并按規劃管理的剛性程序利用規劃的彈性空間和彈性實施條件。土地利用規劃應該是一個既有一定剛性又有一定彈性的規劃，才能適應社會主義市場經濟發展的需要，增強規劃的可操作性。沒有一定剛性的規劃缺少強制性，不能起到控制作用，難以發揮效力；沒有一定彈性的規劃缺乏應變能力，控制過死，不能適應社會經濟發展的需要。因此，在規劃的編制和實施中，需要探索 “ 剛性 ” 與 “ 彈性 ” 相結合的方式，以增強規劃的應變能力。上輪土地利用規劃的編制，由于受計劃經濟的影響，規劃的內容過于陳式化，過于剛性，缺乏對市場突發因素的應變能力，出現頻繁地調整土地利用規劃的情況。 第五，體

9、現土地節約集約利用。節約用地主要是從保護土地資源的角度來說的，是指通過一些政策、措施或技術手段，減少社會經濟發展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗；集約用地主要是針對人類主動的社會經濟活動而言的，是指通過增加生產要素的投入、提高土地利用率、或優化土地利用結構等措施，從而使土地利用效率達到一個合理水平的行為。我國人多地少耕地資源稀缺，當前又處在工業化和城鎮化快速發展時期，土地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全國貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方

10、針。因此，當前的土地利用總體規劃處處體現了節約集約用地的思想。 第六，體現土地利用規劃與相關規劃的協調。土地利用規劃作為一個有綜合性特點的規劃，與相關規劃的協調是重要的問題。主要包括兩個方面，一個是與空間規劃的協調，主要指城市規劃、區域規劃等；另一方面是與結構規劃的協調，包括發改委的國民經濟和社會發展規劃、交通部門的交通發展規劃，水利部門的水資源規劃、環保局的環境綱要，林業局的退耕還林規劃等等。上輪土地利用總體規劃正是缺乏與相關規劃的協調導致規劃間相互“打架”的情況，比如土地利用總體規劃確定的基本農田保護區在城市規劃里卻規劃成了城市用地。本輪規劃在吸取上輪規劃的經驗上，從規劃編制的開始就強調部

11、門之間的合作，努力做到使土地利用總體規劃與相關規劃相協調。 第七，開展土地利用規劃環境影響評價。土地本身既是重要的自然資源，又是基本的生態環境要素。改善生態環境，意味著我們應加強土地管理，合理利用土地資源，避免土地利用造成生態環境破壞。改善生態環境，也意味著我們應把土地資源作為重要生態環境要素進行保護改善生態環境，還意味著我們應保障合理的生態建設用地，改善生態環境問題合理的土地利用是生態環境建設的基礎、關鍵和保障。土地利用規劃的土地利用結構和布局，以及重大的工程對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響。土地利用規劃環境影響評價是 2004 年中國環評法頒布實施后對土地利用總體規劃的一項

12、新要求，帶來了該項工作的廣泛開展。這是在前兩輪土地利用總體規劃中所沒有開展的工作。 二、對當前土地利用總體規劃修編的幾點思考 （一）加強對土地利用規劃基本問題的調查研究 在土地利用規劃實踐的基礎上，加強對土地利用規劃其本問題的持續性研究是土地利用規劃學科發展的重要條件。基本問題很多，比如土地利用規劃作為空間規劃的重要組成部分，其發展和變化和國家空間體系的變化不可分割；從計劃經濟到市場經濟的轉軌，使得我國空間規劃體系處在不斷的變化之中，從空間規劃體系的高度研究土地利用規劃的定位，相對區分相關規劃的界限，對于土地利用規劃的編制、審批和管理等都非常重要；從市場經濟體制的要求出發，土地利用規劃的職能表

13、現為從保護公共利益、彌補市場不足、協調不同土地使用主體利益等方面，服務于土地管理并作為國家宏觀調控的工具；相應的土地利用規劃的內容如何更多的體現為指導性、協調性和預期性，避免更多的指令性或約束性。同時還要加強可持續土地利用規劃研究、規劃實施情況的調查研究等，建立起符合我國國情的土地利用規劃體系。 （二）盡快完善土地利用規劃的法律、法規 土地利用規劃法律法規制定及其執行效率是土地利用規劃制度的重要組成部分。從國際上土地規劃開展比較成功的國家的經驗可以看出：要使土地利用規劃的編制和實施能夠落到實處，真正起到其應有的作用，必須建立完備的法律保障體系。目前我國在這方面，特別是近幾年雖然已有很大的進步，

14、但是與實際需要相比、與發達國家相比還遠遠不夠。目前我國還沒有一部正式的土地利用規劃法，有關規劃的法律制度只是在土地管理法部分章節中有所敘述，沒有細化的土地規劃條例，對規劃的編制、管理、實施等沒有法律約束與規范。因此，應盡快制定出臺土地利用規劃法、土地利用規劃管理條例等專門法規，通過立法，明確土地利用規劃的地位、內容和法律責任等，確保各級土地利用規劃的依法編制和實施。 （三）確保編制規劃的基礎數據準確可信 首先，準確可靠的土地利用現狀數據是科學編制土地利用總體規劃最基本和最重要的前提條件。這類數據要具備現勢性、準確性和圖數一致性。上一輪規劃編制是以 1996 年 10 月土地詳查數為依據的，這次

15、規劃是以 1996 年數據為基礎數到 2005 從鏟位4到倒裝場、巖石漏，鏟位4到倒裝場運12車，到巖石漏運20 -1/10 萬；鄉鎮為第5輛：從鏟位1、2、3到倒裝場，鏟位1到倒裝場運11車，鏟位2到倒裝場運13車，鏟位3到倒裝場運8車。”第對外資所占比重不作過多限制；從鏟位3、4到倒裝場和鏟位3到礦石漏，鏟位3到倒裝場運12車，鏟位4到倒裝場運19車，鏟位3到礦石漏運 2. 構建投融資體系中觀層次上，市、縣級規劃可將農用地分等成果作為空間布局的依據 ; 二是要通過市場無形之手釋放潛力。特別是要針對不同對象所處不同發展時期建立健全投融資平臺。、3、8到倒裝場，鏟位級規劃可將農用地分等成果作為土地用途管制的依據。在規劃的實施管理中，農用地分等成果是用地預審、規劃調整的重要依據。