1、國有企業改革新思路一一分類管理（上）羅仲偉 中國社會科學院工業經濟研究所研究員二0一四年九月各位學員大家好，很高興今天有這個機會給大家講關于改革的有關問題。演講的題目是關于企業改革新思路，也就是大家現在比較關注的國企分類管理分類改革的問題，所以我的題目叫“國有企業改革新思路一一分類管理”。今天給大家講的內容分為三部分：第一部分是我國國有企業戰略性調整的三個階段，從85年城市改革以來，國有企業改革就一直是核心，但是提出國有企業、國有經濟的戰略性調整是從92年開始的，所以我們從92年開始講，國有企業、國有經濟的戰略性調整可以分為三個階段，這三個階段我會詳細給大家做介紹。第二部分就講新一輪國有經濟的

2、戰略性改革的三個目標，這三個階段是2013年以來的關于國有經濟戰略性調整的新的目標，就是分類改革、分類管理問題。第三部分，具體把央企的功能界定以及分類改革的方案，給大家做一個介紹。一、我國國有經濟戰略性調整的三個階段總體上看，我們國家的國有經濟的調整大體經歷了相互關聯的三個階段，這三個階段反映了政府和學術界以及國有企業操作者， 對國有企業功能定位的主流認識， 也是在多種政治 經濟約束下面，決策主體的一種理性反應。剛才已經說過，國有企業改革實際上是85年啟動的農村改革基礎上啟動的城市改革，國有企業的改革就成為重點。到了93年，國有企業改革上升為國有經濟的戰略性調整。（一）階段一：1993 年-2

3、002 年那么我們是從93年開始講，所以第一個階段就是 1993年到2002年，這是第一個階段。1993年中共中央召開了第十四屆三中全會，在這個全會第一次正式提出了進一步轉化國有 企業的經營機制，建立適應市場經濟要求的現代企業制度。這個現代企業制度就是十六字方針，所謂的“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，這就是當時提出來的十六字方針，也就是國有企業改革建立現代企業制度的要求。所以，這個階段是從93年開始的，十四屆三中全會明確要適應市場經濟，建立現代企業制度。那么這個階段國有經濟戰略性調整的特點，我們把它歸納為三個方面：第一個特點，抓大放小。大型國有企業進行股份制改革，積極推進十六字方針

4、指導下的現代企業制度的構建，那么中小國有企業改革，掀起的是一股兼并、重組、破產以及出售的一個浪潮。大的重點進行現代企業制度的建設。小的國有企業一般就通過兼并重組，通過產權改革出售的方式民營化、私有化，這是第一個特點。第二個特點，推行大型國有企業的現代企業制度的建設。建設內容是很多的， 那么在這個階段，所謂大型國有企業的現代企業制度的建設就是非常重的重點。按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”這么一個思路建立現代企業制度。我們現在回過頭來看，大 型國有企業的現代企業制度建設具有不徹底性。主要是通過股份制的改造，大部分都是將大型國有企業改為國有的獨資公司，即使是改為股份有限公司，也非常強調

5、保持國有的絕對控股地位，形成了所謂的國有股一股獨大的產權結構。很多國有企業股權的多樣化，仍然是多個國有股東，雖然股東不一樣，但是股東的源頭都還是國有，形成都是國有企業相互持股， 都是國有的股東，它并不徹底。而且還存在很多業務上有關聯的國有股東，那么這在現代企業制度里是要回避的，反正在我們大企業的現代企業建設過程中也出現了很多這樣的情況。 大家知道，上市公司最忌諱的就是關聯交易、內幕交易，通過關聯交易就有可能損害股份公司的利益，所以在這個階段里，大型國有企業的現代企業建設具有不徹底性。當然它本身的改革是一種探索，也是改革過程中出現的一些問題。簡單說就是一股獨大的產業結構，然后是多元化的企業股權，

6、但是實際上國有企業都是相互持股，而且很多是關聯的國有股東。第三個特點，這和第一個特點是相聯系的，就是中小國有企業的民營化進程加速。但是這個過程中，中小型國有企業的民營化或者私有化充滿爭議，特別是地方的國有企業相對都比較小。在這一輪國有企業改革過程中，地方政府是比較積極的， 有相當多的國有中小企業都在這一輪的改革過程中私有化。那么這樣搞活了民營經濟，改革還是取得了一些很大的成功，整個改革的方向我覺得還是值得肯定的。但是在這個改革過程中，特別是在國有股權的轉讓，管理層收購的過程中， 由于信息不對稱產生的內部人控制所造成的國有資產流失的問 題。以及在這個過程中，大量的國有企業原職工下崗，這些問題都產

7、生了重大的社會影響， 帶來了一些很嚴重的后果，對這些都存在著激烈的社會爭論和詬病。（二）階段二：2003 年-2012 年第二個階段是2003年到2012年，2003年是國務院國資委掛牌， 正式成立，當時有196家央企，就是原來是部委所管理的國有企業，都劃歸國務院國有資產監督管理委員來管理，來監管。這也標志著通過國資委的組建，國有資產管理體制的逐步建立。2003年的時候，黨中央十六屆三中全會決定，就是中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決 定也指出，要大力發展國有資本、集體資本和非公資本等參股的混合所有制經濟，那個時候也提出實現投資主體的多元化，這個投資主體就不僅僅是國有，可以混合持

8、有和多種不同性質的主體來相互持股， 使股份制成為公有制的主要實現形式。那么需要由國有資本控股的企業，以區別不同的情況實現絕對控股或相對控股。那么這個階段，就是03年到12年這個階段，國有經濟調整的特點主要表現為以下五個 方面：第一，國有企業尤其是中央企業，由國務院國資委監管的企業簡稱央企，這個大家都熟悉的。第一個特點是央企大規模擴張，強調國企之間的資產重組，當時是196家的央企，到現在還有115家，通過合并同類項， 主營業務的調整和突出， 逐步來改革。那么政府積極推 進國有企業之間的產業關聯，國有企業之間的橫向、縱向的整合重組就非常活躍。從03年到現在，央企從196家減少到115家。引進非國有

9、戰略投資者等混合所有制改革處于退潮或 者停滯的狀態，出現以重組代替改制的現象。大家知道，在03年、04年出現了社會的一些質疑，對上一個階段的國企改革提出了很多詬病，認為在改革過程中造成了嚴重的國有資產流失，甚至加劇了社會收入不平等的狀況。那么這個時候國有企業的混合所有制改革，所有制方面的特征就受到抑制，特別在產權方面都有受到抑制，更多的是以國有企業之間的重組替代了改革。第二，就是國有產權的轉讓在這個階段受到了極大的限制。國有企業的管理者、經營者甚至都不敢提國有資產轉讓的問題，生怕提到這個問題就會有企圖侵占國有資產的嫌疑，所以都比較謹慎。包括地方政府和國有企業的經營者在內，都非常忌諱提倡國有產權

10、的轉讓。 特別是這個階段限制通過 MBC就是管理層收購的方式進行混合所有制的改造，不同企業主體和所有者之間的產權轉讓基本停滯。第三個特點，國務院國資委大力推進大型的國有企業， 主要是央企的下屬企業， 整體改 制上市，以實現混合所有制。這個混合所有制是推動央企，包括央企的下屬企業，通過改制以后上市，當然是國有控股的背景下實現混合所有制。第四個特點就是股權分置改革。在這個過程中，證券市場進行了股權分置改革，這個股權分置改革為國有股的流通創造了制度的窗口。由于我們歷史的原因， 證券市場的遺留問題就通過股權分置的改革來解決，有很多國有股是不能流通的，那么股權分置改革以后，就為國有股的流通提供了制度窗口

11、，為國有企業的戰略性重組，為解決國有股一股獨大的產權結構創造了條件。因為原來國有股不能流通，資本市場對國有企業通過產權的流動來形成戰略 性重組的要求就做不到。同時由于國有股不能流通，造成國有股一股獨大的現象，也成為證券市場和股票市場一個很大的問題。那么通過股權分置改革，為解決這些問題也創造了條件。第五，2010年成立了中國國新控股有限責任公司，成立這么一個公司，實際上是希望進一步實現更大層面的國有資產統一監管。所以中國國新控股有限責任公司的成立，應該說還是非常重要的，作為一種改革的嘗試， 大國之統一監管的思路通過這個公司的成立得到破 體。（三）階段三：2013年至今第三個階段就是從 2013年

12、以來，去年十八大以來國有企業的改革。通過前面兩個階段的改革調整，國有經濟改革目前來看仍然存在一些不到位的問題，總體歸納起來有這么四個方面：第一，國有經濟的功能定位和布局調整不到位。國有經濟的公共政策性功能和市場盈利性功能沒有得到區分，是混同的，國有企業到底要干什么，并不是非常清晰。國有企業在功 能上要體現，要在哪些方面進行體現，公共政策性的功能和市場運營性的功能沒有區分，所以許多國有企業在經營中就面臨很多的沖突。比如它既有公益性的使命， 也有盈利性的使命，那么公益性的使命和盈利性的使命就產生了矛盾，就會有很多的沖突。國有企業就處于一種賺錢和不賺錢兩難的尷尬境地，不賺錢它不盈利，又無法完成國有資

13、產保值增值，壯大國有經濟的目標。賺了錢，國有企業盈利了，又會被社會指責損害了市場公平和效率。大家都認為國有企業的經營帶有很多的壟斷性質，國家提供了很多其他性質的企業不具備的資源，國有企業有國家財政的隱形支持，哪怕是國有企業本身并沒有在這方面使用到國家財政，在產業上、在資源上給它的一種優惠，但是大家在心目中都會認為，國有企業有整個國家的經濟實力在背后作支撐。 所以國有企業很尷尬，盈利也不是，不盈利也不是，國資委有一段時間受到社會的指責是非常多，它自己很為難，沒法解釋，很難去說服。特別是壟斷行業的國有企業改革不到位，缺乏一條明確、可信又可行的改革路徑。 大家都認為，壟斷的國有企業盈利，不是因為經營

14、者的能力，或者在里邊付出了很多的努力，而是因為國家給了很多的政策， 是你的壟斷地位帶來的。 整個社會覺得不服氣， 但是不僅是不 服氣，而且在國家機關內部，在公務員體系內部也形成了一種心思，我公務員就拿這么點錢，但是如果我到國有企業去做高管，就能夠得到很豐厚的收入，這種收入就和他的貢獻是不匹配的。他們認為你得到這么高的收入，但這個并不是因為你的經營能力，并不認可你的經營能力，而是你的壟斷地位而得到的。 那么的確是這樣， 壟斷行業的國有企業追求行政壟斷地 位的行為，的確影響到了構建公平有效的市場經濟格局。第二，公司制、股份制的產權改革不到位。 產權改革前兩個階段都在做， 但是都不到位。 為數眾多的

15、國有大企業， 它的母公司及二級以上的公司層面的股權多樣化改革，大多都是停 滯不前的。雖然它是股份制企業，但還是股權多元化，多種不同的股權主體，還是國有資本 之間的相互持股，并沒有真正符合市場競爭中不同經營主體來進行的競爭。第三個不到位，國有資產管理體制的改革不到位。一方面，國有資本的流動性仍然比較差，不能交易，滿足不了有進有退、合理流動，以及實現國有資本動態優化配置的要求。有進有退通過股權和資本流動來實現，而且資本是要在流動的， 生產的要素可以自由流動， 根據市場的供求關系和競爭要求可以自由流動，這是最基本的市場經濟要素。但是國有資本的流動性還不夠，還很差。另外一方面，國有企業還經常面臨著相關

16、政府部門的不當干涉，還 受到這些行政干預的困擾，仍然沒有完全解脫出來。 所以國資委也很尷尬， 你不管就有很多弊端，也有很多問題，你管了企業也不高興，社會也覺得你以行政的手段干涉。所以國有資產管理體制改革不徹底，不到位。第四個不到位，現代企業制度建設還不到位。由于國有資本不能流動，股份制的改革也不到位，所以就使現代企業制度整個是不到位的，這種建設是不到位的。那么表現在國有企業的治理結構不規范， 企業還具有行政的級別， 特別是央企更明顯。 國有企業經理人的市場 選聘，國有企業經營者特別是高層經營者的市場選聘，也在做，但是實際上效果很差，很難到位。那么國有企業的約束機制改革也有待形成和完善，現在央企

17、里的再次消費、高管高額的薪酬，幾乎處于失控的狀況。另外國有企業的經營管理者的身份，他既是黨政干部，既是公務員，又是企業家，這種雙重角色沖突也非常突出。那么這樣既使企業的市場化經營權利無法得到充分的保障，又影響到市場的公平性。那么這些改革的不到位，從本質上來說，還是國有經濟沒有與市場經濟體制有機融合，這是一個新的課題。 我們現在是確定要搞社會主義市場經濟體制，這是不可動搖的，但是國有的經濟怎么和市場經濟更好的兼容，我們還不是非常清晰，確實需要通過不斷的實踐來摸索，來探討。從反思過去的改革中，可以看到我們在功能定位、結構布局、運行機制、管理體制等等這些方面都還存在著問題或者是矛盾。那么新的時期，就

18、是現在這個階段，全面深化國有經濟改革，就是要解決國有經濟與健全成熟市場經濟體制之間的矛盾，怎么使國有經濟與市場經濟體制能夠更好的融合， 這就是現在要做的事。 基本目標就是要實現市場在資源配置中的 決定性作用，這是一個基本條件，在這個條件下，國有經濟與健全成熟市場經濟體制全面融 合，我們在這個前提下進行改革。二、新一輪國有經濟戰略性調整的三個目標總體上來看，我們反思前兩輪的國有經濟調整與改革具有鮮明的適應性的特征。政府主要是為了解決國有企業的虧損問題，或者是要提高國有企業的競爭力，而采取民營化和重組的措施。它的改革目標是這樣的， 這就是一種適應性的特征，如果我們國家國有經濟的改革的主線，是要促進

19、國有經濟與市場經濟的融合，前兩個階段的改革更多的是通過改革使國有經濟適應市場經濟，特別是適應市場競爭的要求，它具有適應性的特征。那么現在來看，進入第三個階段，十八大確定了我們國家全面深化改革，以深化改革促進轉型和經濟發展的總體方向，這個背景又發生了變化。那么在這個背景下，我們認為這一階段的國有經濟的戰略性調整，應該由過去的適應性調整向戰略性調整轉變，這種戰略性的改革的主要體現在兩個層面。第一個層面，國有經濟調整本身應該成為推進市場經濟改革的 重要部分，通過國有經濟的改革促進市場經濟的基本制度更加完善。第二個層面，國有經濟由適應市場經濟到補充市場經濟，通過恰當發揮國有經濟的作用，讓市場經濟更好地

20、服務于國民經濟社會發展。我們要從適應性調整向戰略性調整的轉變，就主要在這兩個方面。當然，國有企業自身也要通過探討，在市場經濟運行中，如何利用市場經濟來實現國有 企業本身的戰略性目標，或者是基本的功能。這個是完全有可能的，現在一些改革的趨向， 像中信集團整體上市，都是在探討利用市場經濟的機制來實現大型國有企業自己的戰略目 標，實現本身應該發揮的功能。那么針對前兩個階段國有經濟改革遺留的歷史問題，從我們國家市場經濟建設的基本要求出發，我們認為新一輪的國有經濟改革與戰略性調整的目標，應當分為以下三個層面：第一，重新梳理和確定國有經濟的功能定位，以此為基礎推進分類改革。國有經濟在我們這個社會主義市場經

21、濟發展的國家，到底需要發揮什么功能， 起到哪些作用，要梳理，要確定。按照功能的確定再來分類改革，不同的功能，不同的改革方法，不 同的管理辦法。首先要明確這個才行，就是重新梳理和確定國有經濟的功能定位，以此為基礎進行分類改革。第二個目標，在分類改革的基礎上， 在大部分領域加快推進混合所有制， 并以此為基礎 進一步完善企業治理結構。 首先是要分類，以分類為基礎來推進混合所有制， 這也是十八大 三中全會決定提出來的，實際上混合所有制以前也在提，現在要在新的歷史背景下重新確定。第三，還要進一步理順政企的關系。對國有資產管理的體制進行調整改革， 以國有投資 公司和運營公司的組建為平臺， 促進政府角色由管

22、資產向管資本的轉變。 這是十八屆三中全 會提出來的，就是政府要從管資產向管資本轉變， 資產和資本是有區別的，實際上意味著國 有資產的管理向國有資本的管理轉變，具有非常大的探索空間。三、中央國有企業的功能界定及分類改革方案這一部分我們主要對中央企業的分類改革方案和功能界定分類改革方案具體進行講解,給大家提供一種參考。明確提出要準確界定不同黨的十八屆三中全會對深化國有企業改革做出了全面的部署，國有企業的功能，按照中央全面深化改革領導小組的部署和要求，國務院國有資產監督管理委員會針對國資委監管的中央企業的功能進行了研究，而且已經初步確定了央企的功能界定分類方案，旨在推進國有企業的市場化改革，以及優化

23、國有經濟的布局結構，實現它的戰略性目標，同時還要提高國資監管的針對性、有效性。（一）分類方案的總體要求總體要求有三個方面的內容，第一是指導思想，第二是基本原則，第三是主要目標。1、指導思想指導思想很重要，指導思想不清楚不明確，后面其他的具體分類就有可能走偏。 指導思 想就是認真貫徹落實黨的十八屆三中全會的精神， 堅持和完善基本經濟制度，堅持市場化的 改革方向。社會主義市場經濟體制是不可動搖的， 要在市場化改革方向下進行改革。 根據經 濟社會發展和國家戰略目標對中央企業的要求， 準確界定不同企業的功能， 明確不同企業發 展方向和戰略目標，分類推進改革調整和國資監管， 進一步增強國企改革和國資監管

24、的針對性和有效性，進一步提高中央企業服務保證能力和市場競爭能力，發揮中央企業在服務國家戰略、促進結構調整、領科技創新等方面的示范帶動作用。一個是示范作用，一個是帶動作 用，這正是我們國家作為一個發展中的大國，作為一個公有制為基礎的發展中大國，國有企業所要起到的作用。這主要是指央企，要服務國家戰略，促進結構調整，引領科技創新，在這些方面起到示范和帶動的作用。同時我們作為發展中國家，在經濟發展過程中， 政府意志也在很大的程度上是通過國有企業，特別是央企來實現的。2、基本原則基本原則主要是有三個原則：第一，優先服務國家戰略。要反映國家的意志，通過國有企業來體現，特別通過央企來體現。發揮中央企業在推進

25、國家現代化、保障人民共同利益中的骨干作用，推動國有資本更多的投向關系國家安全、 國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。重點提供公共服務， 發展重要前瞻性戰略性產業，保護生態環境，支持科技進步，保障國家安全。這些都是國家戰略， 通過國有企業在這些方面來體現。第二，突出企業的市場主體地位。 要遵行市場經濟規律和企業發展規律， 充分考慮企業 功能的多重性、復雜性，充分尊重企業歷史沿革和當前事跡， 合理界定企業功能， 充分調動 企業的積極性，激發活力提高效率。 國有企業從誕生、成長到現在，一定也有獨特的發展軌 跡，是一種歷史的沉淀， 所以不能因為現在改革簡單的就說要不要， 還是要尊重企業本身的 歷史地位以

26、及未來發展的要求， 把它結合起來，合理界定企業。總之， 就是要通過界定和分 類的管理，能夠調動企業在市場上的積極性， 提高競爭的活力，使國有企業的效率不斷提高。第三，統籌兼顧，動態調整。那么統籌怎么來講呢？就是要統籌考慮企業集團所屬子公 司的不同功能定位，就像央企規模非常大， 形成了多級子公司，多級法人，它的板塊不一樣， 產業分布也很復雜。怎么考慮集團多級子公司之間的功能定位，要統籌考慮，整體分類與分級分類相結合，整體分類就是整個集團要有分類，但是底下的子公司由于業務范圍可能有所區別，所運行的市場條件不一樣，所以針對這種情況進行考慮，整體分類與分級分類相結合。 根據企業不同發展階段承擔的任務和發揮的作用，對企業的功能定位進行動態的調整。企業本身的功能