1、重慶、廈門“多規合一”的差異化實踐導讀“多規合一”并不是簡單地把多個規劃合并成一個規劃，而是把各項規劃涉及到相同內容統一起來，落實到一個共同的空間規劃平臺上， 通過“五個一”，即“一張圖”、一個信息平臺、個協調機制、一個審批流程、個監督體系，達到“多規合一”2014 年 8 月，國家發改委、國土資源部、環保部、住建部 規劃 2014 197 號），要求在全國范圍內開展市縣“多規合聯合印發關于開展市縣“多規合”試點工作的通知 （發改”試點工作，統籌考慮經濟社會發展規劃、 城鄉規劃、 土地 利用規劃、生態環境保護規劃四規合一，探索整合相關規劃 的空間管制分區，劃定城市開發邊界，永久基本農田紅線和

2、生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局；完 善經濟社會，資源環境政策和空間管控措施，形成一個市縣本規劃，一張藍圖的管理目標。從國家政策層面來看， “多規合一”將是今后規劃發展的趨勢。盡管“多規合一”目前還處于探索前行的階段，但從實踐的角 度來看， 近年來上海、 重慶、 廣州、廈門等城市開展的“兩規” 協調、“三規合一”等實踐已經為“多規合一”奠定了一定的基礎， 并且積累了十分寶貴的經驗。下面從組織機制、關鍵技術兩 個方面整理和對比上海、重慶、廣州、廈門開展“多規合的差異化探索實踐，以期為各地“多規合一”工作開展提供借 鑒。一“多規合一”組織機制上海國土局和規劃局合并上 海“多規合一”

3、實踐的核心是將國土局和規劃局合并，成立規 劃和國土資源管理局，并由新成立的機構組織編制土地利用 規劃，實現“兩規合一”，確保土地利用規劃和城市規劃的銜 接。海自 2008 年開始進行機構調整，并以嘉定、青浦兩區試 點進行“兩規合一“工作，目前已在全市展開。上海市“兩規合”工作根據城市發展的需求，按照“統一目標、各有側重、突出重點、有序銜接”的原則進行。目前，地利用規劃、城市規劃和發展規劃的“三規合一”工作正在試點開展。總體思路是堅持城市總體規劃確定的城市 發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排基 本不變，依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標，同步實現規劃建設用地和基本農田保護任

4、務落地。重慶部門統籌協調重慶“多規合一“的實踐有幾個特點：是以城鄉統籌為契機進行規劃體系改革；二是規劃合一的探索不斷擴展， 由“三規合一”到“四規疊合”再到“五規合一”；三是規劃主導部 門由規劃局轉到發改委，有利于更好地發揮發展規劃對土地 利用和城市規劃的指導作用、協調各部門和各規劃的關系； 四是以發展規劃為指導、空間規劃為載體，統一規劃編制的 技術要求，增強各規劃之間的協調性；五是提取各規劃的核 心要素，形成綜合實施方案，引導近期發展建設。“四規疊合”工作由市“四規疊合”工作協調小組領導，采取自上 而下一一自下而上一一綜合平衡一一聯合審批的工作流程。首先是市“四規疊合”工作協調小組下達各區主

5、體功能定位和 重要控制指標的具體數據，作為各相關規劃編制的基本依據;其次各區根據全市要求開展國土空間狀況評價，形成方案初 稿；小組根據各區上報的方案進行綜合平衡，并提出調整意 見；最后各區“四規疊合”規劃文本修改完善后，報市“四規疊 合”工作協調小組聯合審批。在各規劃編制的基礎上， 形成綜 合四規核心要素的綜合實施方案，用以指導五年的發展和建 設。目前，重慶市又以沙坪壩區為試點，準備進行經濟社會發展 規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃、產業規劃、人口和環 境規劃“五規合一”（又稱“五規疊合”）的實踐。日前已制定了“重慶市沙坪壩區五規疊合實施方案”并向社會公布。廣州市 區聯動推進廣州開展“三規合一

6、”的初衷是解決規劃實施層面的冋題，因此，具體實踐的推進以規劃實施的主體區為 單位開展，再由廣州市級層面統籌，堅持“三上三下”、市區 聯動的工作思路。這既是“多規合一”的實踐探索，也是特大 城市市區兩級事權分配的實踐探索。廣州市成立了“三規合一”領導小組負責統籌協調和市區兩級 政府的工作聯動，“三規合一”工作分為三個階段，每個階段工作都由市、區兩級政府聯動完成。具體做法是由區級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報市“三規合一”領導小組。市“三規合一”領導小組綜合各區上報成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，F達各區（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區聯動”，“三上三下”。

7、第一階段（“一上一下”）：實事求是，發現矛盾。工作重點是 摸清全市“三規”差異，制定差異圖斑處理措施。 第二階段（“上二下”）:應調盡調，減少失誤。工作重點是本著“應調盡調、減少失誤”的原則，明確可調整的建設用地數量及規模，并形 成“三規合一”的框架性文件。第三階段（“三上三下”）：注重 實效，合理調入。工作重點是依據第二階段確定的可調整建設用地規模，依據 發改委確定的建設項目排序， 布局建設用地，確定“三規合一” 的建設用地規模控制線及相關控制線，形成“三規合 成果。通過“三上三下”，重點明確市、區責任和部門分工， 建立良好協調制度，保障市與區，規劃、國土、發改等職能 部門的充分溝通與協調，

8、確保不越位、不缺位，相互補位， 保障“三規合一”成果質量和規劃效果。各區工作開展通過項目協調會的形式，區“三規辦”召集區各 職能部門與下屬各鎮街對各自的用地需求進行上報匯總，并 呈報區“三規合一”領導小組，對各類重點項目進行整理、甄別、排序，按照項目立項和資金情況、成熟程度、開發需求 和開發規律進行分期，最終形成“三規合一”重點項目庫，作 為“兩規”重點落實建設用地規模的對象。以某區為例，共召 開5次大型項目協調會涉及 68 個相關部門與單位，最終形 成包括 254 項各類項目的“三規合一”重點項目庫，明確各個 項目的近中遠期用地需求， 原“兩規”落實規模，區“三規合 補充落實規模等情況，保證

9、了“三規合一”工作的有效實施。廈門轉變政府職能提升行政效率廈門專門成立了市級領導 小組，并由規劃、國土和發改三個部門牽頭推進“多規合 充分發揮統籌功能，具體以部門并聯審批實踐創新為切入點、 體制機制完善為保障協調推進。此外，廈門還啟動全市行政審批制度改革，全面推行并聯受 理審批，精簡建設項目審批流程，縮短項目審批時限，提升 政府治理能力和行政效能。經過改革，審批事項申請實現了 從現場報審、串聯審批的“跑部門模式”到一表報審、并聯審批的“走網路模式”的轉變。例如，項目立項申請到獲得用地 工作日。實行“一表式”審批，大幅精簡重復和不必要的申報 材料，用地規劃階段申報材料由 25 項減少至 6 項，

10、工程批 復及工程規劃許可階段申報材料由 99 項減少至 10 項。同時， 進一步優化“多規合一”的配套體制機制。以推進“多規合 工作為契機， 將“多規合一”劃定的各類控制線納入地方立法， 以政府規章形式明確各類控制線管理主體、管控規則、修改 條件和程序，規范和強化規劃的嚴肅性和權威性。同時，創 新干部考核體制機制，建立財政轉移支付制度，促進轉型發規劃許可證這一時間段，從過去的半年縮減到現在的12 個關鍵技術上海1. 確定規模、優化布局、保證流量海“兩規”按照“統一數據底板、統一用地分類、統一技術規 程”進行編制，實現技術層面的銜接。 在方案編制工作中， 規銜接”的關鍵技術內容是確定規模、優化布

11、局、保證流量， 具體要求如下： 確定規模建設用地規模和規劃增長邊界的確定是“兩規 銜接”的核心內容，也是“兩規合一”的特色。建設用地規模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實事求是劃定。優化布局它是“兩規銜接”的重要特征，也是規劃實施評估的直接體現和規劃戰略性的重要保證。布局確定應適應上 海城市未來發展需求，在維護城市生態安全和錨固生態底線 等方面做出更加剛性的規定，進而維護城市整體空間結構的 完整性。保證流量它是實施城市和地區近期發展重點和規劃的 保證。結合近兩年重大建設項目安排、近期建設規劃2011-2015 年）編制工作，結合地區發展重點和實際需求， 通過“控增逼存、盤活存量”等手段，促

12、進土地資源集約，節約利用，確保城市和地區近期發展重點和規劃的可實施性。2. 統一平臺、嚴格管控、政策配套上海“兩規”銜接的主要成果大體可以分為“基于兩規合一的 控制線管控方案、 城鄉規劃編制體系”等。 具體可以歸結為以幾個方面。統一的數據基礎和信息平臺“兩規合一”工作的基礎數據 采用的是第二次全國土地調查統一時點變更的數據，由此而 形成基礎數據具有現時性和真實性。在此基礎上，進入信息 化管控的數據信息平臺更具權威性。三條控制線”管控方案“三條控制線”管控方案是土地利 用規劃成果的具體體現，也是確保規劃實施、工作時效的關 鍵內容之一。“三條控制線”包括規劃建設用地控制線、產業區塊控制線、 基本農

13、田保護控制線， 根據不同控制線的特點， 建設用地項目必須位于規劃建設用地范圍內，其中新增工業 項目，原則上必須落在產業區塊用地范圍內，基本農田不得 占用。分別實行剛性管制（具體細分為強控制和次強控制）。新增相關配套政策和實施機制：“兩規合一”的重點和特點是確 保規劃的實施。綜合運用多種規劃實施手段，如開發區多主 體聯合招商機制、耕地占補平衡差別化政策及土地整治規劃、 城鄉用地增減掛鉤規劃等等來加強規劃的實施。重慶以重慶的“四規疊合”實踐為例。“四規疊合”要求同時編制四個 規劃和疊合規劃，實現規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張 網，依據“國土定量、規劃定位”的指導思想，采取建設用地 總量指標依據土

14、地利用總體規劃，具體布局按照“剛性框架、 彈性利用”的理念，將區縣所有可調整的城鄉建設用地指標在 空間上進行規劃布局落實。2.沙坪壩區“五規疊合”實施方案重慶市沙坪壩區編制了“五規疊合”實施方案。通過沙坪壩區五規疊合”實施方案，推動沙坪壩區經濟社會發展規劃、產 業發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃以及人口與 環境保護規劃在時間和空間上的協調、融合。通過整合規劃 資源，促進空間協調、項目落地、調控統一，充分發揮規劃 實施方案的指導作用，促進沙坪壩區的全面跨越發展，以期 對重慶市“多規合一”工作具有指引作用。廣州1.協調優化規劃技術手段廣州市的工作重點是通過對分類表、建設用地規模、建設用 地

15、布局、生態用地規模挖潛等技術手段，協調“兩規”在技術 標準、總量規模、結構分布、規劃邊界等方面的不一致。再 以發改委明確的重點項目為抓手，滿足近期建設項目的需要， 并在此基礎上重新劃定建設用地控制線、產業區塊控制線、生態控制線及基本農田控制線，并將其納入數據平臺管理， 以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。面向實施的“ 三規合一” 規劃涉及到“兩規”大量差異圖斑的 調整工作 , 這將涉及到對國土及規劃兩大部門相關管理與政 策的創新工作。 2013 年 8 月，國土資源部批復同意廣州 市城鄉統籌土地管理制度創新試點方案 （下文簡稱試點方案 ）為廣州“三規合一”工作提供了土地管理政策創新的

16、保障。試點方案提出“創新土地利用規劃編制和審批機制”，可 以由廣州市依據功能片區設置方案編制功能片區土地利用 總體規劃，由廣州市人民政府審批并報廣東省國土資源廳備 案。同步開展的功能片區土地利用規劃編制， 為廣州市“三規 合一”差異圖斑批量調整提供實施基礎。2.頒布“三規合一”技術指引廣州市為明確“三規合一”內容、規范“三規合一”成果，頒布了州市廣州市區（縣級市） “三規合一”規劃編制技術指引及廣 三規合一”規劃成果數據標準（試行），廣州各區（市） 的“三規合一”規劃成果均按統一的技術指引和標準編制。各 區（市）通過“三規合一”規劃的編制有望把握經濟發展的趨 勢，準確分析市場開發前景，從而全面

17、合理的安排實施配套 措施。同時從“多頭規劃”向“一張圖”管理轉變。構建統一的技 術平臺，將各種空間信息，如城市發展戰略、城鄉規劃、土 地利用規劃、林業規劃、交通規劃等匯總在一個信息平臺上，并在這個信息平臺上建立一整套項目協作的流程，形成統 的政策平臺，使“三規”及相應配套政策保持高度統 廈門1、“一張藍圖”統一空間規劃廈門市以建設兩個百年遠景為引領，編制了“美麗廈門”戰略 規劃，以戰略規劃統一發展思路和目標。前期開展海量調研 工作基礎上， 共摸清差異圖斑共 12.4 萬塊， 累計面積達 306平方公里。在此基礎上，經過多次部門協調和市區聯動，以 城鄉規劃為主導，整合經濟社會發展規劃、土地利用總體規 劃等規劃，細化形成市域城鄉空間發展的“一張藍圖”，落實 全市統籌協調發展和因地制宜差別化發展。2、劃定用地管控邊界，強化“底線思維”按照“生態空間山清水秀、 生產空間集約高效、 生活空間宜居 適度”的發展要求，發改、規劃、國土、環保、林業、漁業等 部門