1、對煙草專賣聯合執法工作的思考伴隨著煙草行業改革與發展的不斷深入， 煙草專賣管理工作 也面臨著一系列新情況和新問題，執法權限縮小，執法環境變窄，執 法難度增大，執法關注度增高。煙草專賣管理工作如何能夠適應新形 勢的要求，不斷破解難題，進一步得到加強，實現新的發展，是值得 我們思考的問題。筆者認為，進一步鞏固和完善聯合執法工作機制不 失為一種有益嘗試和大膽探索。下面，筆者就煙草專賣聯合執法工作 談一些粗淺的認識。一、建立煙草專賣聯合執法工作機制的必要性（一）建立聯合執法工作機制，是貫徹執行國家法律法規的 需要。«中華人民共和國煙草專賣法實施條例 第四十六條規定：“煙草專賣行政主管部門依法

2、對執行 煙草專賣法及本條例的情況 進行監督、檢查，查處違反煙草專賣法及本條例的案件，并會同 國家有關部門查處煙草專賣品走私販私、 假冒偽劣行為。”第五十條 規定：“煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門會同有關 部門，可以依法對非法運輸煙草專賣品的活動進行檢查、 處理。”關 于嚴厲打擊卷煙走私整頓卷煙市場的通告第二條規定：“無上述標 志的外國卷煙、出口倒流國產卷煙，由海關、公安、工商行政管理和煙草專賣行政主管部門予以沒收。”關于在行 政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見 第十六條規定：”在查辦違 法犯罪案件工作中，公安機關、監察機關、行政執法機關和人民檢察 院應當建立聯席會議、情況通報、信

3、息共享等機制，加強聯系，密切 配合，各司其職，相互制約，保證準確有效地執行法律。”可見，在行政執法過程中與有關執 法機關建立聯合執法工作機制，是法律法規賦予我們煙草部門的法定 職權，同時也是貫徹執行有關法律法規的切實需要。（二）建立聯合執法工作機制，是維護國家利益和消費者 利益的需要。中華人民共和國煙草專賣法第一條開宗明義地指出， 本法的立法宗旨就是要“實行煙草專賣管理， 有計劃地組織煙草專賣 品的生產和經營，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財 政收入”，究其根本就是要做到“維護國家利益和消費者利益”。目前，煙草行業深入開展的“兩個至上”大討論、“兩個至上在崗 位”主題實踐活動更是充

4、分說明了這一點。 對照其他行政機關執法權 限的設定依據，我們會發現其中共有的一點就是“維護公共利益和社 會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。可見，維護國 家利益和消費者利益是一切行政執法工作的出發點和落腳點，這種共同職責或者共同需要使得聯合執法的各職能部門走到一起成為可能， 而且也必將成為聯合執法關系長期穩固地維持下去的根本因素。（三）建立聯合執法工作機制，是維護煙草部門權威性的 需要。由于受到法律上或制度上的限制，煙草部門在某些執法工 作中存在著理直，但氣不壯的情形，強制執行手段不夠，后續處理措 施不足，震懾打擊力量不大，這些直接影響到煙草部門在消費者和卷 煙經營者中的權威性。就

5、無煙草專賣零售許可證經營真品國產卷煙而 言，法律規定只能由工商部門處理，但由于實際工作中的種種原因， 出現了煙草部門“想管卻不能管"，工商部門“能管卻不愿管”的尷 尬情形，直接導致了無證經營行為遲遲難以得到有效治理， 在社會上 造成了較為嚴重的負面影響：一方面，廣大消費者和合法經營者意見很大，認為煙草部門執法不力，行政不作為；另一方面，無證經營者 的氣焰也會更加囂張，會更加明目張膽、堂而皇之地開展違法經營。 對于這種情況，筆者認為解決的方式不能僅僅停留在簡單的解釋宣傳 上，也不能將“沒有法律授權”作為萬能的托詞， 根本之策是要積極 尋找解決策略，聯合工商部門開展有效的無證經營治理，

6、形成強大合 力，增強執法的力度，不給無證經營行為留下任何的生存土壤。只有 這樣才能真正確保煙草專賣執法的權威，展現出法律捍衛者的強大力 量，并有助于在廣大群眾中建立打擊違法經營活動的決心和氣勢，樹立起煙草部門負責任的社會形象。（四）建立聯合執法工作機制，是提高行政執法效率的需 要。隨著行政管理體制改革推進和立法技術的不斷完善，行政 管理活動中多頭執法的問題得到了 一定程度改善。 但部門之間職權交 叉重復，執法標準、程序不統一等現象仍然存在。以煙草專賣執法為 例，對于假冒偽劣卷煙，煙草和工商部門都有權處理，對于走私卷煙， 煙草、海關、公安、工商等部門都具有查處權。由于缺少清晰的界定 和統一的調度

7、，往往出現各執法部門之間各自為政、“自掃門前雪”的現象，重復執法、多頭執法或者不履行職責等情況層出不窮，這直 接會影響到社會秩序的管理效率，提高行政管理成本，對于本來就不 高的行政效率來講更是雪上加霜。 基于上述原因，筆者認為最為有效 的解決方式就是建立聯合執法機制，全面梳理各有關行政執法機關的 執法理念、執法步驟、執法標準和執法要求，在不違背法律規定的前 提下，整合執法資源，統一執法流程，豐富執法手段，最終目的是通 過相關部門的相互協作，齊抓共管，確保對各種違法行為的全過程監 督和處理，促進各執法部門提高執法效率，切實履行法律職責，減少行政執法爭議的發生（五）建立聯合執法工作機制，是保證煙草

8、專賣執法工作 正常開展的需要。正所謂“一個好漢三個幫”，要加強煙草專賣管理，實現 卷煙市場的有效治理，營造一個規范、有序、健康、和諧的卷煙市場 經營秩序，煙草部門就必須不斷加大與相關執法部門的團結協作。在端窩點、清市場、打擊制售假煙網絡工作中，我們需要與公安部門密 切協作；在打擊跨區涉煙案件中，我們需要取得兄弟煙草單位的通力 配合；在涉案當事人的追刑工作中，我們需要與法院、檢察院進行溝 通協調；在取締無證經營中，我們需要工商部門的全力協助；在查處 無證運輸案件中，我們需要路政、鐵路、海關等部門的無私幫助；在 查處違法卷煙廣告標牌中，我們需要得到工商、城管部門的大力支 持，缺少了任何一個環節，或

9、者任何鏈條發生失靈，我們的工作 都可能面臨困難重重、無所適從的境況，執法現狀難以改善，執法效 能難以發揮，執法目的難以達到，這必將嚴重影響煙草專賣執法工作 的正常開展，最終導致國家職責的缺失和人民信任的喪失。由此，建 立聯合執法工作機制的重要性可見一斑， 我們必須要下大力氣做好做 實做深入，這是新時期下煙草專賣管理工作能夠取得新進展，實現新突破，再上新臺階的必然選擇。二、煙草專賣聯合執法工作需要關注的問題（一）聯合執法的廣度需要進一步拓展。作為一種商品，煙草具有一般商品的特點，涉及到產品質 量、技術等方面的因素，同時作為一種特殊的商品，煙草在生產、銷 售、運輸等環節又受到法律法規的嚴格限定，

10、這決定了對于煙草商品 的管理將會更加復雜，更加多變。針對煙草市場管理工作呈現出的管理部門多頭性、管理對象多樣性、管理依據交叉性的特點，聯合執法 的必要性將被置于更加突出的位置。 在執法實踐中，基于重點工作需 要，煙草部門選擇的聯合執法對象往往集中在工商和公安兩個部門， 與工商部門的結合點是取締無證經營，與公安部門的結合點是規范市 場經濟秩序，打擊假冒偽劣，尤其是制售假煙網絡。但是，依據法律 法規賦予的煙草專賣管理權限，只要是涉及到煙草專賣品生產、銷售、 進出口、運輸等任一環節的行政機關都可以成為煙草部門的聯合執法 對象，這就需要我們在明確自身角色定位的基礎上，更要進一步找準與其他行政機關的聯結

11、點，通過積極加強與質監、城管、公路、鐵路、 海關、林業等部門的溝通協調，將這些部門發展成為我們煙草專賣執 法與市場管理的同盟軍，最終目的是不斷擴展煙草專賣聯合執法的廣 度，拓展合作領域，形成全方位、多層次的聯合執法體系。（二）聯合執法的深度需要進一步挖掘。通過聯合執法，我們的專賣管理工作在打擊制售假煙網絡、 取締無證經營、清理非法卷煙市場等方面取得了很大的成績，工作亮 點突出，工作成效顯著。但是，認真分析我們的工作細節，整體感覺 是仍然存在進一步改進提高的余地，究其根本是對聯合執法的深度挖 掘不夠。以煙草、工商聯合取締無證經營為例，在形式上召開了座談 會、開展了市場調研、散發了整頓通告、查處了

12、重點人員，取得了一 些成效，產生了一些影響力，但是在取締活動的深入開展上卻后勁不 足，一味地就案論案、就事論事，對于如何形成聯合執法長效機制、 如何推廣成功經驗、如何防止違法行為死灰復燃等方面缺少深入的研 究探討，而且缺乏大膽而不懈的實踐，致使徹底根除無證經營變得十 分困難。目前卷煙市場上無證經營活動較為猖獗的現狀就是直觀證 明，不是我們沒有做工作，只是在工作的細致深入上還有待進一步加強。止匕外，對于聯合執法深度的挖掘還體現在違法案件移送流程的梳 理、追刑工作中非法經營罪的適用等方面，這些都是今后需要改進提 高的重要環節，也是執法效能的增長所在。（三）聯合執法的認同度需要進一步提高。現階段聯合

13、執法工作的一個重要特征就是社會認同度有待 提高，各單位并非都是各盡所能、全力以赴。如果將煙草專賣聯合執 法比作“搭臺唱戲”，那煙草部門既是編劇、導演，又是劇務、道具, 同時還要唱主角，其他配合單位僅僅是“跑龍套”，起到一些裝點門 面的作用，實質上還是煙草部門在孤軍奮戰。造成這種“剃頭挑子一 頭熱”局面的原因有二：一方面是有關部門和人員的重視程度不夠， 認為卷煙市場整頓無關緊要，以應付了事的態度對待這項工作， 甚至 會派出“替補陣容”、“預備隊伍”，致使聯合執法往往流于形式， 甚至胎死腹中；另一方面是我們煙草部門的社會宣傳力度不夠、對實 際困難的估計不足、與配合部門的溝通協調不力，未能做到換位思

14、考， 積極主動地尋找解決措施。因此，進一步加強聯合執法工作的基礎就 是要提高煙草專賣工作的認同度，取得其他配合單位的理解和支持， 實現各方目標一致，協調有力，各司其職，利益共享。（四）聯合執法的創新度需要進一步加強。創新是力量之源和制勝法寶，任何發展和進步都離不開創 新。對于新形勢下的煙草專賣管理工作而言， 實現聯合執法創新顯得 尤為重要。一方面，聯合執法的必要性已經引起了社會方方面面的高 度重視，營造了較好的執法氛圍，積累了較多的成功經驗，這提供了 良好的創新環境；另一方面，新時期的聯合執法也將面臨更大的考驗， 人們法律意識增強，執法條件約束加大，違法分子更加狡猾，這使得 創新的要求變得越來

15、越迫切。因此，我們要敢于打破因循守舊的觀念，用新思維看待聯合執法工作，實現思想創新；要勇于革除流于形式、不切實際的聯合執法制度框架，實現制度創新；要善于創建精干高效的組織結構，改進和調整陳舊的管理模式，實現管理創新。最終，能夠利用新思維、新技術、 新方法和新機制創造一種新的更有效的資源組合方式，促進煙草專賣管理工作取得更大的成績，實現更大的突破。三、加強煙草專賣聯合執法工作的幾項舉措（一）以聯席會議制度為主體，建立起完善、規范的聯合執法制度體系。煙草部門應當積極主動地爭取地方政府的支持，由地方政府法制辦或者有關職能機構牽頭，建立轄區內煙草專賣聯合執法部門聯席會議制度，定期召開工作例會。會議內容

16、要緊緊圍繞幾個工作重點 : 一是進一步統一思想，提高認識，闡釋新形勢下煙草專賣聯合執法工作的緊迫性和必要性；二是相互交流工作經驗，聽取各聯合部門對煙草專賣執法工作的意見和建議；三是總結前一階段聯合執法工作取得的成績，客觀分析存在的問題，探求改進提高的途徑和舉措；四是通報煙草專賣執法現狀以及當前急需聯合解決的問題，由聯席會議集體討論，制定可行性方案；五是周密部署下階段工作，進一步實現資源共享，協調一致，統一行動。尤為重要的一點是，聯席會議結束后，要立即形成會議紀要，發放給參會的各個職能部門，將會議內容制度化、規范化，以便今后備查。同時，組織領導、聯合辦案、信息互通，重大案件督辦等制度也應當相應建

17、立，共同形成一個全面、完善、 規范的聯合執法制度體系，為聯合執法工作的順利開展奠定堅實的機制和制度保障。（二）以組建駐煙草部門聯絡室為載體，不斷深化聯合執法合作機制。建立公安、工商等部門駐煙草聯絡室是煙草專賣聯合執法工作的一項創舉，也是被實踐證明了的切實可行的舉措。聯絡室表現為以下幾個特點：一是派駐人員均為專職工作人員，與原職能單位的原有工作相對脫離；二是派駐人員具有執法資格，能夠代表原單位進行行政管理；三是聯絡室作為特殊的行政執法主體，形式上與煙草部門共同辦公，但實質上與煙草部門保持著相對獨立。駐煙草聯絡室的成立有著很大的現實意義和很強的指導功能，對于進一步深化職能部門之間的合作機制起到了積

18、極的促進作用：首先， 有利于加強對聯合執法工作的組織協調，方便各執法部門溝通一致，統一行動；其次，提高了聯合執法反應速度，能夠在第一時間內組織各部門人員開展調查處理；再次，能夠對違法分子產生震懾作用，增強群眾對煙草執法的信心，樹立煙草部門依法行政、執政為民的良好社會形象；最后，實現了各執法部門間的合作共贏，有利于聯合執法長效機制的建立。因此， 建立駐煙草聯絡室是對深化執法合作機制進行的有益探索，是合作機制創新的又一大實踐成果，為新形勢下加強煙草專賣管理工作指明了方向，應當成為煙草部門牢固把握的一項基本原則。（ 三 ） 以激勵機制和監管機制為保障，建立起更加穩固的聯合執法體系。沒有激勵就沒有動力

19、，沒有動力就沒有效力。目前的行政管理體制中，煙草部門聯合執法的各職能部門都屬于純粹的行政執法機關， 經費由地方財政統一劃撥，辦公經費大多比較有限。相對而言，煙草部門由于有良好的經濟效益作為支撐，辦案經費較為充足。本著優勢互補、互利合作、各取所需的原則，煙草部門應當在不違背行業政策的前提下，積極為協辦單位爭取辦案補助，為他們解決聯合執法或協助辦案工作中所發生的辦案費、生活費、旅差費，創造較好的工 作條件和辦案環境。導入和健全有效的激勵機制，不僅有效解決了執 法部門關乎切身利益的問題，使其嘗到了聯合執法的好處和甜頭， 更 能夠充分調動相關執法部門的工作積極性， 使其由被動配合變為主動 支持，由消極

20、對待變為積極響應。有了激勵機制作為凝合劑和催化劑， 我們的聯合執法基礎將會更加穩固。 同時，一個成熟的聯合執法體系 還離不開較為完善的監管機制。通過執法監督，一方面可以從整體上 把握聯合執法機制的運行概況，全面準確地評估執法效能；另一方面 能夠更好地規范各部門的行為，督促聯合執法制度的貫徹落實，有效 預防偏差，及時糾正問題，全面改進不足。因此，建立一個高效健全 的聯合執法監督體系已經勢在必行， 這對鞏固聯合執法工作機制、推 進煙草專賣管理工作更加成熟、更加完善發展起著不可替代的作用。（四）以聲勢浩大的市場整頓活動為途徑，開創聯合執法 工作新局面。當前，煙草專賣工作的重點仍然集中在市場管理上，這就 決定了聯合執法工作不能脫離市場。除了大要案查處外，適時