1、“碳關稅”與WTO規則相符性研究     “碳關稅”是值對未采取相應溫室氣體減排措施的國家進口的能源密集型和碳密集型產品征收的二氧化碳排放稅。2009年6月，美國國會眾議院通過2009年美國清潔能源與安全法案，拋出碳關稅的單邊措施方案，在國際上引起軒然大波。這意味著，美國已有意拋開聯合國氣候變化框架公約的多邊束縛，強行推行其氣候變化解決方案。與此同時，在哥本哈根大會未獲得成功之后，歐洲政策研究中心等智囊機構也紛紛游說歐盟征收碳關稅。美歐“碳關稅”似乎已箭在弦上。 然而迄今為止，什么是“碳關稅”，如何征收“碳關稅”，以及“碳關稅”是否與現有的國際規則(特別

2、是WTO規則)相符等問題，各國政府、學者等均各執一詞。在詳細考察“碳關稅”及其政策考量的基礎上，結合WTO爭端解決實踐，全面分析碳關稅與WTO規則的相符性，將有助于協調未來多邊框架下的氣候政策貿易政策。 一、碳關稅及其政策考量 碳關稅雖名為“關稅”，但不國經濟合作2010年第3期一定是傳統意義上的關稅，還可能是國內稅費、配額、許可證等。本質而言，碳關稅是為均衡各國減排成本，對特定國家進口產品采取的單邊貿易限制措施。征收碳關稅的基礎可能是特定貨物生產過程中排放的二氧化碳量，也可能是生產國排放的二氧化碳總量或做出的減排努力。 在聯合國氣候變化談判中，碳關稅常被稱為“邊境碳調整”或“邊境稅調整”。2

3、009年6月，世界貿易組織(WTO)和聯合國環境署(UNEP)聯合發布的貿易與氣候變化報告，將邊境調整措施大致分為三類：一是針對排放交易制度的邊境調整，如要求進口商在進口能源密集型產品時提供排放許可；二是針對國內碳稅或能源稅的邊境調整，即對進口產品征收同類國產品承擔的稅負，或在本國產品出口時退還已經征收的國內稅；三是其他調整措施，如以政府不作為構成事實或隱蔽補貼為由，對未采取氣候措施的國家的進口產品征收反補貼稅或反傾銷稅，抵消減排成本。 競爭力、碳泄露政治經濟考慮是碳關稅的主要政策考量。導致氣候變化的溫室氣體幾乎內含于所有制造業產品，碳稅、排放交易制度等減排措施可能增加產品生產成本。歐美國家擔

4、心，單方減排措施使其能源和碳密集產業在國際競爭中處于不利地位。通過對未內化減排成本的進口產品征收碳關稅，可維持進口產品和本國產品平衡的競爭關系，保護本國產業的全球競爭力。 “碳泄露”是指由于執行氣候措施而使該國邊際生產成本上升，境內生產轉移至境外，導致其他國工業實體排放量顯著增加。依據污染避難所假定說，環保立法較弱的國家將逐漸在國際貿易中轉向污染性行業。歐美國家擔心，在各國尚未普遍推行減排措施的情形下，率先實施減排將導致碳密集和能源密集型行業重新選址，生產轉移至減排立法和標準較低的國家，全球排放量總量沒有減少，甚至可能增加。 最后，碳關稅已成為一個國際政治經濟問題，碳政治或氣候政治的意義超過了

5、碳減排的意義。近年來，發達國家制造業在國際競爭中逐漸衰落，國內利益集團擔心發展中國家制造業因減排力度較弱而再獲商機，極力推動碳關稅。在談判策略上，美國、法國等試圖通過強推碳關稅，掌握未來氣候談判主導權，迫使發展中大國做出重大讓步，采取與發達國家同等水平或類似的減排措施。 二、碳關稅與WT0規則的相符性 碳關稅與WTO協定的相符性主要涉及關稅貿易總協定(GATT 1994)第1條、第2條、第3條和第11條，以及假若碳關稅違反上述任何一項WTO規則，是否符合GATT第20條例外規定，從而獲得豁免。 (一)碳關稅的性質：邊境措施抑或國內措施 審查碳關稅是否符合WTO規則的首要問題是，碳關稅是邊境措施

6、，還是國內措施?如果是邊境措施，適用GATT第2條“減讓表”和第11條“普遍取消數量限制”；如果是國內措施，適用GATT第3條“國內稅和國內法規的國民待遇”。 一般認為稅收是國家為實現其職能，憑借政治權力，依法參與單位和個人的財富分配，強制、無償地取財政收入的一種形式，具有無償性、強制性和固定性的特征。假若碳關稅具備“稅收”特征，那么是國內稅費，還是關稅?是否在邊境上征收，并非判斷關稅，抑或國內稅費的唯一標準。 GATT第2條、第3條允許WTO成員對國內稅進行邊境調整，使出售給最終消費者的進口產品與進口國同類國產品稅賦均衡。歐美國家聲稱，其征收碳關稅的目的，并非讓進口商承擔額外的負擔，而是使國

7、內和國外生產商承擔相同的減排成本。換言之，對于貨物生產過程中排放的二氧化碳，國外生產商與國內生產商應支付同等費用。在這個意義上，在邊境上征收的碳關稅，也可能構成進行邊境調整的國內稅，導致適用GATT第3條。 然而，GATT第2.2條限定了邊境稅調整，規定，“本條的任何規定不得阻止任何締約方對任何產品的進口隨時征收下列關稅或費用：(a)對于同類國產品或對于用于制造或生產進口產品的全部或部分的產品所征收的、與第3條第2款的規定相一致且等于國內稅的費用；。”據此，如果對進口產品收取的費用不等于對同類國產品征收的國內稅費，碳關稅就不屬于在邊境調整的國內稅，而是關稅，適用GATT第2條。 最后需要指出的

8、是，GATT第l條“普遍最惠國待遇”既適用于國內措施，也適用于邊境措施。無論按其性質屬于哪一類別，碳關稅都應遵守GATT第1條。 (二)碳關稅與GATT第2條、第11條的相符性 依據GATT第2條，一成員對進口產品征收的普通關稅，不得超過該成員減讓表規定的關稅水平。當碳關稅構成一種特殊關稅時，一旦對特定產品所征關稅超過減讓表規定的水平，就構成對GATT第2條的直接違反。 以美國氣候法案為例，為減少溫室氣體排放，該法案擬實施總限量交易制度，并規定了國際保留排放額計劃。法案第767768節規定，如果截至2018年1月1日，符合美國談判目標的多邊協定尚未對美國生效，總統應對選定的產業部門制定國際保留

9、排放額計劃。進口商在美國市場上銷售該計劃適用的產品前，必須先向美國購買國際保留排放許可，定價相當于國內排放許可的拍賣結算價格，所需的許可數量由行政機關經與美國海關和邊境保護屬協商后，確定計算方法。若按未來美國可能公布的排放許可定價實施細節，經計算后對進口產品收取的費用與對同類國產品征收的國內稅不同，則很可能按關稅對待。若對特定產品征收的普通關稅和碳關稅之和超過減讓表規定的水平，將違反GATT第2條。 應予注意的是，一種觀點認為，出口國缺乏類似的減排措施，相當于對生產商提供了可采取反措施的補貼。GATT第2.2條明文規定，不阻止成員以符合WTO協定的方式征收反傾銷稅或反補貼稅。然而，并非在經濟理

10、論上屬于補貼、可能扭曲貿易的所有政府干預行為，都屬于WTO調整的范圍。碳減排成本內化程度不同，確實影企業的生產成本，但烏拉圭回合談判歷史和美國出口限制案等WTO爭端解決實踐一再證明，并非所有授予了利益的政府措施都構成補貼。WTO補貼與反補貼措施協定第1條將補貼定義為政府公共機構提供的財政資助，并對財政資助的形式做了窮盡性列舉，包括資金的直接或潛在直接轉移、放棄稅收、政府提供貨物或服務、政府向某一籌資機構付款，以及委托或指示私營機構提供補貼。缺乏碳減排措施很難被認定為構成上述任何一種財政資助。若以出口國缺乏同等水平的減排措施為由征收反補貼稅，將違反GATT第6條和補貼與反補貼措施協定，且不能根據

11、GATT第2.2條獲得豁免。 此外，當碳關稅采納配額、許可證或其他邊境措施時，還將違反GATT第11條有關普遍取消數量限制的規定，即“任何締約方不得對任何其他締約方領土產品的進口設立或維持除關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施。”      (三)碳關稅與GATT第1條、第3條的相符性 首先，當一成員征收的碳關稅是對國內稅的邊境調整時，必須遵守GATT第3條國民待遇規定。第3條有關規定可歸納為下列兩點：其一，當進口產品和本國產品是同類產品時，對進口產品征收的國內稅費不得超過對本國產品征收的國內稅費；

12、其二，當進口產品和本國產品是直接競爭或替代產品時，不得以為國內生產提供保護的目的征收國內稅費。 對于“同類產品”的認定，WTO爭端解決實踐已形成了相對穩固的原則。在歐共體石棉案中，上訴機總結認為，產品之間的競爭關系是判斷“同類產品”的基礎，并需考慮四項因素，即產品的物理特性、最終用途、消費者喜好和關稅分類。對于氣候措施，WTO與UNEP的聯合研究報告等著述提出，上述標準的關鍵點是，在最終產品物理特征相同的情形之下，能否根據其生產過程和生產方法的不同而認定不構成“同類產品”。碳關稅的政策基礎是解決由于各國氣候措施成本不同而導致的企業間競爭失衡。若根據生產過程和生產方法的不同，否認這些企業生產的產

13、品是“同類產品”，相當于否決了碳關稅存在的基礎。 對于進口產品與同類國產品待遇的比較，第3.2條規定，對本國產品和進口產品征收的國內稅費須完全相等。這要求對本國產品和進口產品制定詳細的減排標準和計算減排成本的方法。國際貿易中的產品千差萬別，同類產品的碳排放量也千差萬別。為每一項產品制定具體的碳排放標準和成本計算是不現實的，只能取一個平均標準，如對來自某一國家的某一類產品征收碳關稅。這極易導致具體產品待遇上的差異，違反GATT第3.2條。 根據WTO爭端解決實踐，直接競爭或替代產品的認定范圍廣于同類產品，包括盡管物理特征不相同，但具有最終用途，并被消費者視為相似的產品。即便以碳排放標準和成本計算

14、上的差異等為由，否認進口產品與國內產品是同類產品，兩者存在的直接競爭或替代關系不可置疑。碳關稅的適用對象往往集中于貿易集中度高的產業類別，明顯旨在保護國內生產。這也將導致違反GATT第3.2條。 與GATT第3條相比，GATT第1條“普遍最惠國待遇”觸及碳關稅的核心，碳關稅最難被證明與其相符。根據第1條，任何締約方給予來自或運往任何其他國家任何產品的利益、優惠、特權或豁免應立即無條件地給予來自或運往所有其他締約方領土的同類產品。普遍最惠國待遇不僅適用于國內稅費，也適用于關稅等邊境措施。關于來自不同國家產品的待遇，以美國氣候法案為例，其碳關稅條款(法案第766768節)的核心是，按照出口國是否參

15、加了美國作為締約方的減排協定、是否負有至少與美國同等的國際減排義務、特定產業部門的年度能源或溫室氣體濃度、發展程度、占全球碳排放量的比重，以及特定產品出口所占比重等標準，確定是否對某一國家進口產品征收碳關稅，迫使其他國家參與氣候談判或承諾高水平的減排標準。其直接和必然結果是，不同WTO成員的同類產品在進口到美國時享受不同的待遇，直接違反GATT第1條。 三、碳關稅能否根據GATT第20條“一般例外”獲得豁免 一旦證明碳關稅違反上述任何一項，即可認定違反WTO規則，除非成功援引GATT第20條“一般例外”作為抗辯理由。在第20條列舉的各項例外中，與氣候措施相關的是(b)項“為保護人類、動物或植物

16、的生命或健康所必需的措施”，以及(g)“與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施”。根據wro爭端解決實踐，主張GATT第20條例外的一方，如美國，須依次證明碳關稅(1)符合(b)或(g)項，并且；(2)滿足第20條序言的要求，即“不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段，或構成對國際貿易的變相限制”。 (一)碳關稅是否滿足GATT第20條(b)、(g)項條件 美國標準汽油案專家組報告已確認清潔空氣是可用盡的自然資源。在此基礎上，碳關稅是否符合(b)或(g)項的關鍵是，是否為保護人類、動物或植物的生命或健康所“必需”，或者與保護可用盡的自然資源“有關”。

17、 在WTO爭端解決實踐中，“必需”一詞歷經多個案件的解釋與修正。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機構總結道，在判斷某一措施是否“必需”時，須考慮若干相關因素，特別是所涉利益或價值的重要性、措施對達到政策目標的貢獻程度和對貿易的限制。如果初步結論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿易限制更小，但對達到目標有同等貢獻的替代措施進行比較，之后才能做最終決定。對于(g)項“與有關”，在加拿大鮭魚案、美國標準汽油案和美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構報告澄清，假若一項貿易措施的“主要目的”是保護可用盡的自然資源，便構成(g)款所指的“與保護自然資源有關”；判斷“主要目的”的標準是措施與保護可用盡的自

18、然資源之間存在某種“實質聯系”。而若判斷是否存在“實質聯系”，必須要審查涉案措施的基本結構和設計與其追求的政策目標之間是否存在緊密和真實的手段與目的關系。 以美國氣候法案為例，首先，碳關稅很難滿足(b)項“必需”一詞的要求。雖然氣候變化非常重要，但至今尚無權威研究成果證明碳泄露的嚴重性。相比之下，碳關稅的貿易限制作用是顯著的。美國總統奧巴馬也表示，應當有“除關稅之外的其他方法”保證公平的國際競爭環境。其次，對于(g)項，雖然表面上碳關稅與氣候變化和碳減排有關，但法案條款的基本結構和內容表明，其根本的政策目標是保護國內易受貿易影響的能源和碳密集產業，競爭力是首要考慮因素。第768節(a)(2)款

19、字面上強調碳關稅的宗旨是將碳泄露降至最低，但未要求任何部門撰寫碳泄露報告或規定任何衡量方法，字里行間關注的仍是各國氣候措施成本差異導致的競爭失衡。貿易集中度是確定碳關稅產業適用范圍的資格標準之一，評估和實施碳關稅與生產成本的變化具有內在聯系，但與是否發現碳泄露無關聯。透過上述因素，很難說碳關稅與防止碳泄露、應對氣候變化之間存在緊密和真實的手段與目的關系，構成與自然資源“有關”的措施。 (二)碳關稅是否滿足第20條序言條件 第20條序言旨在防止濫用例外。即便碳關稅符合(b)或(g)項，若要獲得豁免，還須證明碳關稅的實施符合第20條序言，即未在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段，或構成對

20、國際貿易的變相限制。 在美國標準汽油案、美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構裁定，如果在尋求單邊措施之前，未盡善意努力締結雙邊或多邊協定，或措施的實施缺乏靈活性，將構成任意或不合理歧視。關于對國際貿易的“變相限制”，WTO爭端解決實踐中形成的三項標準是：其一，涉案措施是否已被公開，若未公開，將視為構成變相限制，但若已經公開，則不必然做相反推定；二是根據措施的設計、架構和結構，考察其實施是否具有保護目的；三是措施的實施是否已構成任意或不合理的歧視。只要構成其中任何一項，碳關稅就不能根據第20條獲得豁免。 從圍繞碳關稅的現實和實踐來看，首先，眾所周知，當前正處于聯合國氣候變化談判的關鍵時期。在減排

21、目標、技術轉讓、資金支持、監督機制等關鍵問題上，各國正處于交換、磋商和調整談判立場的階段。推行單邊主義的碳關稅，只能使多邊談判形勢復雜化，而決不是在盡“善意努力”締結多邊協定。其次，在減排措施的靈活性方面，以前文美國氣候法案下征收碳關稅的標準為例，其窮盡性和非常有限的列舉，表明我國自主承諾的減排目標和采取的各類減排措施將不在美國考慮范圍之內，缺乏應有的靈活性。最后，無論美國，還是法國等歐盟國家，在力推碳關稅的同時，未相應地強調碳泄露的衡量與評估。依據美國氣候法案，即便總統認為碳泄露已通過其他途徑充分緩解，或碳關稅不能解決碳泄露，非經國會兩院同意，也無權放棄采取碳關稅。這使得法案第768節關于碳

22、關稅旨在降低碳泄露的“宗旨”陳述缺乏可信度。換言之，只要在發現重大碳泄露與征收碳關稅之間缺乏直接和內在聯系，就難以擺脫變相限制國際貿易的嫌疑。 綜上所述，碳關稅保護本國產業競爭力的考量超過了對碳泄露等減排措施有效性問題的關注，不滿足GATT第20條例外規定。 四、多邊框架下處理碳關稅問題的展望 在美國眾議院通過氣候法案的同時，WTO與UNEP發布了聯合報告。在邊境措施與WTO規則一致性方面，總體結論是，在WTO規則之下，單個國家仍有采取邊境措施應對氣候變化的空間，單邊措施本身與WTO規則之間不存在固有的沖突，具體取決于這些政策是如何設計的，以及詳細的實施條件。報告發布之后，招致了發展中國家的不滿，抨擊其在尚未達成多邊氣候協定的情形下，試圖先行在WTO框架下澄清氣候變化和貿易措施的關系，不合時宜。時隔半年之后，2009年12月哥本哈根大會結束時，WTO總干事拉米的表態頗具深意。他指出：“哥本哈根會議期間，提出了邊境措施的問題。WTO成員方之間，正如在哥本哈根的聯合國會員國那樣，在此問題上也存在分歧。但我可以說的是，在氣候變化問