1、中國(guó)的政府信息化及其面臨的實(shí)踐問(wèn)題下4.中國(guó)政府信息公開(kāi)制度仍面臨諸多實(shí)際問(wèn)題政府信息化的前提是政府信息的公開(kāi)，只有首先公開(kāi)政府信息，才能進(jìn)一步使政府信息電子化、網(wǎng)絡(luò)化。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)改革，反對(duì)腐敗，加入WTO，推行依法治國(guó)、依法行政，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化等大的背景下，中國(guó)各地方和各部門(mén)都制定了一些政府公開(kāi)的規(guī)定，引入了諸如公開(kāi)招標(biāo)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)招考、公開(kāi)數(shù)據(jù)、公開(kāi)配額、公開(kāi)辦事制度與結(jié)果等政府信息公開(kāi)制度，10出現(xiàn)了一大批先進(jìn)單位。在這方面，規(guī)定比較詳細(xì)、改革舉措比較大的有村務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)與檢務(wù)公開(kāi)三個(gè)領(lǐng)域11.這些措施推動(dòng)了政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展，保證了人民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)

2、，并使政府信息公開(kāi)迅速成為全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。然而，不論從哪個(gè)方面看，中國(guó)的政府信息公開(kāi)制度仍然面臨著各種深層的矛盾和困難，存在各個(gè)方面的問(wèn)題和阻力，12仍有進(jìn)一步發(fā)展的空間。第一。需要加強(qiáng)對(duì)信息公開(kāi)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，設(shè)立權(quán)威性的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)信息公開(kāi)政策目前中國(guó)推行的各種形式的公開(kāi)往往具有各自為政的特點(diǎn)，相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，具體做法也大不一樣。13比如，對(duì)于村務(wù)公開(kāi)，目前的管理部門(mén)主要是民政部門(mén)，紀(jì)檢監(jiān)察與其他部門(mén)配合協(xié)調(diào)。同樣的體制也適用于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的鎮(zhèn)務(wù)公開(kāi)。而對(duì)于其他層次的政務(wù)公開(kāi)，目前的管理與領(lǐng)導(dǎo)體制則較為復(fù)雜，分別有法制部門(mén)、人事部門(mén)、民政部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、黨的宣傳部門(mén)負(fù)責(zé)等不同的

3、安排。另外，對(duì)于信息安全管理和執(zhí)法，也涉及到多個(gè)部門(mén)，如國(guó)家密碼管理委員會(huì)、公安部、國(guó)家安全部、信息產(chǎn)業(yè)部國(guó)家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理中心、國(guó)家保密局、國(guó)務(wù)院新聞辦公室等。例如，國(guó)家密碼管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)密碼算法的審批，公安部計(jì)算機(jī)安全監(jiān)察局負(fù)責(zé)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全專(zhuān)用產(chǎn)品的生產(chǎn)銷(xiāo)售認(rèn)證許可，國(guó)務(wù)院新聞辦負(fù)責(zé)信息內(nèi)容的監(jiān)察，有關(guān)信息安全技術(shù)的檢測(cè)和網(wǎng)上技術(shù)偵察則由國(guó)家授權(quán)的部門(mén)進(jìn)行。這種多元化領(lǐng)導(dǎo)的弊端之一是缺少綜合協(xié)調(diào)，使各地方、各部門(mén)在政府公開(kāi)的做法上存在較大的差異。一個(gè)部門(mén)積累的經(jīng)驗(yàn)也很難為其他部門(mén)所利用，加大了整個(gè)制度的成本。另外，由于缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)于信息時(shí)代的信息公開(kāi)問(wèn)題缺少全

4、盤(pán)規(guī)劃和部署，各種改革仍然停留在漸進(jìn)性改革的思路上。相比之下，其他許多國(guó)家對(duì)于信息公開(kāi)問(wèn)題都非常重視，不但設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)信息公開(kāi)政策，在每個(gè)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部也都設(shè)立了信息官，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作。14應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在以因特網(wǎng)為代表的信息社會(huì)中，信息是最為寶貴的資源和社會(huì)財(cái)富，也是政府與社會(huì)的主要交往形式。15傳統(tǒng)的以權(quán)力行使為特征的管理制度在信息社會(huì)已經(jīng)逐步演化為信息交換與服務(wù)制度。因此，國(guó)家必須對(duì)信息問(wèn)題以及政府信息公開(kāi)問(wèn)題予以高度的關(guān)注并設(shè)立高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)相關(guān)政策，否則，很難應(yīng)對(duì)信息化、全球化與民主化的挑戰(zhàn)。16第二。應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)法中國(guó)政府公開(kāi)制度的最

5、大特點(diǎn)之一是仍然沒(méi)有一部統(tǒng)一的立法，也沒(méi)有相應(yīng)的歸口管理部門(mén)。有關(guān)政府公開(kāi)的具體規(guī)定散見(jiàn)于一大批法律、法規(guī)之中。例如，檔案法所調(diào)整的“檔案”涉及到許多政府信息的檔案管理與公開(kāi);保守國(guó)家秘密法所規(guī)定的“國(guó)家秘密”涉及到許多政府信息的定密、保密與解密;反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法涉及到“商業(yè)秘密”的保護(hù);統(tǒng)計(jì)法則涉及到政府“統(tǒng)計(jì)資料”的管理與公布問(wèn)題。由于缺少一部統(tǒng)一的法律對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和明確，各地方和各部門(mén)在改革中因此缺少相互協(xié)調(diào)和配合，并使某些改革措施遲遲難以出臺(tái)。17這種狀況一旦繼續(xù)，加入WTO以后，我們一些地方和部門(mén)的做法就有可能被認(rèn)定為不符合透明度原則的要求。因此，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)

6、法律，使我們的政府公開(kāi)法律制度與WTO的要求相互銜接。應(yīng)該看到，制定這樣一部法律，不但是加入WTO的要求，也是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。18當(dāng)然，除了政府信息公開(kāi)法以外，還應(yīng)制定信息安全法、電信法、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法、電子簽名法、電子商務(wù)法、公文控制法等一批相配套的法律、法規(guī)。第三。在鞏固辦事制度公開(kāi)成果的基礎(chǔ)上，引入政府信息公開(kāi)制度從制度設(shè)計(jì)與理念上看，中國(guó)的政府公開(kāi)往往被視為一種政府的辦事制度，因此，許多地方和部門(mén)都是圍繞著辦事制度的改革啟動(dòng)了政府公開(kāi)制度。從辦事制度層面進(jìn)行改革，意味著需要改變?cè)瓉?lái)不公開(kāi)的辦事制度，將有關(guān)的辦事制度、

7、程序與結(jié)果對(duì)公眾公開(kāi)。從一定的意義上看，辦事制度的改革實(shí)際上只是政府自己的事情，是政府機(jī)關(guān)的一種“社會(huì)承諾”。如何公開(kāi)，怎樣公開(kāi)，公開(kāi)什么，都由政府機(jī)關(guān)決定，公眾只是辦事制度改革的被動(dòng)受益者。如果政府機(jī)關(guān)不公開(kāi)應(yīng)該公開(kāi)的制度或文件，公眾本身并沒(méi)有任何渠道可以加以改變。要在鞏固辦事制度公開(kāi)成果的同時(shí)，應(yīng)盡快啟動(dòng)政府信息公開(kāi)的進(jìn)程，使政府信息能夠自由地為民眾所利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定，這些信息往往被封鎖在政府機(jī)關(guān)，民間很難得到和利用這些信息。近年來(lái)，一些政府部門(mén)有意識(shí)地?cái)U(kuò)大了政府信息的公開(kāi)程度，如環(huán)保部門(mén)定期發(fā)布城市環(huán)境污染日?qǐng)?bào)，工商管理和土地管理部

8、門(mén)容許民眾有條件地查閱工商與土地登記信息，統(tǒng)計(jì)部門(mén)定期公布各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料，產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)公開(kāi)招標(biāo)，教育部門(mén)有償提供學(xué)歷認(rèn)證等等。這些措施的推出不但改善了政府的形象，而且對(duì)于杜絕各種造假現(xiàn)象，維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序發(fā)揮了重要的作用。在信息時(shí)代，最為寶貴的資源無(wú)疑就是信息。政府信息的自由流動(dòng)和使用，如同加速流動(dòng)的銀行資金一樣，會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。從這個(gè)意義上看，引入政府信息公開(kāi)制度，絕不僅僅是為了符合WTO的要求，更是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要。當(dāng)然，既然信息是資源，政府機(jī)關(guān)就會(huì)有各種理由封鎖甚至借助這些信息牟取不當(dāng)利益。這在任何國(guó)家都一樣。因此，要真正引入政府信息公開(kāi)制度，必須從制度和觀念上進(jìn)行深刻

9、的變革，廢止各種不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與信息社會(huì)要求的陳舊規(guī)定，打破各種阻礙政府信息自由流動(dòng)的實(shí)際障礙，保障民眾有權(quán)得到和自由利用政府信息。19從現(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，由于我國(guó)的行政法治仍不健全，政府機(jī)關(guān)往往可以通過(guò)罰款、收費(fèi)、許可等權(quán)力牟取部門(mén)利益。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代和政府信息公開(kāi)制度實(shí)行以前，公眾使用政府的信息并不多或者說(shuō)根本接觸不了政府信息。隨著行政法治的逐步健全，以權(quán)力交換利益的空間會(huì)越來(lái)越小，而公眾對(duì)政府信息的要求和使用會(huì)越來(lái)越多。因此，可以預(yù)見(jiàn)，在財(cái)政約束不可能有根本改善的情況下，以政府信息交換利益會(huì)成為一種新的部門(mén)利益表現(xiàn)形式。實(shí)際上，這種現(xiàn)象在一些地方和部門(mén)早已經(jīng)以各種不同的形式出現(xiàn)，它們加大

10、了政府信息的獲得成本，實(shí)際上阻礙了政府信息的公開(kāi)化和自由流動(dòng)。20今天，在一些由政府機(jī)關(guān)提供信息的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中，甚至新法律、法規(guī)的使用也需要繳納服務(wù)費(fèi)。也許有一天我們會(huì)非常尷尬地發(fā)現(xiàn)，中國(guó)人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)獲得國(guó)外的最新立法及其他政府信息，而無(wú)法承受獲得國(guó)內(nèi)立法與其他政府信息的高昂成本，出現(xiàn)信息社會(huì)的信息壟斷與信息封鎖。這種情況的蔓延勢(shì)必會(huì)阻礙信息的自由流通和中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以適用WTO對(duì)政府透明度的要求。未雨綢繆，以基本法律的形式明確規(guī)定公眾可以自由地使用政府信息，政府機(jī)關(guān)只能收取成本而不是信息的市場(chǎng)價(jià)格，政府機(jī)關(guān)不得壟斷信息市場(chǎng)，將可以有效地促進(jìn)政府公開(kāi)和信息業(yè)的迅速發(fā)展。第四。修改保

11、密法等法律，科學(xué)地界定公開(kāi)與保密的關(guān)系貫徹政府透明度原則，最為重要的是處理好公開(kāi)與保密的關(guān)系。否則，可能會(huì)因?yàn)楣_(kāi)性而影響國(guó)家的根本利益和國(guó)家安全需要。在我國(guó)，現(xiàn)行的保密法制定于10多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟(jì)機(jī)制等一些重要的制度設(shè)置上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要。該定密的不定密，不該定密的定密，一定終生，該保的保不住，不該保的全保密等現(xiàn)象仍然存在。這種狀況已經(jīng)制約了政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展，也使一些泄密事件對(duì)國(guó)家造成了嚴(yán)重的損害。如果以這種狀況加入WTO，或者會(huì)出現(xiàn)該保密的保不住的后果，或者會(huì)出現(xiàn)難以符合WTO對(duì)透明度要求的后果。因此，必須對(duì)現(xiàn)行的保密法進(jìn)行修改，使我國(guó)的保密制度與政

12、府公開(kāi)制度協(xié)調(diào)發(fā)展。21從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府公開(kāi)往往有一些例外，這些例外領(lǐng)域的政府信息一般并不對(duì)民眾公開(kāi)。而保密文件只是政府信息公開(kāi)的例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能對(duì)民眾公開(kāi)。22在我國(guó)，對(duì)于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開(kāi)一直沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)或統(tǒng)一的規(guī)定，結(jié)果，造成了定密范圍過(guò)大，并使保密文件與非保密文件一樣，完全對(duì)公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風(fēng)以外，認(rèn)識(shí)上不能正確界定保密的范圍并區(qū)分非保密文件的性質(zhì)乃是造成大量政府信息不能公開(kāi)的重要原因之一。只有對(duì)非保密文件進(jìn)行合理的分類(lèi)，并明確那些可以公開(kāi)，那些不應(yīng)該公開(kāi)，才有可能科學(xué)地定密，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府信息的

13、公開(kāi)化。在這方面，盡管我們可以借鑒其他一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定例外的領(lǐng)域，但究竟哪些政府文件不應(yīng)該公開(kāi)，完全需要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)才能確定23.從這個(gè)角度來(lái)看，正在進(jìn)行政府公開(kāi)嘗試的地方或部門(mén)應(yīng)對(duì)本地方或部門(mén)的特殊情況進(jìn)行研究，明確哪些信息可以公開(kāi)，哪些信息不能公開(kāi)，為保密法的修改和進(jìn)一步制定政府信息公開(kāi)法作好必要的準(zhǔn)備。在確定公開(kāi)的范圍上，目前保密法與刑法的協(xié)調(diào)也是一個(gè)必須解決的問(wèn)題。根據(jù)保密法，國(guó)家秘密劃分為絕密、機(jī)密與秘密三類(lèi)，而且，必須根據(jù)有關(guān)的權(quán)限由有關(guān)部門(mén)標(biāo)上相應(yīng)的密級(jí)。如果有關(guān)信息沒(méi)有標(biāo)明密級(jí)，則不構(gòu)成國(guó)家秘密，公開(kāi)也不構(gòu)成泄密問(wèn)題。然而，根據(jù)刑法第111條的規(guī)定，為境外機(jī)構(gòu)、組織、人

14、員竊取、刺探、收買(mǎi)、非法提供國(guó)家秘密或者情報(bào)的，構(gòu)成犯罪。泄漏國(guó)家秘密構(gòu)成犯罪不存在任何問(wèn)題，但是，什么信息屬于“情報(bào)”，在中國(guó)法律中還沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即使那些沒(méi)有標(biāo)明國(guó)家秘密的文件也有可能被事后認(rèn)定為是“情報(bào)”，并使任何公開(kāi)這些信息的人構(gòu)成犯罪。24如果不能對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行修改，協(xié)調(diào)它與保密法的關(guān)系，隨著信息公開(kāi)的范圍逐步擴(kuò)大，它很有可能會(huì)成為制度發(fā)展最為主要的制約因素。25在確定公開(kāi)的范圍上，另一個(gè)重要的領(lǐng)域是政府信息與檔案的相互關(guān)系。在國(guó)外，檔案屬于信息自由法的調(diào)整范圍，只要有關(guān)檔案不在例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對(duì)公眾公開(kāi)。在我國(guó)，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，政府

15、信息實(shí)際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調(diào)整，非檔案文件則尚無(wú)任何法律調(diào)整。對(duì)于政府檔案，根據(jù)檔案法第十九條的規(guī)定，“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于三十年，具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門(mén)制訂”。也就是說(shuō)，檔案法實(shí)際上限制了檔案類(lèi)政府信息向公眾開(kāi)放，即使不是保密檔案，凡是未滿(mǎn)三十年，原則上是不向公眾開(kāi)放的。同一個(gè)政府信息，一旦歸入檔案類(lèi)，則要受三十年期限的限制;如果不歸檔，則因尚無(wú)法律調(diào)整而有公開(kāi)的可能。可見(jiàn)，檔案法的規(guī)

16、定不但不利于政府公開(kāi)，反而限制了政府公開(kāi)。如果制定政府信息公開(kāi)法，必須解決檔案法的這一問(wèn)題，否則，政府公開(kāi)法就只能適用于非檔案文件，其范圍將大大被限制。第五。以多種形式實(shí)現(xiàn)政府公開(kāi)，賦予民眾政府信息請(qǐng)求權(quán)由于中國(guó)實(shí)踐中的政府公開(kāi)多局限于辦事制度公開(kāi)，因此，其公開(kāi)形式基本上是主動(dòng)形式的政府公開(kāi)，如在政府機(jī)關(guān)辦公室中張貼辦事制度與程序，印發(fā)各種辦事手冊(cè)，通過(guò)媒體宣傳，設(shè)立公示欄，散發(fā)便民卡，召開(kāi)宣傳會(huì)議，政府上網(wǎng)等等。從實(shí)際效果看，這些做法對(duì)老百姓了解政府工作，維護(hù)自身合法權(quán)益發(fā)揮了很大的作用。但是，由于沒(méi)有固定的公開(kāi)形式，使辦事制度公開(kāi)的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時(shí)間的推移和政府推動(dòng)力度的

17、下降，老百姓了解辦事制度公開(kāi)的渠道不暢可能會(huì)逐步明顯。從規(guī)范化與制度化的角度考慮，建議在國(guó)家一級(jí)對(duì)國(guó)務(wù)院公報(bào)進(jìn)行充實(shí)或出版專(zhuān)門(mén)的部門(mén)公報(bào)，對(duì)各個(gè)部門(mén)的辦事制度進(jìn)行發(fā)布。在各個(gè)地方，也應(yīng)以較大的市為單位出版類(lèi)似的政府公報(bào)，公開(kāi)政府機(jī)關(guān)的辦事制度?？紤]到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，應(yīng)盡早啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程，將有關(guān)的辦事制度輸入到網(wǎng)絡(luò)中，并以簡(jiǎn)便的方式為公眾所用。在WTO的框架內(nèi)，設(shè)立信息查詢(xún)點(diǎn)已經(jīng)成為政府透明度的重要表現(xiàn)形式，它實(shí)際上涉及到民眾的政府信息申請(qǐng)權(quán)問(wèn)題。在引入政府信息公開(kāi)制度的同時(shí)，賦予申請(qǐng)人一定的程序權(quán)利，使之可以在一定條件下通過(guò)向政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲得有關(guān)辦事制度公開(kāi)的信息，可以在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行公開(kāi)

18、渠道的不足，并逐步積累經(jīng)驗(yàn)，為以后全面啟動(dòng)政府信息公開(kāi)創(chuàng)造條件。這樣，就需要研究相關(guān)的成本負(fù)擔(dān)、收費(fèi)與減免、機(jī)構(gòu)設(shè)置、申請(qǐng)程序與工作方式改革等一系列問(wèn)題。只有解決這些實(shí)際問(wèn)題，才有可能在公開(kāi)的形式上有所創(chuàng)新，有所突破。第六。充分利用因特網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)政府信息公開(kāi)并不是沒(méi)有成本的一項(xiàng)制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。由于財(cái)政約束，在傳統(tǒng)體制下，民眾可能不得不分擔(dān)這種成本，甚至?xí)鼓承┟癖娨蚪?jīng)濟(jì)原因而無(wú)法獲得政府信息。然而，因特網(wǎng)的出現(xiàn)徹底改變了這種狀況，通過(guò)在因特網(wǎng)上發(fā)布政府信息，可以減少民眾的信息申請(qǐng)和相應(yīng)的成本負(fù)擔(dān)，它極大地降低了獲得政府信息的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權(quán)。同時(shí)，對(duì)于政府機(jī)關(guān)而言，利用因特網(wǎng)發(fā)布政府信息也便利了其管理和信息保存，減少大