1、謝青1,蘇振鋒2,岳亮1(1.西安交通大學管理學院,陜西西安710049;2.中共陜西省委黨校,陜西西安710061摘要:土地增值是城中村改造的經濟支撐,城中村改造的焦點是土地增值利益分配問題。本文通過分析城中村土地增值的影響因素,指出影響城中村土地增值的顯著原因是位置變化與外部性影響。在對西安市城中村問卷調查的基礎上,提出組建長期利益分享聯盟是解決土地增值利益分配問題的有效途徑,是完成城中村改造的關鍵。關鍵詞:土地增值;城中村改造;利益分享聯盟中圖分類號:F292文獻標志碼:A文章編號:1002-0292(200605-0033-03一、土地增值的實質地租理論認為,社會經濟水平、位置和投資是

2、影響地租差別的關鍵1。地租分為絕對地租與級差地租。絕對地租由社會平均勞動生產率或整體經濟水平決定;級差地租由位置和投資差異等產生的土地等級差別決定。理論上,土地增值分為地租增值和土地資本增加2,其中土地資本來源于對土地直接投入的資本化,在扣除利息等后,最終轉化為級差地租。地租增值反映土地產出效率的提高,而社會經濟的發展和對土地的投資都會提高土地利用收益或預期收益,可見,土地增值反映的實質是土地利用收益或預期收益的增加。研究者認為,土地增值的表現就是土地價格的增加(張小華,1997;王力賓,2001。在本文中土地增值、地租增值和土地利用收益或預期收益的增加表示同一內涵。城市土地增值的本質有投資性

3、增值和稀缺性增值兩類3,即城市土地增值差別反映土地稀缺性差別和投資強度的差別。由稀缺性引起的土地增值被稱為公共增值或自然增值,而對土地直接投資導致的增值被稱為人工增值。二、城中村土地增值的原因1.城市土地的稀缺性。城市是人口和生產在一定地域聚集的產物,人口和生產的聚集必然對用于生活和生產活動的土地需求增加,而城市土地供給是有限的。因此,供求競爭使城市土地轉向更高效的開發利用,各等級土地的收益普遍提高,導致城市土地等級整體提高,土地價格上漲。城中村土地是城市土地的組成部分,是位于城市建成區內的稀缺性土地,隨著城市土地等級的整體提高,城中村土地價格必然上漲,引起土地增值。2.相對位置變化。城市功能

4、區發展過程證明,城市地域擴張是產出效率低的行業不斷被產出效率高的行業擠出、向城市外圍擴散且功能分區強化的過程。金融、貿易、文化用地逐漸占居城市中心區,而產出效率相對較低的行業遷往城市郊區。我國城市擴張繞開城中村的土地征用方式,保留了城中村土地和社區的管理模式,城市的金融、文化、商貿用地等逐漸將作為獨立用地單元的城中村包圍起來,這一過程的直接后果使城中村的相對位置“內移”,成為城市經濟中位區或高位區4的組成部分。例如西安市北沙坡等幾個相鄰村落,耕地陸續被征用,周圍屬于企業和科研密集區,分布著200余家研究機構和企事業單位、10所高校,已成為城市核心區,位置優勢明顯。村內土地被周圍高效利用的土地包

5、圍,兩者產出差距很大。北沙坡村通過調整、改變土地利用模式,提高了土地利用收益,土地收益提高很大,土地價格也隨之同步增長,引起土地增值。3.土地利用的外部性。土地增值的外部性指由于空間連接土地的開發利用,通過擴散效應而使周圍土地產生跟隨增值的現象。城中村土地深受周圍土地外部性影響。收稿日期:2006-05-29作者簡介:謝青,男,西安交通大學管理學院博士生;蘇振鋒,男,中共陜西省委黨校講師;岳亮,男,西安交通大學管理學院博士生導師。3本文得到國家社會科學基金(編號:05X MZ006及陜西省“十一五”規劃課題(編號:S JW11537資助。33首先,由于道路、橋涵、水電通信管網等城市基礎設施和服

6、務設施的修建,沿線或周圍城中村土地利用模式和方向發生變化,產出效率提高,引起土地增值;其次,在休閑廣場、人文景觀旅游區、大型市場、高校和企業以及可產生大量外溢需求的主體周圍,因相鄰土地利用產生的外溢需求,通過潛在經濟利益,引導相鄰城中村改變傳統的土地利用方式以服務于這種外溢需求,提高了土地利用的收益,帶動了土地價格上漲。例如北沙坡村土地面積247畝,在強大外溢需求的引導下,村民在100多畝的宅基地上修建房屋9930間,建筑面積超過15萬平方米,吸引以高校學生占89%的19800余人租住,小商業極度繁榮,年房租收入超過1400萬元,房屋出租價格明顯高于周圍的城中村。三、城中村改造中土地增值利益調

7、整困難的原因1.土地增值利益分配現狀的限制。土地增值是城中村改造的經濟支撐,改造的實質是對土地增值利益分配的調整。土地增值分為公共增值和人工增值,理論上講,政府應獲得公共增值收益,土地使用者應獲得源于投資的人工增值收益。從前述城中村土地增值原因分析可得,在土地價值增量中,絕大部分應歸于政府和外溢源的投資者。現實中,由于分離這些土地增值收益十分復雜且成本相當高昂,甚至完全不可行5,政府無法通過土地稅收和有償使用等途徑收回公共增值的大部分收益。而村民憑借世代相傳的對集體土地的使用權及我國土地產權制度的缺陷,在面積有限的土地上興建出租房屋,通過房租就可輕易獲得土地增值的大部分收益。由于村民長期享有土

8、地增值收益,房租逐漸成為生活收入的主要來源。例如,對北沙坡村等三個相鄰城中村的問卷調查顯示:村民穩定收入來源中,82.4%的村民收入完全依賴房租和集體分紅;僅5.9%的村民收入來源中有從事小商業等其他收入。因此,這一生活模式如被打破必然關聯到經濟因素之外的諸多問題。以收取房租為生的村民,已經通過目前的土地利用方式獲得了土地增值的利益,并將獲得的利益視為世代耕種集體土地的必然結果。如果通過調整使這部分利益喪失或減少,必然影響村民現有的生活水平和未來的保障,引發村民的抵觸情緒,甚至產生社會性問題。2.改造需要的資金量巨大。參照國際經驗,土地征用補償標準一般從生活水平穩定和土地資源的優化配置兩方面考

9、慮。通常對土地補償分為土地價格補償和土地機會成本賠償兩部分。土地價格的補償標準就是土地的市場價格,即土地補償數額與出售土地收益一致;土地機會成本賠償是對土地經濟利益及潛在發展利益損失的賠償。當然,城中村土地產權集體所有的性質決定了補償標準不可能完全按照國際標準,但是由于需要考慮村民失去土地后的就業渠道、養老保障等問題,城中村改造一般需要考慮補償村集體土地產出(出租收益和增值收益,并考慮拆遷補償等。即使這樣,由于城市土地的快速增值,城中村拆遷、安置和建設費用十分巨大。3.土地仍是村民生活的主要保障。土地是村民主要的生產和生活資料。村民面對城市職業市場,競爭力弱,大多處于失業半失業狀態,而且村民基

10、本處于城市社會保障覆蓋范圍之外。以北沙坡村為例,全村共有農戶和農轉非戶310戶,農戶失去土地后,利用征用耕地賠償金興建簡易房屋,基本依賴房租生活。農轉非戶是在集體土地被征用時,被照顧招收為企業職工的,但仍居住在村內,并保留著各種村籍、血緣關系,他們大多受教育程度不高,沒有什么專業技能,受企業改組、改制影響而陸續下崗,失去固定收入,轉而憑借村籍關系依賴房租生活。可見,土地收益不但是村民生活主要的經濟來源,而且承擔著多項的保障功能。改造城中村,必須考慮村民失去土地后的生活、就業和養老保障等問題。4.開發項目的吸引力問題。從城市經營的角度看,城中村土地沒有達到利用效率最大化,低于周圍的土地,只有整體

11、改變城中村土地的使用模式或用途,才能達到土地使用效率的最大化。但是實際中,除涉及道路、橋涵等公共設施建設的城中村拆遷外,政府沒有充足的財力完成大多數城中村的改造,只能通過提供優惠政策,吸引社會資金投入開發改造。開發商屬于贏利性組織,因利益驅動而介入城中村的改造,但過高的拆遷建設成本和風險會影響開發商介入的積極性。同時,村民對開發過程的支持態度也影響項目的吸引力。我國城中村改造中因這方面原因引發的社會問題很多,相關研究文章較多,這里不再討論。總之,由于城中村改造中土地增值利益調整涉及到多個利益對立的主體,靜態中類似于零和博弈局面。通過一次性補償方式解決利益分配問題,實際是將村民排除在長期分享土地

12、增值利益之外。由于忽視村民失地后的保障問題,現行的補償標準引起學者從各種理論角度的批評,這一點也是各方關于補償標準爭論不休的癥結。而確定各方滿意的利益調整標準困難很大。筆者認為,只有以土地長期增值利益為基礎形成變和博弈的多贏局面,才能有效地解決城中村改造中土地增值利益調整這一難題。四、組建聯盟解決長期利益分配問題對城中村土地開發包括自主經營和聯合經營兩種方式,大多數城市的城中村改造以后者為主,即村集體與投資方聯合經營。聯合經營形式又分為參與決策和管理、按比例分配利潤的股份制公司和僅獲得固定收入、承擔少量風險的非公司制形式。這兩類形式都屬于土地增值長期利益共享的聯盟。長期土地增值利益分享聯盟是指

13、由政府制定相關優惠政策,村民以村集體名義同開發商組成分擔部分項目風險、共享土地增值利益的聯盟。即村民減少或放棄高額的補償要求,由開發商提供資金,雙方共同開發土地、經營項目,長期分享土地增值利益。西安市改造城中村的實踐證明,通過組建聯盟,可解決城中村改造中存在的主要難題。1.可以減少資金投入量,分散風險,增強對開發商的吸引力。由于組建聯盟后村民利益與項目運營效果相捆43綁,可降低村民對拆遷、安置和賠償的要求,從而大幅降低開發商的資金投入量并轉移部分運營風險,增強了城中村改造對開發商的吸引力。以北沙坡村興建大型建材市場項目為例,村集體以自籌住宅安置樓建設資金1億余元為代價,在換取首期項目經營中,村

14、年租金收入分成不低于2000萬元。這不但使開發商節約了投入和談判成本,而且避免了大量拆遷、安置糾紛的出現。同時,土地增值的趨勢使商品住宅價格處于高位,村集體通過出售50%的住宅商品房,便可收回可觀的自籌資金,村民實際負擔的自籌安置資金并不多。2.提高村民對城中村改造工作的支持。組建聯盟的實質是將利益相互對立的村民和開發商變為利益密切關聯、目標一致的合作伙伴。通過提高城中村土地的集約利用水平,最大限度地發揮城中村土地的潛在產出能力,在更高的水平上分享土地增值帶來的利益,在改善村民居住環境和生活環境的同時提高村民的生活水平,完成城市化過程,提升城市景觀。這種將村民利益與城中村土地集約利用的效果相捆

15、綁的方式,必然減少群體性沖突,得到村民的支持。如北沙坡村首期項目年租金收入分成2000萬元的底線,已高于全村目前的1400萬元的房租總收入。由于長期捆綁,年租金分成還有提高的空間,并且若干年后可分享形成的固定資產,村民年收入穩定,且長期仍能分享土地增值利益,改造工作必定得到村民的支持。3.為村民提供充足的就業崗位和渠道。一次性補償方式需要考慮村民就業、養老等社會性問題,這部分資金或是依靠政府投入財政資金解決,或是從村民的拆遷、土地補償金中劃出,兩種方式都在我國東部個別城市實踐,但局限性明顯,難以推廣。而通過組建聯盟,合作項目的建設和運營會為村民提供大量的就業崗位。例如北沙坡村的首期項目運營后,

16、在一般服務領域直接為村民提供的保安、公共衛生和運輸等適合村民就業的崗位50多個,村民經培訓后可選擇的物業管理、綠地養護等崗位200多個,加上后期另外兩個項目建成提供的就業機會,基本解決了村民就業問題。這一方式也改變了村民“職業房東”的生存方式,為村民提供了逐漸融入城市職業市場、提高就業競爭力的機會。4.解決了失業和養老保障等問題,穩定了村民的生活水平。由于長期分享土地增值利益,村民的現實利益得到保障且能長期延續,穩定了村民的生活水平,抑制了短期行為的出現。對于依賴土地生存的村民而言,雖然失去了土地,但獲得了長期穩定的收入,同時也使年齡較大和殘疾村民獲得長期穩定的經濟收入。有保障的就業和穩定的收

17、入為村民參加社會統籌提供了經濟基礎,村民的失業和養老保障等問題得到有效解決。注釋:資料來源:西安市北沙坡(示范村整體改造效益與發展定位課題總體報告。調查資料來源下同。參考文獻:1馬克思恩格斯全集.第25卷M.北京:人民出版社,1972.2杜新波.城市土地增值原理與收益分配分析J.中國房地產,2003(8.3李燕茹,等.城市土地增值的動力機制與調控J.城市問題,2000(3.4饒會林.城市經濟學M.大連:東北財經大學出版社,1999.5田莉.從國際經驗看城市土地增值收益管理J.國外城市規劃,2004(5.R esearch on the reform of the benefit allocat

18、ion of“village in city”based on land value incrementXIE Qing1,S U Zhen2feng2,Y UE Liang3(1.School of Management,X ian Jiaotong University,X ian710049,China;2.Party Institute of the CPC Shaanxi Provincial C ommittee,X ian710049,ChinaAbstract:Land value increment is the economic support for the reform of“village in city”.The focus o