1、西部縣鄉(xiāng)財(cái)政困難成因分析及其解困路徑的選擇    摘 要:國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)奠定了財(cái)力不斷壯大的基礎(chǔ)。在地方財(cái)政收入總量不斷增長的情況下，地方財(cái)政的結(jié)構(gòu)性矛盾也日益顯現(xiàn)出來，西部財(cái)力與東部差距加大，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難十分突出。西部縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不僅影響西部大開發(fā)戰(zhàn)略的成敗，而且也將制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升, 不利于全面建設(shè)小康社會(huì)。本文結(jié)合陜西、甘肅兩省的具體實(shí)情，通過對西部縣鄉(xiāng)財(cái)政困難產(chǎn)生的原因分析,并提出相應(yīng)的對策建議，試圖探尋化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)西部財(cái)政振興的路徑。 關(guān)鍵詞:縣鄉(xiāng)財(cái)政 分稅制 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 縣鄉(xiāng)債務(wù) 一、問題的提出 我國地方財(cái)政運(yùn)

2、行存在的突出問題是地方財(cái)政縱向失衡，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇，在這一點(diǎn)上，西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。西部縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的困難主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)政自給率低，財(cái)政支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能弱化。2003年，甘肅省86個(gè)縣（區(qū)）中，有73個(gè)縣的財(cái)政自給率在50以下，有70個(gè)縣存在赤字， 陜西省107個(gè)縣（區(qū)）中地方財(cái)政自給率50%以下的縣81個(gè)，有76個(gè)財(cái)政赤字縣，取消農(nóng)業(yè)稅后，西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政將更加困難。二是負(fù)債面廣，負(fù)債率大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。西部80%以上的縣鄉(xiāng)存在負(fù)債，負(fù)債數(shù)量普遍超過年地方財(cái)政收入的2倍以上。以陜西省武功縣和甘肅省會(huì)寧縣為例，截至2002年底，武功縣債務(wù)余額累計(jì)為11242萬元，相當(dāng)

3、于全縣2002年一般預(yù)算收入數(shù)3327萬元的3.3倍，2005年甘肅省會(huì)寧縣縣鄉(xiāng)債務(wù)總額已達(dá)19675萬元，相當(dāng)于全縣2004年財(cái)政收入2007萬元的9.8倍。三是公用經(jīng)費(fèi)保障水平低，制約了縣鄉(xiāng)政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。縣鄉(xiāng)財(cái)政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入明顯不足，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距逐步擴(kuò)大，二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與二元財(cái)政結(jié)構(gòu)愈加明顯。 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不僅制約地方經(jīng)濟(jì)的增長，而且影響到基層政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，因此，縣鄉(xiāng)財(cái)政的解困將是一項(xiàng)緊迫而艱巨任務(wù)，認(rèn)真分析縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的形成原因并探尋解決財(cái)政困難的路徑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。二、西部縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的成

4、因分析 （一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，制約財(cái)政收入穩(wěn)定增長 陜西、甘肅兩省至今尚未有進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)的縣（市），進(jìn)入西部百強(qiáng)縣(市)的數(shù)量也僅為5個(gè)和1個(gè)，在西部十二省區(qū)中也居于落后的位置，落后的縣域經(jīng)濟(jì)使得財(cái)政收入增長舉步為艱。1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，主體財(cái)源萎縮。縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、縣屬國有及集體企業(yè)等中小企業(yè)，因其普遍存在著規(guī)模小、技術(shù)含量低等問題，而在激烈的市場競爭中處于劣勢，經(jīng)濟(jì)效益普遍不佳。國家建立節(jié)約型社會(huì)以及“天然林保護(hù)工程”和“退耕還林（草）”政策的實(shí)施，抑制了原來作為西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱和主要財(cái)源的資源型企業(yè)發(fā)展，取消農(nóng)業(yè)稅的政策更使得本已困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政雪上加霜。 2.

5、市場體系發(fā)育滯后，對外開放程度低。西部地區(qū)受自然條件、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理位置等諸因素的影響，商品、信息市場和要素市場發(fā)育滯后，吸納資金、技術(shù)、人才等能力孱弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本高，制約了外向型經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。如2003年甘肅省非公有制為347.38億元，僅占全部經(jīng)濟(jì)總量的26.7%，與發(fā)達(dá)省份相差近30個(gè)百分點(diǎn)。在傳統(tǒng)財(cái)源大幅萎縮的同時(shí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政缺乏新的財(cái)源增長點(diǎn)，發(fā)展后勁不足。 （二）法定支出和政策性開支因素增加，加重了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力 1.政府職能轉(zhuǎn)變及縣鄉(xiāng)行政體制改革的滯后，造成財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員過多，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，“吃飯財(cái)政”特征日趨明顯，制約縣鄉(xiāng)政府提供地方性公共產(chǎn)

6、品與服務(wù)的能力，財(cái)政宏觀調(diào)控能力日益削弱。 2.1998年以來，中央陸續(xù)出臺(tái)了完善社會(huì)保障制度和實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)等改革措施，縣鄉(xiāng)政府落實(shí)各項(xiàng)改革的成本大幅上升，工資調(diào)升、籌措糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等政策性增支壓力越來越大，加大了預(yù)算平衡的難度。 3.中央加大了“三農(nóng)”的政策支持力度，并要求縣鄉(xiāng)財(cái)政提供一定比例配套資金，加劇了財(cái)政收支矛盾。例如甘肅省規(guī)定計(jì)劃生育投入，2003-2005年按總?cè)丝谌司磕?元、9元、10元，省市縣三級(jí)按2：2：6比例承擔(dān)，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、國債項(xiàng)目、水利建設(shè)等也要求縣鄉(xiāng)財(cái)政提供配套資金。（三）分稅制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

7、的重要原因 1.現(xiàn)行分稅制初步規(guī)范了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，但對省以下各級(jí)政府之間分配關(guān)系缺乏嚴(yán)格規(guī)范。這種不徹底的分稅制以及地方上下級(jí)政府間縱向壓力型的行政體制，使得上級(jí)政府可以依據(jù)其優(yōu)勢地位制定有利于自己的分配規(guī)則，結(jié)果是形成財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的局面，客觀上造成縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)極不對稱，稅基狹小、稅源分散、增收空間有限的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入難以滿足事權(quán)支出的需要。2.現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度補(bǔ)助形式、補(bǔ)助方法都不盡合理。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有稅收返還、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款、結(jié)算補(bǔ)助、其他補(bǔ)助和過渡期轉(zhuǎn)移支付等多種形式，并以稅收返還和專項(xiàng)撥款為主，一般性補(bǔ)助比重過低，不利于地方政府統(tǒng)籌使用

8、財(cái)力。另一方面，建立在基數(shù)法上的稅收返還和體制補(bǔ)助形式，都是保護(hù)地方既得利益的消極選擇，忽視了地區(qū)差別和對貧困落后地區(qū)應(yīng)有的照顧，不僅難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化的目標(biāo)，反而擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)政收入能力和基本公共服務(wù)水平的差距，使得財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)長期處于不利地位。再者，五級(jí)預(yù)算級(jí)次客觀上延長了轉(zhuǎn)移支付的時(shí)滯，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果大打折扣。 （四）縣鄉(xiāng)債務(wù)形成原因復(fù)雜，化解困難，增大了財(cái)政負(fù)擔(dān) 縣鄉(xiāng)債務(wù)形成的原因，既是多年財(cái)力不足累積的結(jié)果，也有政府行為失當(dāng)轉(zhuǎn)化的因素，還有體制性、政策性原因。 1.政府政績考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)。以投資規(guī)模、GDP增長率等為核心的政府考核標(biāo)準(zhǔn)，誘使地方政府片面追求規(guī)

9、模擴(kuò)張，通過舉債來大搞形象工程和政績工程，超出了縣鄉(xiāng)財(cái)政承受能力。 2.政府擔(dān)保或承諾過多。市場化進(jìn)程導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最終通過財(cái)政釋放，不管是化解金融風(fēng)險(xiǎn)還是解決國有企業(yè)改制的困難，都導(dǎo)致了地方財(cái)政支出的擴(kuò)大，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾更加突出，只能靠舉債或欠債來維持平衡，給地方財(cái)政背上了沉重的包袱。五、國債與國庫現(xiàn)金管理制度的理論應(yīng)用與實(shí)踐 無論從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還是各國實(shí)踐來看，適度發(fā)債有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，國債雖然具有平衡財(cái)政收支，滿足各項(xiàng)公用事業(yè)需要，促進(jìn)國內(nèi)資本市場發(fā)展，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的作用，但也存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī)等問題，因此，必須重視并加強(qiáng)國債管理。 （一）關(guān)于國債規(guī)模。 從我國實(shí)際來看

10、，盡管恢復(fù)國債發(fā)行的歷史不長，僅有20多年，國債規(guī)模與許多市場經(jīng)濟(jì)國家相比也較小，但年度發(fā)行規(guī)模增速較快，余額累計(jì)速度也較快。尤其是在1998年實(shí)施積極財(cái)政政策后，國債規(guī)模逐年擴(kuò)大，國債余額也逐年增加。雖然這些年里我國的國債相對規(guī)模和赤字率均有不同程度的提高，但國債相對規(guī)模和赤字率兩項(xiàng)指標(biāo)仍然處于較低水平。2004年的國債相對規(guī)模僅為21.6%；赤字率更從2002年的3.04%降到2.34%.與歐盟、美國平均60%以上的國債相對規(guī)模，以及英、美、法等發(fā)達(dá)國家平均5%的赤字率相比，我國均顯著低于同期主要發(fā)達(dá)國家的水平。但這里講的債務(wù)只是中央財(cái)政發(fā)行的國債，不包括地方各級(jí)政府的債務(wù)及隱形、或有債務(wù)

11、，這些債務(wù)中潛伏著很大的危機(jī)。因此，國債風(fēng)險(xiǎn)管理問題，仍是我們必須高度關(guān)注并重點(diǎn)研究解決的問題。 （二）關(guān)于國債余額管理。 國債余額管理是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的國債規(guī)模管理方式。國債余額是指在某一時(shí)點(diǎn)政府未清償債務(wù)的累計(jì)數(shù)額。盡管國債年度發(fā)行量包括國債還本和新增國債兩部分，但由于國債還本多采取“借新還舊方式，不會(huì)導(dǎo)致國債余額的增力口，因此市場經(jīng)濟(jì)國家主要通過控制新增國債來控制國債余額，即實(shí)行國債余額管理。這不但有助于全面衡量政府債務(wù)總體規(guī)模和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，增強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)對國債規(guī)模的總體控制；而且也便于政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場情況，靈活調(diào)整國債發(fā)行，提高國債流動(dòng)性。 目前，我國仍然延續(xù)國債發(fā)行額

12、管理方式。即每年由全國人大審批年度國債發(fā)行額，財(cái)政部據(jù)此制定年度發(fā)行計(jì)劃、組織發(fā)行，并將年度國債發(fā)行額作為硬性指標(biāo)來完成。實(shí)行國債余額管理應(yīng)成為未來我國國債發(fā)行管理的方向。財(cái)政部已就此事專報(bào)國務(wù)院和全國人大，力爭盡快獲得全國人大批準(zhǔn)，于明年正式實(shí)行。今后需要在積極穩(wěn)妥開展相關(guān)管理工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入研究國債余額管理的有關(guān)問題。 （三）關(guān)于國債結(jié)構(gòu)管理。 國債結(jié)構(gòu)管理包括對品種結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及期限結(jié)構(gòu)的管理。國債結(jié)構(gòu)是否合理，將直接影響到國債的發(fā)行成本、投資人結(jié)構(gòu)、市場流通性、債務(wù)償還以及相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的實(shí)施。首先，依據(jù)利率結(jié)構(gòu)理論，短期國債利率一般要低于長期國債利率。通過定期、均

13、衡、滾動(dòng)發(fā)行短期國債并保持一定規(guī)模的短期國債存量，可有效替代部分長期國債的發(fā)行，節(jié)約國債發(fā)行成本；而發(fā)行中長期國債則能在一定時(shí)期內(nèi)減輕國債償還壓力。其次，國債期限結(jié)構(gòu)與其投資人結(jié)構(gòu)之間存在著相互影響、相互制約的關(guān)系。不僅國債投資人對期限的偏好，會(huì)影響到國債能否順利發(fā)行，影響市場交易表現(xiàn)，而且國債期限結(jié)構(gòu)反過來又會(huì)影響投資人結(jié)構(gòu)的形成，豐富、多樣的國債期限結(jié)構(gòu)有利于形成廣泛而穩(wěn)定的投資人隊(duì)伍。第三，鑒于不同期限國債在市場中的交易表現(xiàn)存在一定的差異，通常短期國債的流動(dòng)性較好，以其即期收益率為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)長、中、短期國債規(guī)律化發(fā)行，可有效建立起國債收益率曲線，提高市場流通性。第四，合理的國債期限結(jié)構(gòu)，

14、能確保政府年度債務(wù)支出流量的均衡，避免償債過于集中，降低國債運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。第五，由于短期國債是中央銀行開展公開市場業(yè)務(wù)的主要操作工作，中長期國債的利率水平可有效改變?nèi)藗儗ξ磥斫?jīng)濟(jì)的預(yù)期，期限結(jié)構(gòu)合理的國債收益率曲線是金融市場的基礎(chǔ)，是進(jìn)一步深化金融體制改革的前提條件，因此，在國債期限機(jī)構(gòu)的安排上，必須做到長、中、短期國債均衡搭配。 國債結(jié)構(gòu)管理是國債管理的重要內(nèi)容。經(jīng)過多年不懈努力，我國國債結(jié)構(gòu)較為單一的狀況已得到徹底改觀。但與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國的國債期限總體偏長。應(yīng)該講，這是在現(xiàn)行的發(fā)行額管理方式下，為避免國債發(fā)行和還本數(shù)額的過快增加而采取的權(quán)宜之策。顯然，這不利于國債金融功能的發(fā)揮和國

15、債市場的深化。隨著國債余額管理的實(shí)行，今后應(yīng)注意結(jié)合財(cái)政收支狀況，盡可能合理安排和調(diào)整國債結(jié)構(gòu)。 （四）關(guān)于國債市場化創(chuàng)新。 近幾年來，我國國債市場化創(chuàng)新雖然取得了一定成效，但由于相關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)滯后、市場分割、監(jiān)管不統(tǒng)一等原因，造成市場缺位錯(cuò)位、國債基準(zhǔn)利率作用不明顯、交易方式單一以及投資者結(jié)構(gòu)失衡等問題仍然不同程度地存在。本著完善國債市場的宗旨，結(jié)合中國國債市場中長期發(fā)展戰(zhàn)略，需要在六個(gè)方面加大工作力度：一是加快市場環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快修訂1992年頒發(fā)的國庫券條例，規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用和償還全過程，形成較為科學(xué)、嚴(yán)密、高效的市場監(jiān)督管理模式；修訂國債登記托管辦法，規(guī)范國債托管風(fēng)

16、險(xiǎn)防范機(jī)制，提高市場運(yùn)行效率。二是努力構(gòu)建統(tǒng)一互聯(lián)的國債市場。組建全國統(tǒng)一的記賬式國債承銷團(tuán)，跨市場方式發(fā)行記賬式國債；進(jìn)一步促進(jìn)國債轉(zhuǎn)托管及交易、結(jié)算效率的提高，為建立統(tǒng)一互聯(lián)的托管、估算體系奠定基礎(chǔ)。三是繼續(xù)豐富國債品種。嘗試通過商業(yè)銀行柜臺(tái)系統(tǒng)發(fā)行儲(chǔ)蓄國債品種，部分替代憑證式國債；進(jìn)一步深化商業(yè)銀行柜臺(tái)交易記賬式國債的試點(diǎn)工作；增加關(guān)鍵期限國債品種，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵期限國債定期、均衡、滾動(dòng)發(fā)行。四是提高一級(jí)市場定價(jià)的合理性。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，推出國債預(yù)發(fā)行制度，充分發(fā)揮一級(jí)市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能；進(jìn)一步完善國債招標(biāo)規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范國債提前贖回招標(biāo)程序。取消基本承銷額制度，設(shè)定投標(biāo)額限制，加大競爭性投標(biāo)方式承

17、銷國債量。五是研究新的國債交易方式和做市商制度。深入研究國債掉期、國債期貨等新的交易方式，擇機(jī)推出新的國債衍生產(chǎn)品；研究建立銀行間債券市場融資融券機(jī)制，為推行做市商制度創(chuàng)造市場環(huán)境。六是加強(qiáng)國債風(fēng)險(xiǎn)管理。進(jìn)一步加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，加強(qiáng)對高風(fēng)險(xiǎn)市場機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)控，維護(hù)國債市場的安全和穩(wěn)定。 （五）關(guān)于國庫現(xiàn)金管理。 國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代財(cái)政國庫管理的主要組成部分，也是財(cái)政部門提高國庫資金使用效益的重要途徑。在國際上，各國實(shí)施國庫單一賬戶改革后，都陸續(xù)對閑置庫款實(shí)施現(xiàn)金管理，在確保支付安全的前提下壓縮庫底資金。如英國財(cái)政部經(jīng)常性庫款余額僅有2億英鎊，美國為50億美元，澳大利亞為15億澳元，

18、其余國庫資金均用于現(xiàn)金運(yùn)作。毫無疑問，國庫現(xiàn)金管理已成為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政國庫管理的通行模式，成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)新手段。目前，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家國庫現(xiàn)金管理的通行做法，大致可分為英、美兩種模式。 比較兩種模式，其共同點(diǎn)主要有三個(gè)：一是國庫央行賬戶上保留一個(gè)基本穩(wěn)定的余額，以確保國庫支出需要，超過部分通過商業(yè)銀行定期存款、同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進(jìn)行市場操作。二是通過定期持續(xù)發(fā)行短期債券，以彌補(bǔ)季節(jié)性財(cái)政資金缺口，滿足正常的財(cái)政支出需要。三是當(dāng)出現(xiàn)長期性財(cái)政資金盈余時(shí)，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。其不同點(diǎn)主要也有三個(gè)：一是國庫資金歸集方式不同。在英國模式下，國庫資金首先進(jìn)入國庫央行賬戶，然后對超過央行賬戶目標(biāo)余額部分進(jìn)行市場運(yùn)作。在美國模式下，商業(yè)銀行代理征稅時(shí)大都將國庫資金直接存放在國庫商行賬戶中，每天通過國庫商行賬戶和國庫央行賬戶的資金劃撥，保持國庫央行賬戶的余額穩(wěn)定。二是央行介入程度不同。在英國模式下，國庫現(xiàn)金管理操作指令的制定和具體操作都由財(cái)政部獨(dú)立完成；而美國模式則由財(cái)政部商央行后下達(dá)國庫央行賬戶和國庫商行賬戶間的資金調(diào)撥指令，由央行進(jìn)行具體操作。三是操作方式不同。在英國模式下，超過國庫央行賬戶目標(biāo)余額的短期資金通過同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進(jìn)行操作；但美國模式則主要通過商業(yè)銀