1、歐盟、英國和法國的運作模式、啟示與借鑒         內容提要: 對歐盟、英國和法國公共財政支持節能的預算體制、組織實施管理體制、效果評價機制、支持原則和通行作法做了全面介紹，并就完善我國公共財政支持節能的運行機制提出建議：一是按照WTO規則，建立適合我國國情的公共財政運行體制；二是完善公共財政支持節能的管理體制；三是明確公共財政支持的領域；四是設立節能投資基金；五是將節能型技術和設備納入政府采購目錄。 關鍵詞：公共財政節能運行機制政府 伴隨著和人民生活水平的日益提高，能源消費持續增長所引發的

2、能源穩定、安全的供應以及由能源消費所引起的環境問題已成為當今阻礙世界各國經濟持續發展的首要問題。目前世界各國都在積極尋求對策以解決這一全球性的命題，特別是在應對全球氣候變暖，減排溫室氣體這一背景下，各國都在調整各自的經濟增長模式、能源發展戰略以及相關的政策，以減少經濟發展對能源的依賴。在各種政策選擇中，最為有效和無任何負面影響的政策是，通過各種手段來刺激節約能源，提高能源利用的效率。但是，節能工作的管理不同于一般領域的經濟活動管理，它是橫跨在各個領域的一項綜合性工作。提高能源使用效率的活動既包括對原有生產和生活能力的改造，又包括對新增物質生產和生活能力的“額外”追加投資活動。正是因為節約能源、

3、提高能源使用效率的重要性和開展這一工作的復雜性，西方各國近幾年均加大了在節能方面的投入力度，把節能切切實實地納入到國家經濟發展的管理之中，包括建立相應的政府管理機構和執行機構，建立公共財政體制下政府支持節能的運行框架，把節能、提高能源效率所需的資金納入國家的財政預算、制定頒布激勵節能的稅收政策等等。 一、歐盟、英國和法國公共財政支持節能的運作模式 （一）歐盟公共財政支持節能的運作模式 1.資金來源 財政預算撥款是歐盟公共財政支持節能的主要資金來源。歐盟目前用于能源研究方面的預算占歐盟全部預算的4.5，另外，在歐盟正在實施的一個涉及165億歐元的20022006年“五年綜合計劃”中，財政撥款22

4、億歐元用于提高能源效率方面，其中標準、規范的制定以及宣傳推廣預算為1億歐元。 2.運行機制 歐盟對節能工作實行部門分工負責的體制，歐盟的節能工作主要由兩個部門負責，分別是研究總司以及能源和總司。研究總司主要負責研究與開發項目以及示范性項目，其資金的支持也主要限于這兩個領域；能源和交通總司主要負責示范和推廣以及能效標準的制定，但是其示范性項目基本接近市場。為了保證性和透明度，歐盟吸收社會有關方面人士成立專家小組，負責對項目進行評估和驗收。此外，歐盟還成立了歐盟成員國委員會，負責對項目進行決策，以使歐盟的決策符合歐盟各成員國的利益。 3.效果評價機制 歐盟及有關國家對公共財政支持節能項目的效果評價

5、機制，主要體現在項目招投標制和項目合同管理制。歐盟各部門通過招投標制對項目進行直接管理，首先向社會公開發布項目指南，進行招標，各申請者將投標報告交給招標方，招標方再將投標報告交由專家小組，由專家小組打分，專家小組不進行決策，招標方將附有專家打分的報告交由歐盟成員國委員會討論，并由其最終決定。對中標者，招標方與其簽訂一份詳細的合同，這是整個項目管理的核心。為了加強對項目的監管，項目承擔方每半年都要提交一份項目進度報告，招標方根據進度進行撥款。不僅如此，招標方中途還派出財務和技術官員對項目進行財務和技術上的檢查和審計。 歐盟成員國英國、法國對公共財政支持節能項目的效果評價機制基本相同。 （二）英國

6、公共財政支持節能的運作模式 1.通過設置專門稅種為節能項目籌集資金 英國公共財政支持節能的資金通過設置專門的稅種籌集，即通過對終端消費者征收能源消費稅的形式來籌集節能資金。目前向終端能源消費者課稅的水平是：電力0.043鎊/度、天然氣0.015鎊/度（根據熱當量換算）。能源消費稅從2001年開始征收，當年征收了10億英鎊。能源消費稅并不完全用于節能，比如，2001年征收的10億英鎊能源消費稅的20用于節能，其余80用于失業和社會救助等社會福利事業。 2.節能管理機構 英國負責節能的政府部門是環境、食品和事務部（DEFRA）。該部的職責是制定相關節能政策和法規，管理政府對能效投資的資金，但不對節

7、能項目進行直接的組織管理。政府對節能投入的資金是通過環境、食品和農村事務部下屬的基金會來執行。目前環境、食品和農村事務部下面設立了兩個基金，一是碳基金（Carbon Trust，CT），主要用于和交通方面的節能，二是節能基金（Energy Saving Trust，EST），主要用于建筑方面的節能。管理這兩個基金的機構都是非盈利性組織，其在開展活動時，雖然可以對外收取一定的費用，但是其盈余不能用于對外投資，只能用于今后相應工作的開展和對相關項目的資助，其工作人員的待遇按照國家公務員的標準，其業務運作費用均根據預算從基金中支付。 另外，英國負責可再生資源的政府部門是

8、英國的貿工部（DTI），貿工部對項目進行直接管理，直接面向公眾和私人團體，采取招投標的形式進行，通過項目的招投標、監管和評估等事宜直接對項目進行管理。 3.基金的用途 英國政府對節能的投入，按照預算直接撥給基金會，由基金會具體執行有關項目，但支持領域、支持方向是由有關政府部門來決定。目前基金主要用于節能技術的推廣，高效節能技術的研發和示范，以及對終端用戶采用高效節能技術、設備給予適當補貼三方面。上述三方分別通過一個國家級的、持續的項目來實施。 節能技術的推廣是通過“最佳節能實踐項目”（2002年改為能源行動計劃）來實施。該項目2001年的預算是2000萬英鎊，由英國最大的能源咨詢公司AEA下屬

9、的ETSU來執行。ETSU有20多個雇員，下設案例開發部、技術推廣部等部門。能源行動計劃的活動包括直接面向公眾和私人團體宣傳、培訓、推廣和調研，并開展一些政策研究。該項目通過組織研討會或出版物的形式公布在能效方面較為成功的實踐，對成功的示范性項目進行推廣，對各種用能設備、交通工具和建筑領域內的設計、建筑、操作和控制人員進行培訓，同時也對能源效率方面的研究和開發進行財務支持，這種財務支持最高可以達到研究與開發總成本的49%.最佳節能實踐項目是英國在發達國家開發的最為成功的節能項目，其投入產出比為BF1：15BFQ，即政府投入1英鎊，節約的能源費用是15英鎊。目前世界銀行正將這一成功的做法在發展家

10、逐步推廣。 高效節能技術的研發、示范通過“低碳創新項目”來實施。主要是鼓勵、支持高效節能技術的研發，幫助某些新技術進行融資，以使其最大可能地實現商業化。該項目不僅支持高效節能設備技術的開發，而且也支持任何可提高能源效率的方法措施，如培訓、管理系統軟件的開發等。2001年該項目的預算是3600萬歐元。支持的形式包括研發補貼、貸款貼息。其中項目研發費用的支持額度，一般最多不超過項目研發費用的50%. 對終端用戶采用高效節能技術、設備給予補貼，稱為“資本津貼項目”。通過對終端用戶提供一些稅收優惠和特別折舊優惠，可促進終端消費者對節能的投資。該項目于2001年4月開始啟動，由信托基金和財政部共同管理，

11、2001年的預算資金是1.13億歐元，20022003年度的預算資金達到2.1億歐元。 在上述三類項目的執行中，基金會獨立運作，政府的環境、食品與農村事務部對基金的運作進行監管，但如果項目的資金投入較大，則需要政府部門（主要是DEFRA）、碳基金和企業等方面組成的專家組討論決定。 （三）法國節能體制與公共財政支持 法國是歐盟國家中最重視節能的國家之一，其節能管理體制最突出的特點將提高能源效率與對環境污染的控制結合在一起，并成立了獨立于各部門的綜合機構“法國環境與能源控制署”，全面負責管理全國節能和對環境污染的控制工作。 法國環境與能源控制署是法國中央政府直屬事業單位，其署長由總統直接任命。在各

12、級地方都有相應的機構。 環能署的業務費用來自于中央財政預算，但中央財政部不對環能署直接進行財務預算。其預算方式是環能署每年根據選定項目和業務計劃，做出自己的預算，并根據所申請項目的類型，通過環境部、工業部和科研部分別向財政部進行申請，如高效節能技術的開發通過科研教育部申請，節能技術的推廣通過工業部來申請。這三個部門接到環能署的申請后，再進行自己的預算，然后向財政部申請撥款。財政部批準后向環境部、工業部和科研教育部撥款，再由它們將資金撥給環能署，由環能署進行組織運作。同樣，法國的地方政府也對能源效率進行預算，對環能署的各地方辦公室的業務開展提供相應的資金支持。另外，環能署也向歐盟進行項目的投標。

13、因此，環能署的業務和日常運轉費用來自四個方面，分別是環境部、工業部、科研教育部、歐盟和法國地方政府，2002年這一比例為81%，11%，5%，3%.2002年法國環能署總預算資金為4億歐元，其中2億歐元用于能源效率和可再生能源，1億歐元用于廢舊固體物資處理，1億歐元用于環能署的辦公費、人員工資和差旅費等業務運營費用。 環能署是節能和環境污染控制的管理、組織機構，所有項目都通過合同委托其他單位來實施。雖然對項目的管理通過合同來約定，但環能署還定期組織審計官員對項目進行定期審計，項目完成之后，環能署組織驗收小組對項目進行驗收。 環能署下設不同部門，負責相應的事務，管理各自的項目。對標的低于10萬歐

14、元的項目，各部門可以自行決定，10萬歐元以上的項目由環能署的“資助決策委員會”決定。環能署各部門執行的項目，當資金規模超過4.5萬歐元就采用招投標制度，但為了簡化程序和提高效率，絕大部分項目招投標實行“議標制”，即對每一個項目召集56家單位進行投標，通過評標委員會討論決定中標單位。 在資金的使用方向上，由于法國能源消費中居民消費占50左右，因此，法國非常重視節能的宣傳和教育。為此，環能署下設500多個宣傳點負責節能的宣傳和教育。2002年，法國環能署在節能宣傳和教育方面的預算為4000萬歐元，占能效和可再生能源預算總支出的10。 二、英國、法國和歐盟公共財政支持節能的特點與啟示 （一）歐盟及其

15、成員國政府無一例外地都在公共財政體制下支持節能，對節能的重視程度是決定公共財政支持節能力度的重要因素 公共財政支持節能已經成為歐盟及其成員國推動節能工作的有效措施和途徑。回顧近30年歐盟及其成員國的節能，各國對節能重要性的認識大致經歷了三個階段。 第一階段：從1973年第一次石油危機到20世紀80年代中期。這一時期世界范圍的節能熱潮源于石油危機引發的安全意識，主要目標是通過能源的節約和高效利用，實現能源的長期穩定供應，確保經濟、社會的發展。在此背景下，各國公共財政支持節能的力度不斷加大。 第二階段：從20世紀80年代中期到90年代初期。20世紀80年代末期，隨著世界石油價格的下跌以及歐洲能源情況的變化，能源危機的影響不斷消除，能源效率問題逐漸被忽略，各國公共財政對能源的支持力度逐漸降低。根據世界銀行的測算，這一階段各國對節能的財政支持下降50。 第三階段：從20世紀90年代