1、百度文庫-讓每個人平等地提升自我農村實施義務教育問責制的思考及建議一、義務教育問責制的內涵及特征1 .義務教育問責制的內涵究竟什么是教育問責制？國內外不同學者對教育問責制的理解各 有側重。奧爾松和理查德松強調的是組織里的每個成員完成組織計劃 中具體任務的績效，所以，問責的內容是計劃中的任務是否在規定時 間里完成。這種教育問責制并沒有指出問責的主體以及相應的權力關 系，其實質是一種績效管理方式。切潘得拉和威爾克所提出的教育問 責制，其實是把教育問責制理解為負責任，并傾向于對教育成本進行 審計問責，但仍沒有明確地闡明問責的主體以及責任承擔。里昂萊 森格所提出的教育問責制，其實是教育成就的評估性問責

2、，雖然在一 定層面上重視了評估指標的多元性，但問責的主體仍是不清晰的，而 且問責的內容過于籠統，缺乏可操作性。國內研究者趙新峰提出的教 育問責制，明確指出了被問責的主體、問責的內容及問責的方式，但 問責的主體究竟是誰？問責制的運行機制是否仍是自上而下的？問 責的方式是否就是“進行職、權與責的比照”以及問責的目的是否僅僅 指向教育效益等問題，仍有待于討論。從教育問責制實施的歷史脈絡來看，英國較早實施教育問責制，主 要是財務審計性問責或“教育經費''使用的審計問責，以確保“納稅人” 的“錢”用于提高學校教育質量。美國實施的教育問責制，主要是法規 性問責，即通過制定相關法律追究相關責

3、任人的法律責任，以此保證 兒童接受高質量的教育服務。但不論問責形式如何變化，教育問責制 一是指向教育質量；二是指向經費的分配和使用，確保教育經費真正 落到提升教育服務以及教育自身的高質量和高效益。從以上的分析，筆者認義務教育問責制，是指在義務教育階段，教 育工作者以提高教育質量為目的，以達成利益相關者的教育期望為己 任，對學生學業成績、學校經濟效益、學校監護等方面進行責任說明, 并接受獎懲的制度設計。2 .義務教育問責制的特征義務教育問責制的實施，會帶來教育管理本身的變化，表現在：一 是管理體制的改革。問責制的實施必然要求政府和教育主管部門將自 身的一部分權力下放、分配給利益相關者，使其擁有問

4、責的權力。管 理中權力結構的調整成為必然。二是問責路徑、方式的調整。義務教 育問責制的實施是強調主體多元化、形式豐富化的問責。問責的形式 由單一化變為多元化，自上而下的問責、自下而上的問責、第三方問 責等多種問責形式并存。由上述對義務教育問責制概念的闡釋及其實施所帶來的教育管理 本身的變化來看，義務教育問責制具有以下三方面的特征。(1)改變自上而下的行政管理模式，實行權責利統一。問責制的實 施要求改變過去以完成上級任務為目標的、自上而下的管理模式，明 確問責制中各主體相應的權力、責任、利益的分配、協調，實現權力、 責任和利益的對等性。(2)倡導問責主體的多元化，權力結構的調整。義務教育問責制的

5、 主體不僅包括教育主管部門，學生、家長、社區等義務教育的利益相 關者，都擁有問責的權力，都應是問責的主體。同時主體的多元化必 然要求權力結構的調整，權力的重新分配與權力的下放成為必然。(3)關注教育的社會效益。義務教育問責制的實施，從根本上是為 了提高教育質量，為社會培養更多的人才，帶來廣泛的社會效益。義務教育問責制的實施對我國義務教育的發展有重要的意義，但在 具體實施過程中依然存在著問題，在這里筆者主要想探討一下我國農 村實行該制度存在的問題。二、當前我國農村實行義務教育問責制存在的問題1 .以任務性問責為主，忽視學校教育的現場性當前我國農村義務教育的問責主要是自上而下的行政問責，從行政 管

6、理的角度來說，提高了管理的效率。但這種問責的主體是單一的， 問責形式主要是直線的、權力遞減的、程序化問責，被問責的對象習 慣對上級負責，缺少來自教育系統外部的監督、評價機制，因此容易 導致問責的簡單化、表層化、虛報、瞞報現象的發生。這種行政問責的內容主要是任務是否完成，即以任務性問責為主， 教育是以任務為基本的載體，以教育任務為啟動的對象。但任務的完 成并不代表義務教育高質量、高效益的目標，同時以任務為主的問責 忽視了學校教育的現場性。這種現場性表現在教育不是一成不變的， 教育的實體是變化的，教師的教育要根據學生的變化采取不同的方 法，學校要根據不同特點的學生制定不同的規章、制度。同時以任務

7、達成作為問責的目的要調整學校的權力范圍，擴大學校的人事權和財政權，方能使學校順利完成自身的任務。因此以任務性為主的問責易 造成問責內容缺損、單一。2 .問責主體和客體的權、責、利不對等權力、責任、利益的對等性是指義務教育利益相關者在擁有一定權 力、享有一定的經濟利益的同時，同時應該承擔相應的責任，達到權、 責、利的對等。權、責、利的對等性是問責制法制化的訴求，同時也 是教育制度實施的保證。例如新義務教育法規定上級人民政府對 沒有達到條件的學校有實施問責的權利。而實際上，農村學校是否有 足夠的經濟條件成為改善學校辦學設施的必要條件。當前農村義務 教育經費主要靠縣級政府財政撥款，縣級政府能否有足夠

8、的經濟實力 成為改善學校辦學條件的限制因素。如此會導致，學校雖有改善學校 辦學條件的責任，但沒有相應的經濟支持。政府擁有了問責的權利， 但卻忽視了自身應有的、提供經濟保障的責任。因而，容易導致義務 教育問責制流于形式。3 .忽視教育問責的效益義務教育問責制的實施，一是轉變過去自上而下的行政化權力結構 和學校自身管理的治理結構，積極吸納社會力量參與學校管理和問 責，拓寬教育管理的民主化路徑；二是合理配置教育資源，降低教育 管理成本，提高教育資源的利用率，為學生的發展提供優質的教育服 務，全面提升學校教育質量。但就目前我國農村實施義務教育問責制 的情況來說，忽視了其社會效益問題。換句話說，問責制只

9、是作為一 種教育主管部門自上而下追究責任的手段，沒有發揮應有的作用。問 責主體單一，忽視教育系統外相關人員參與，降低社會對教育的認可。 同時，以事務性問責為主，忽視了對教育資源的合理配置，影響社會 對教育的投入比重，甚至更進一步，教育提高人們的生活質量、社區 文化方面沒有發揮應有的作用。4 .學校缺乏對上級、自身問責的意識學校問責意識缺乏主要是指學校的自主性問責意識缺乏。當前:我 國農村義務教育主要實行校長負責制，學校作為相對獨立的、實施義 務教育的實體，在義務教育中的作用不言而喻。在問責制實施過程中, 學校在接受上級問責的同時也有對上級問責的權利。比如當前義務教 育辦學條件的管理、辦學條件是

10、否合格由教育主管部門負責評估，對 于沒有達到要求的學校，學校在負有相關責任的基礎上，也有對上級 主管部門問責的權利，包括上級主管部門是否分配優秀的教師資源， 是否提供了改善學校環境所需的資金。而在義務教育的實施過程中， 學校很少或幾乎沒有對上級問責的意識。學校有對自身進行問責的義務，即對自身是否完成上級下達的任 務，是否有實施高質量義務教育的條件，是否忠實課程標準實施國家 規定的課程等等一系列問題進行自我叩問o這是教育倫理的基本表 現，同時也是取得社會信任的基礎。而當前農村義務教育學校中這種 自我問責的意識很少或幾乎沒有。三、創新農村義務教育問責制的思考及建議1 .轉變問責主體職能，建立聯系會

11、議制鑒于當前義務教育的問責主體主要是教育主管部門，問責路徑只有上級對下級的問責，問責內容以任務性為主的問題，筆者認為首先要 從根本上轉變觀念，轉變問責主體職能。作為問責重要主體之一的教 育主管部門的行政問責依然不可或缺，而且主管部門要具有相對獨立 性，擁有相應的行政權力與經濟支持，從而使得問責不再僅停留在事 務方面，進一步有了制度、經濟的保證。其次，建立聯系會議制，即 由政府或教育主管部門或學校召集學生、家長、社區代表等義務教育 利益相關者，即問責的主體，定期或因臨時事件召開會議，對相關問 題進行討論，依照相關政策、規定，處理義務教育中的相關事務。2 .明確義務教育問責主、客體的權、責、利，實

12、現三者的統一實行義務教育問責制，必須對政府官員、校長、管理人員和教師的 崗位職責進行合理定位，這是現代學校教育管理體制對社會的教育要 求做出的有效回應，是將社會矛盾進行有效分化的一條捷徑。義務教 育問責制在落實過程中仍以自上而下的任務性問責為主，問責形式直 線化，缺少來自教育系統外部的評價、監督。主要是由于義務教育管 理權力的集中化，主要集中于政府及教育主管部門，對于其他應然的 問責主體沒有賦予相應的權力，同時沒有規定各層次問責主體相應的 責任與利益。因此，筆者認為應制定相關政策，法律法規細化，明確 政府及其教育主管部門、學生、校長、教師等各方的權、責、利，防 止政府及教育行政部門因為權力的下放而推脫自身的責任，或把責任 市場化；避免以往依據當事人動機好壞，以至于出現“大事化小、小 事化了”的現象。依照政策、法律法規做依據，責任追究方能制度化, 義務教育問責制才能真正得以落實。3 .形成治理結構問責，確保問責制具體落實治理結構問責包括三個方面，首先轉變問責主體的職能，改變單一 的、事務性問責，變為以事務性問責為