1、全民所有制企業改制流程指引企業集團產業結構調整，推動國有資產優化、整合，不可避免的 需對全民所有制企業改制、重組。作為國有資產的整合，整合的法律 依據及程序合法性應給予特別關注。一、法律依據全民所有制企業改制的法律依據主要有：（一）、全國人大常委會法律：1、中華人民共和國企業國有資產法，人大常委會制定，2009 年5月1日生效；2、中華人民共和國公司法，人大常委會制定，2006年1月1 日生效；（二）、國務院部門規章：1、國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范 國有企業改制工作意見的通知（國辦發2003 96號文件），國務院國 資委制定，2003年11月30日生效；2、企業國有產

2、權轉讓管理暫行辦法（國資委、財政部令第3號令）， 國務院財政部、國資委制定，2004年2月1日生效；3、企業國有產權向管理層轉讓暫行規定（國資發產權200578號文件），財政部、國務院國資委制定，2005年4月1日生效；4、關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見（國辦發200560 號文件），國務院國資委制定、國務院辦公廳轉發， 2005年12月19 日生效；5、國務院國有資產監督管理委員會關于進一步貫徹落實<</SPAN>國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制工作實施意 見的通知>的通知（國資發改革2006131號文件），國務院國資委制 定，2006年7月

3、21日生效。、“改制”的內涵與外延現有法律、法規對國有企業改制的內涵并無明確界定。 就其外延 而言，國辦發2003 96號文件第一條規定“國有企業改制應采取重組、 聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份制、股份 合作制等多種形式進行”，中華人民共和國企業國有資產法 第三十 九條規定：“本法所稱企業改制是指：1、國有獨資企業改為國有獨資 公司；2、國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者 非國有資本控股公司；3、國有資本控股公司改為非國有資本控股公 司。”據此，廣義的國有企業改制應包括：企業組織形式的變更（如全 民所有制企業改制為公司）、資產重組、增資、股權轉讓、聯合、兼

4、 并、租賃、承包經營、合資等等；其實質是企業組織形式及國有成份 的變更。凡在前述外延內的“改制”行為均應受本文第一部分所述法律依 據之約束。三、全民所有制企業改制為有限責任公司的法律程序全民所有制企業改制，最常見的是清產核資、資產剝離、優化重 組后，改制為有限責任公司。此過程中，可以不引入第三方，原股東 不變，直接改制為國有獨資公司；也可以引入民間或其他國有股東， 改變原企業的股權結構，優化公司治理結構，提高資本效率。依據本 文第一部分所提法律規定，一般而言，無論采取何種改制方式，均應 遵循以下程序：序 號事項內容依據1方案制定方案可由改制企業國有產權持有單位制200396訂，也可由其委托中介

5、機構或者改制企業 （向本企業經營管理者轉讓國有產權的 企業和國有參股企業除外）制訂。號2、方案審批1）、方案需依法履行決定或批準程序，未 經批準不得實施。2）、涉及財政、勞動保障、社會公共管理 事項、改變國有控股地位等，需依法履行 特別審批程序。200396號3清產核資核實、界定國有資本金及其權益200396號4財務審計由產權持有單位聘請會計師事務所進行 財務審計200396號5資產評估必須依國有資產評估管理辦法評估200396號6征得債權金 融機構同意改制要征得債權金融機構同意，保全金融 債權；金融債務未落實的企業不得進行改 制。200396號7職代會同意1、企業改制方案需提交職代會審議，聽

6、 取職工意見；2、職工安置方案必須經職代會審議通過 后實施。200396號8律師出具法 律意見書審批改制方案前，必須由審批改制方案的 單位的法律顧問或該單位決定聘請的律 師事務所對改制方案出具法律意見書200560號9實施改制方 案及后續工根據改制方案，進行新公司名稱核準或變 更登記；彌補注冊資本缺口并驗資；批準 新的公司章程，選舉董事、監事，聘任經作的開展理班子；進行公司登記和稅務登記；國有 產權、土地、房屋產權等相關權屬登記、 資質變更登記；完善職工勞動關系和社保 關系的接續、改制前后債權債務承繼、業 務合同和其他需要變更或處理的善后事 宜。注：1、“國辦發2003 96號”文件對改制當中

7、的方案制定、審批、清產核 資、財務審計、資產評估、金融債權的落實、職代會審議及通過等事 項作出了明確規定；“國辦發200560號”文件重申前述要求、并做 了特別強調，同時提出改制方案必須由律師或法律顧問出具法律意見；“國資發改革2006131號”文件再次重申并強調了上述要求。2、2009年5月1日生效的中華人民共和國企業國有資產法第四 十一條、四十二條再次明確要求：企業改制涉及重新安置企業職工的， 應當制定職工安置方案，并經職工代表大會或者職工大會審議通過； 企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界 定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值。四、重視財務審計、資產評估財務審

8、計、資產評估除涉及國資資產監管外，還涉及公司注冊管理制 度，在國企改制中應給與特別重視。首先，本文第一、三部分所述國企改制的規定，多數為強制性規范， 從國企改制監管角度看，應當得到遵守。其次，公司法第二十七條第二款規定，“對作為出資的非貨幣財產 應當評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。”公司注冊資本登記管理規定第十七條規定“非公司企業按公司 法改制為公司、有限責任公司變更為股份有限公司時，折合的實收 股本總額不得高于公司凈資產額。原非公司企業、有限責任公司的凈資產應當由具有評估資格的資產評 估機構評估作價，并由驗資機構進行驗資。”中國注冊會計師審計準則第 1602號驗資第十四條第4項規

9、定：“以凈資產折合實收資本的，或以資本公積、盈余公積、未分配 利潤轉增注冊資本及實收資本的，應當在審計的基礎上按照國家有關 規定審驗其價值。”據此規定，改制為公司時，從公司法要求的資本充實及驗資、注冊登 記管理等角度看，均要求審計、評估。五、改制中的管理層入股及民間資本引入問題（一）國家允許探索管理層入股企業國有產權向管理層轉讓暫行規定 明確：可以探索中小型國有 及國有控股企業國有產權向管理層轉讓， 但轉讓除必須滿足企業國 有產權轉讓管理暫行辦法外，還應滿足以下條件：1、嚴格按規定進行審計；2、管理層不得參與轉讓方案的制訂、清產核資、財務審計、資產評估、底價確定、中介機構委托等重大事項；3、管

10、理層應當與其他擬受讓方平等競買，在產權交易機構公開進行， 并在充分披露相關信息；4、不得將職工安置費等有關費用從凈資產中抵扣（國家另有規定除外）；不得以各種名義壓低國有產權轉讓價格；5、管理層受讓企業國有產權時，應當提供其受讓資金來源的相關證明，不得向包括標的企業在內的國有及國有控股企業融資，不得以這些企業的國有產權或資產為管理層融資提供保證、抵押、質押、貼現 等。管理層存在下列情形的，不得受讓標的企業的國有產權：1、對企業經營業績下降負有直接責任的；2、故意轉移、隱匿資產，或者在轉讓過程中通過關聯交易影響 標的企業凈資產的；3、向中介機構提供虛假資料，導致審計、評估結果失真，或者 與有關方面串通，壓低資產評估結果以及國有產權轉讓價格的；4、違反有關規定，參與國有產權轉讓方案的制訂以及與此相關 的清產核資、財務審計、資產評估、底價確定、中介機構委托等重大 事項的。5、無法提供受讓資金來源相關證明的。（二）國家鼓勵改制重組中引入民間資本2012年5月23日，國務院國資委印發關于國有企業改制重組中積 極引入民間投資的指導意見，鼓勵國企改制中積極引入民間投資， 按其規定，引入民間資本應當：1、符合國家對國有經濟布局與結構調整的總體要求。2、通過產權市場、媒體和互聯網廣泛發布擬引入民間投資項目 的相關信息。3、應當優先引入業績優秀、信譽良好和具有共同目標追求的民 間投